財政預算單位公務卡制度改革的問題與對策分析

丁振海

摘 要：我國自從2012年推行公務卡制度改革以來，取得了顯著成效。但隨著經(jīng)濟整治環(huán)境的持續(xù)變化，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革給財政預算單位提出了新要求。當前制度改革推進十分緩慢，公務卡消費約束力不強，部門間進展呈現(xiàn)出嚴重不協(xié)調(diào)、不平衡現(xiàn)象。為此，本文基于財政預算單位公務卡制度的發(fā)展脈絡及要求等基礎性闡釋，著重梳理和總結(jié)當下制度改革面臨的問題，并提出具體實踐指導性的策略。期望本文研究能給公務卡制度改革提供借鑒。

關鍵詞：財政預算單位；公務卡制度；優(yōu)化策略

2007年實行的公務卡制度是嚴禁腐敗、從源頭上杜絕腐敗的重要措施，2012年公務卡制度改革是對該反腐措施的再次強調(diào)與強化。但5年來，公務卡制度雖然在多時間、多區(qū)域?qū)掖螐娬{(diào)，卻一直推進遲緩，甚至部分地區(qū)目前仍然未實現(xiàn)制度全覆蓋。造成該現(xiàn)象的原因是多方面的，有信息化建設滯后，也有制度與區(qū)域環(huán)境不協(xié)同，更有部分領導不作為?？墒菄鴥?nèi)鮮有關于公務卡制度推行緩慢、制度改革存在問題的研究報道。為此，本文探討信息化環(huán)境下進一步深化公務卡制度改革具有現(xiàn)實意義。

一、財政預算單位公務卡制度概述

財政預算單位公務卡制度自從2007年推行以來，受到了各區(qū)域預算單位的一致重視。財政部2012年發(fā)布的《關于加快推進公務卡制度改革的通知》明確表示，中央一級預算單位必須在2012年9月底前實現(xiàn)公務卡全覆蓋，基層預算單位要在2012年底實現(xiàn)全覆蓋，但實踐中眾多區(qū)域均難以按照規(guī)定時間完成任務，如2015年6月河南省才實現(xiàn)該目標。

推進公務卡制度改革的意義主要體現(xiàn)為三方面：一是有利于健全國庫集中支付制度，該制度保障了財政資金在使用前必須留于國庫中，這與國庫管理制度形成了有機銜接。二是有利于精細化預算管理，減少財政資金的配置環(huán)節(jié)，細化財政資金的流動軌跡。三是有利于遏制腐敗現(xiàn)象，杜絕“小金庫”和虛報賬務行為。

公務卡具有三種屬性：一是消費可控性，公務人員的任何一次消費均會被網(wǎng)絡系統(tǒng)記錄，進而國家單位可以通過銀行系統(tǒng)實時查詢財政資金流向。二是財務管理性，公務卡是預算單位申請的，且嚴格按照預算單位財務制度使用該卡。三是消費授信性，只有被預算單位授信后，公務人員才可以在一定額度內(nèi)使用該卡消費。

二、財政預算單位公務卡制度改革存在的問題

（1）公務卡消費程序及環(huán)境復雜。公務卡消費程序及環(huán)境復雜是我國公費支出的關鍵問題。首先，近年來國務院多次強調(diào)簡化文件辦理程序，以及科研經(jīng)費消費程序簡化。但就改革現(xiàn)狀而言，公務卡消費程序仍然異常復雜，不僅需要直接主管進行簽字蓋章，而且需要本單位最高主管進行授信，甚至部分情況需要轉(zhuǎn)賬（例如部分會務費），另外，公務卡只能刷卡消費，而部分業(yè)務不能刷公務卡消費，例如火車票、汽車票等。這在一定程度上限制了預算單位的正當消費行為。其次，公務卡使用環(huán)境是限制其使用的重要因素，POS網(wǎng)點可能只存在于大中型城市，在縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域受限，這也在一定程度上影響著公務卡在基層單位的推行。同時，商家在每次刷卡交易后需要支付相應銀行一定比例的交易費用，這致使部分商家即使安裝POS機，也不愿意刷卡交易。

（2）信息化監(jiān)管與制度改革不協(xié)同。在信息化環(huán)境下，公務卡消費的信息化監(jiān)管顯得尤為重要。但目前信息化監(jiān)管機制構(gòu)建與制度改革不一致。首先，財政預算單位內(nèi)部部門間沒有實現(xiàn)聯(lián)動，財務部門、審計部門及業(yè)務部門間沒有實現(xiàn)票據(jù)、消費憑證間的聯(lián)動銜接，尤其缺少信息化平臺上的快速傳遞，且財政預算單位與銀行等外部機構(gòu)也未全面實現(xiàn)網(wǎng)絡信息化聯(lián)動監(jiān)管。其次，公務消費時必須索要發(fā)票（報銷憑據(jù)）、信用卡支出憑條（支出憑據(jù)）和消費交易憑條（消費明細），且項目名稱、金額均一致。但在實際中，時常會出現(xiàn)沒有消費交易憑條現(xiàn)象，或者商品名稱與其項目名稱不一致現(xiàn)象。最后，公務卡消費目錄受限，不能僅僅局限于公務接待費、會議費和差旅費三項，且在消費金額方面的規(guī)定要更加細化，并且消費必須在一定時限內(nèi)及時錄入信息系統(tǒng)。

三、財政預算單位公務卡制度的優(yōu)化策略

針對以上公務卡使用程序及與外部信息化環(huán)境不協(xié)同的問題，本文認為預算單位應該從支出口子出發(fā)簡化程序、加快信息化監(jiān)管機制構(gòu)建兩方面著手。

（1）從支出口子出發(fā)簡化程序。截至2017年，我國部分省市在公務卡制度改革方面已經(jīng)取得了顯著成效，各級財政預算單位必須積極學習這些單位的先進之處，以解決因程序和環(huán)境復雜性帶來的改革困難。一是按照消費金額范圍規(guī)定批準程序，例如市級預算單位全面指標少于500萬時，可以由其預算單位直接主管批準即可，定期匯總上報省級預算單位；若全面指標在500萬以上，則必須經(jīng)過多級預算單位審批。二是對于貧困地區(qū)或者沒有條件安裝POS機的區(qū)域，且必須進行消費行為時，可以按照以上金額限度向預算單位進行現(xiàn)金借款，但借款必須按照以上正當程序批準。三是開展專項檢查，消除部分區(qū)域“零開卡”現(xiàn)象，對刷卡率較低和沒有開卡的預算單位進行實地走訪，總結(jié)原因，若由于單位領導不作為，應嚴格問責，若由于區(qū)域條件不允許，可以根據(jù)實際情況進行上級申請?zhí)岈F(xiàn)消費，但必須執(zhí)行國庫支付制度，且優(yōu)先改善支付條件。四是加大公務卡消費宣傳，例如梧州市制定《公務卡知識宣傳手冊》，向下級預算單位下發(fā)，并派遣專業(yè)人員深入梧州學院、公安局等預算單位進行培訓。同時，與運輸企業(yè)、火車站、民航等協(xié)商改善刷卡環(huán)境，開通POS機銷售窗口（大部分城市已開通），提供公務卡消費條件。

（2）加快信息化監(jiān)管機制構(gòu)建。加快信息化監(jiān)管機制構(gòu)建是協(xié)同外部信息化環(huán)境與制度改革的重要措施。一是嚴格約束費用支出，將公務卡制度與動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)相結(jié)合，通過動態(tài)監(jiān)管規(guī)則執(zhí)行資金挪用預警、化整為零預警等，強化對預算單位現(xiàn)金支付限制。二是建立公務卡使用的聯(lián)動監(jiān)管機制，在預算單位內(nèi)部財務部門、審計部門、業(yè)務部門等多部門間實現(xiàn)橫向、縱向的協(xié)調(diào)配合，利用管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)預算單位信息系統(tǒng)與銀行信息系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)傳輸與對接，實現(xiàn)公務卡消費數(shù)據(jù)的實時監(jiān)控。三是擴大公務卡結(jié)算目錄范圍，將培訓費、維修費、公務車維護費等納入結(jié)算目錄，對500元以上、5萬元以下的公務支出必須使用公務卡結(jié)算，并運用管理信息系統(tǒng)中的風險預警功能對超限額做出預警。四是完善責任機制，財務人員在規(guī)定期限內(nèi)向公務卡持卡人按照報銷金額進行資金劃轉(zhuǎn)，若因財務人員劃轉(zhuǎn)不及時而造成公務卡金額損失的，由財務人員承擔相應責任；持卡人必須提供發(fā)票（報銷憑據(jù)）、信用卡支出憑條（支出憑據(jù)）和消費交易憑條（消費明細），否則造成報銷損失的，由持卡人承擔。以上一切資金劃轉(zhuǎn)均由網(wǎng)上信息系統(tǒng)快速完成，以減少走程序的時間。

參考文獻

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（責任編輯：郭和軍）