PPP項(xiàng)目咨詢實(shí)踐與操作要點(diǎn)

陳麗玲

【摘要】通過(guò)將PPP模式運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建筑設(shè)施建設(shè)中去，不僅能夠大大降低政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減輕政府償債壓力，還能有效促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)水平提升，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的需要。當(dāng)前，PPP運(yùn)作模式已經(jīng)成為政府基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的重要模式了，但就PPP項(xiàng)目運(yùn)作，政府依然缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，但PPP項(xiàng)目建設(shè)熱情已然高漲，在這種情況下，政府部門(mén)亟需通過(guò)咨詢機(jī)構(gòu)為其提供全方位的PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)，目前國(guó)內(nèi)這種機(jī)構(gòu)數(shù)量少之甚少，尤其是具有一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的。因此，本文分析和研究PPP項(xiàng)目咨詢實(shí)踐及操作要點(diǎn)具有重要實(shí)踐意義。

【關(guān)鍵詞】PPP項(xiàng)目；咨詢；實(shí)操要點(diǎn)

1、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明

為了確保后續(xù)工作的順利進(jìn)行，必須確保項(xiàng)目產(chǎn)出明確清晰，一旦出現(xiàn)變更，就有可能導(dǎo)致后續(xù)咨詢工作量的明顯增加，這就要求在開(kāi)展咨詢工作伊始，就應(yīng)針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及產(chǎn)出與項(xiàng)目業(yè)主取得溝通并加強(qiáng)核對(duì)，使雙方想法一致。在后續(xù)工作開(kāi)展過(guò)程中，還應(yīng)高度重視項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及和產(chǎn)出的溝通工作。一般地，項(xiàng)目進(jìn)入到PPP咨詢階段，說(shuō)明前期可行性研究已經(jīng)完成，項(xiàng)目產(chǎn)出也已確定，但是可能會(huì)因?yàn)槠胶馍鐣?huì)資本收支而對(duì)其授予其他土地或商業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)，對(duì)于捆綁的這部門(mén)開(kāi)發(fā)建設(shè)產(chǎn)出而言，不應(yīng)該將其納入到項(xiàng)目產(chǎn)出范圍內(nèi)，因此項(xiàng)目產(chǎn)出仍然主要是公共產(chǎn)品或供給。

2、PPP運(yùn)作必要性與可行性論證

在開(kāi)展PPP項(xiàng)目咨詢工作之初，這部分工作內(nèi)容就容易使人混淆，很多人往往會(huì)誤認(rèn)為論證的是項(xiàng)目的可行性，實(shí)際上，它所需論證的是項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作的必要性與可行性，所以，完全照搬項(xiàng)目可行性研究報(bào)告相關(guān)內(nèi)容的做法是不可取的。一方面，必要性的論證應(yīng)從推行PPP模式的背景、原因以及方向等角度入手，比如說(shuō)項(xiàng)目建設(shè)具有一定的公益性；項(xiàng)目投資規(guī)模龐大，財(cái)政資金不堪重負(fù)；引入社會(huì)資金，不僅能為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)提供便利，同時(shí)也能持續(xù)性供應(yīng)高質(zhì)量產(chǎn)品。另一方面，要論證可行性，就必須針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，并對(duì)財(cái)政承受能力加以論證。同時(shí)，在論證可行性時(shí)，必須充分考慮項(xiàng)目性質(zhì)以及技術(shù)要求等，只有確保項(xiàng)目不涉及安全保密的前提下，才能允許非政府機(jī)構(gòu)參與進(jìn)去，但必須保證參與的非政府機(jī)構(gòu)必須能夠達(dá)到項(xiàng)目所需的技術(shù)要求。

3、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證

這不僅是PPP項(xiàng)目可行性論證的重要內(nèi)容，也是PPP項(xiàng)目咨詢工作的核心所在，對(duì)搭建項(xiàng)目PPP運(yùn)作模型產(chǎn)生重要影響，包含多項(xiàng)重難點(diǎn)，比如說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分擔(dān)、績(jī)效考核等。要想高質(zhì)量地完成這項(xiàng)工作，必須把握以下兩點(diǎn)：一是在確保社會(huì)資本收益的基礎(chǔ)上，能夠立足于政府實(shí)際開(kāi)展評(píng)價(jià)和論證工作，確保計(jì)算獲得的PPPs值與PSC值核算范圍存在一致性，從而在一個(gè)公平基礎(chǔ)上對(duì)政府和社會(huì)資本進(jìn)行對(duì)比，比如說(shuō)，在PSC值的計(jì)算過(guò)程中，為了盡可能地消除政府在傳統(tǒng)采購(gòu)環(huán)境下公共部門(mén)與社會(huì)資本相比較而具備的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而需要進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值的計(jì)算。二是要確保項(xiàng)目組人員的多樣化，要全面征求有關(guān)專家的意見(jiàn)，如行業(yè)運(yùn)營(yíng)專家、投融資顧問(wèn)、交易和財(cái)務(wù)顧問(wèn)等。

4、加強(qiáng)對(duì)平衡點(diǎn)的關(guān)注

一方面，關(guān)注政府與社會(huì)資本之間的利益平衡點(diǎn)。在PPP項(xiàng)目模式下，無(wú)論是政府還是社會(huì)資本方，都十分關(guān)注利益分配問(wèn)題。對(duì)于社會(huì)資本方而言，往往希望實(shí)現(xiàn)利益最大化；而政府一方則希望通過(guò)社會(huì)資本的融入，有效減輕自身負(fù)擔(dān)，防止暴利，確保社會(huì)公平性，進(jìn)而使社會(huì)福利最大化，正因?yàn)檫@樣，在設(shè)計(jì)回報(bào)機(jī)制的過(guò)程中，必須尋找一個(gè)合理的利益平衡點(diǎn)，讓雙方都能接受和滿意。如果項(xiàng)目收益較高，則應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)和制定政府分成條款，同時(shí)還要站在資金社會(huì)平均回報(bào)率和風(fēng)險(xiǎn)的角度上考慮社會(huì)資本分成。

另一方面，要在收費(fèi)項(xiàng)目與同類項(xiàng)目?jī)r(jià)值之間尋求平衡。一般來(lái)說(shuō)，PPP的項(xiàng)目收入主要來(lái)自于政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助以及使用者付費(fèi)，其中后兩者往往會(huì)涉及針對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行收費(fèi)，但由于公共服務(wù)項(xiàng)目具有一定的公益性，這也就導(dǎo)致這種收費(fèi)并非是隨意的，而需要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，即便是服務(wù)內(nèi)容一致，但倘若價(jià)格太高，往往很難被社會(huì)公眾接受，所以，在確定PPP模式下的特許經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目收費(fèi)價(jià)格時(shí)，必須和由政府經(jīng)營(yíng)的同類項(xiàng)目?jī)r(jià)格之間存在一定的平衡性，比如說(shuō)自來(lái)水價(jià)格，由PPP模式建設(shè)的水廠，在供水價(jià)格的確定上，不應(yīng)超過(guò)那些通過(guò)傳統(tǒng)方式建設(shè)水廠的供水價(jià)。

5、合理運(yùn)用加減法

在設(shè)計(jì)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)加減法的合理運(yùn)用，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的PPP模式運(yùn)作。如果某些項(xiàng)目投資收益率低下，收益價(jià)格受限嚴(yán)重，那么就應(yīng)對(duì)其采取減法剔除部分投資，并根據(jù)留下的投資規(guī)模確定收費(fèi)價(jià)格，確保價(jià)格充分合理。而對(duì)于那些收益很低甚至無(wú)收益的項(xiàng)目，則應(yīng)通過(guò)加法將那些收益較高的項(xiàng)目納入到整個(gè)項(xiàng)目中進(jìn)行打包經(jīng)營(yíng)管理。

比如說(shuō)，北京地鐵4#線，這是一個(gè)典型的投資規(guī)模大、項(xiàng)目收益率水平低下的項(xiàng)目，必須通過(guò)確定較高的地鐵票價(jià)才能獲得預(yù)期回報(bào)，故將整個(gè)項(xiàng)目分為A、B兩部分，其中，A部分主要由洞體結(jié)構(gòu)或軌道建設(shè)構(gòu)成，耗資較大；B部分則主要是營(yíng)運(yùn)系統(tǒng)，投資量較少，在確定地鐵票價(jià)時(shí)，采用的是減法拿出耗資量較大的A部分，根據(jù)B部分合理確定票價(jià)，這樣就能確保采用PPP模式建設(shè)的4#線地鐵票價(jià)和傳統(tǒng)方式建設(shè)的其他線路票價(jià)基本一致，從而達(dá)到PPP項(xiàng)目運(yùn)作的目標(biāo)。

6、合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

要想實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，就必須對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，在PPP回報(bào)方式設(shè)計(jì)過(guò)程中，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，始終本著風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)稱以及風(fēng)險(xiǎn)可控等相關(guān)原則。仍以北京地鐵4#線為例，通過(guò)將A部分租賃出去，根據(jù)客流量水平確定租金高低，如果客流量很少，就應(yīng)降低租金水平，直至完全免除，倘若客流量高，則可以適當(dāng)提高租金水平。正是通過(guò)這種分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式，大大降低了地鐵公司因客流量少、租金高而面臨虧損甚至倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然，此舉也能避免地鐵公司因客流量高、收益過(guò)高而面臨不公的風(fēng)險(xiǎn)。

7、方案預(yù)留一定余地

為了使PPP項(xiàng)目進(jìn)程加快，對(duì)已經(jīng)打包好的PPP項(xiàng)目，要做好進(jìn)一步的分類，挑選出條件較為成熟的項(xiàng)目，并將關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的項(xiàng)目都納入到測(cè)算范圍。同時(shí)，在實(shí)施方案中應(yīng)對(duì)那些列入后期項(xiàng)目預(yù)留一定接口，為后續(xù)順利實(shí)施提供保障。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，它屬于一種長(zhǎng)期不完全契約，發(fā)生再談判的可能性是非常大的。此外，PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制也并非一成不變的，并根據(jù)外部條件變動(dòng)建立相應(yīng)地價(jià)格調(diào)整（下轉(zhuǎn)34頁(yè)）（上接32頁(yè)）機(jī)制，這樣做的好處是能夠避免PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制固定而無(wú)法有效應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化，并在后續(xù)運(yùn)營(yíng)中由于長(zhǎng)期性的入不敷出而影響項(xiàng)目的正常運(yùn)行，也能防止項(xiàng)目暴利。

8、社會(huì)資本方文件把關(guān)

當(dāng)前，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方多為大型央企或地方國(guó)企，他們有著較為雄厚的資金與技術(shù)實(shí)力，在PPP項(xiàng)目方面的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)十分豐富。因此，在PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中，他們往往會(huì)主動(dòng)的起草合作框架協(xié)議或PPP合同等，但這些文件起草都是基于他們自身的利益思路，對(duì)于政府方而言，不僅可以根據(jù)社會(huì)資本方文件與之展開(kāi)條款談判，也可以結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際起草文件，要敢于并善于挑出社會(huì)資本方文件的矛盾，尤其是有損于政府利益的條款，堅(jiān)持自身原則，為政府利益提供保障。

9、 PPP項(xiàng)目報(bào)告編制不可求全責(zé)備

在PPP模式下，所編制的報(bào)告主要有以下幾種：項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明、可行性研究報(bào)告、物有所值及財(cái)政承受能力論證報(bào)告等。截止到目前為止，僅財(cái)政部一家頒布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，并未針對(duì)其他報(bào)告編制頒布相關(guān)指南或指引，對(duì)于財(cái)政承受能力論證指引只是系統(tǒng)性地，比如說(shuō)政府債務(wù)處理方式對(duì)于財(cái)政承受能力的影響缺乏明顯確定。此外，國(guó)家針對(duì)PPP模式出臺(tái)有關(guān)規(guī)定與文件的時(shí)間僅有幾年光景，相信隨著PPP項(xiàng)目的實(shí)施中會(huì)遇到更多實(shí)踐性問(wèn)題，相關(guān)國(guó)家部門(mén)也會(huì)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定、指南或指引等，以提高項(xiàng)目報(bào)告編制的規(guī)范性，因此，這也就意味著現(xiàn)階段編制PPP項(xiàng)目報(bào)告，不應(yīng)求全責(zé)備，因?yàn)殡S著PPP項(xiàng)目的發(fā)展，報(bào)告編制規(guī)范化只是時(shí)間問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)：

目前，在政府基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，采用PPP模式已經(jīng)成為一種必然趨勢(shì)，相信不久必將成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)模式，在這種大的趨勢(shì)下，就必須把握PPP項(xiàng)目咨詢實(shí)踐及操作要點(diǎn)，不斷應(yīng)對(duì)和解決各類實(shí)踐性問(wèn)題，確保PPP模式的良好運(yùn)行。

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