促進縣級基本公共服務(wù)供給：均衡性轉(zhuǎn)移支付還是專項轉(zhuǎn)移支付

熊若愚，余 萍

（1.武漢大學 經(jīng)濟與管理學院，武漢 430072；2.中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會湖北監(jiān)管局，武漢 430071）

促進縣級基本公共服務(wù)供給：均衡性轉(zhuǎn)移支付還是專項轉(zhuǎn)移支付

熊若愚1，余 萍2

（1.武漢大學 經(jīng)濟與管理學院，武漢 430072；2.中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會湖北監(jiān)管局，武漢 430071）

弄清楚哪種形式的轉(zhuǎn)移支付更有助于促進地方政府提供基本公共服務(wù)，關(guān)系到我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度改革的走向。本文運用全國的縣級面板數(shù)據(jù)，采用固定效應(yīng)模型、隨機效應(yīng)模型和二階段系統(tǒng)GMM估計方法下的動態(tài)面板模型，分析了均衡性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付對兩大縣級基本公共服務(wù)供給（基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生）的影響。結(jié)果顯示，均衡性轉(zhuǎn)移支付比專項轉(zhuǎn)移支付更能夠促進縣級公共教育服務(wù)供給，同樣，均衡性轉(zhuǎn)移支付也更好的促進了縣級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給。在穩(wěn)健性檢驗中，本文將全國樣本按地區(qū)（東部、西部、中部）分成三組，并單獨對每組樣本進行以上分析，結(jié)論保持一致。最后提出以下建議：應(yīng)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，清理、整合和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，同時也應(yīng)加強財政支出的績效評價管理。

基本公共服務(wù)供給；均衡性轉(zhuǎn)移支付；專項轉(zhuǎn)移支付

一、引言

轉(zhuǎn)移支付不僅是對經(jīng)濟發(fā)展水平不同的地區(qū)的財力進行再分配的過程，也是促進地方政府提供基本公共服務(wù)的重要手段。促進基本公共服務(wù)供給是完善我國公共服務(wù)體系和實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，我國“十三五”規(guī)劃中表明，“提高民生保障水平、增加公共服務(wù)供給”是未來政府工作的重中之重。因此，弄清楚哪種形式的轉(zhuǎn)移支付更有助于促進地方政府提供基本公共服務(wù)，關(guān)系到我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度改革的走向。

1994年分稅制改革后，隨著財權(quán)上收和事權(quán)下放，地方政府事權(quán)與財力的不匹配在一定程度上制約了地方公共服務(wù)的有效供給。為了彌補地方政府財力的不足，以及促進地方公共服務(wù)的供給，作為分稅制重要配套措施的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)運而生。但轉(zhuǎn)移支付制度建立之初，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)失衡，專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例較大，且存在資金使用分散、項目交叉重復、缺乏有效監(jiān)督機制等一系列問題，不僅影響了地方政府的自主性，也制約了地方公共服務(wù)的供給，因此優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)勢在必行。我國長期的政策是增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，且2015年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》也提到，“建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長的機制，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上，確保均衡性轉(zhuǎn)移支付的增長率高于轉(zhuǎn)移支付總額的增長率。”2016年，一般性轉(zhuǎn)移支付占總轉(zhuǎn)移支付的比重達到了60.5%，均衡性轉(zhuǎn)移支付的增長率為10.2%，比總額轉(zhuǎn)移支付的增長率高出了4.6%①。

我國目前將轉(zhuǎn)移支付分為兩類：一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付又包括均衡性轉(zhuǎn)移支付和一些其它形式的轉(zhuǎn)移支付。經(jīng)濟學的基本理論認為，均衡性轉(zhuǎn)移支付是一筆無條件的撥款，轉(zhuǎn)移支付資金既可以用于公共服務(wù)，也可以用于私人消費，其最主要的作用就是彌補地方政府財力的不足。但均衡性轉(zhuǎn)移支付對資金用途不加以規(guī)定，資金未必用于中央政府優(yōu)先選擇的公共服務(wù)，因此，為了實現(xiàn)中央政府的特定目標，以及解決公共服務(wù)在轄區(qū)間外溢，中央政府往往給予地方政府一定的有條件撥款。顧名思義，專項轉(zhuǎn)移支付很明顯是一種有條件的撥款，但在我國，專項轉(zhuǎn)移支付廣受詬病，其資金能夠有效地促進地方政府提供基本公共服務(wù)嗎？和均衡性轉(zhuǎn)移支付相比，哪種形式的轉(zhuǎn)移支付更有助于促進地方政府提供基本公共服務(wù)？從平衡地區(qū)間財力的角度來看，各文獻的實證研究結(jié)果基本一致，即均衡性轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)是最強的。但從公共服務(wù)供給的角度來看，各文獻則存在較大的分歧，眾說紛壇，有的認為專項轉(zhuǎn)移支付效果更好，有的則青睞均衡性轉(zhuǎn)移支付。以往文獻存在樣本容量較小、數(shù)據(jù)不夠微觀、計量方法單一、轉(zhuǎn)移支付變量未按經(jīng)濟性質(zhì)進行分類等一些問題，都有可能導致結(jié)論產(chǎn)生差異。因此，本文運用全國的縣級樣本，采用固定效應(yīng)模型、隨機效應(yīng)模型和二階段系統(tǒng)GMM方法的動態(tài)面板模型，且在模型中同時加入均衡性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，分析它們對縣級基本公共服務(wù)供給的影響，以期為當前的政策提供參考依據(jù)。

二、相關(guān)文獻綜述

轉(zhuǎn)移支付是政府部門之間對財力進行再分配的重要手段，其重要目標之一就是平衡地區(qū)間的財力。尹恒等運用1993—2003年的數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付對縮小縣級財力差距的效果不太明顯，尤其是專項轉(zhuǎn)移支付[1]。但他們在隨后的研究中則得出不同的結(jié)論，考慮了政府的財政收入能力和公共服務(wù)提供成本并使用2000—2005年的數(shù)據(jù)后，結(jié)果顯示2003年以后轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)有所改善，并開始表現(xiàn)出關(guān)心公共服務(wù)均等化的傾向[2]。賈曉俊等運用基尼系數(shù)分解法，發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)要好于專項轉(zhuǎn)移支付，其中均衡性轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)是最強的[3]。吳強等的研究結(jié)果表明，一般性轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效果明顯，專項轉(zhuǎn)移支付則擴大了地區(qū)財力差距[4]。從以上文獻綜述可以看出，我國轉(zhuǎn)移支付財力均衡化效應(yīng)的實證研究結(jié)果基本一致，為縮小地區(qū)間的財力差距，應(yīng)當增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，尤其是其中的均衡性轉(zhuǎn)移支付，它具有最強的財力均等化效應(yīng)。

從公共服務(wù)供給的角度來看，研究結(jié)果則大相徑庭。郭慶旺等利用省級數(shù)據(jù)分析了總額轉(zhuǎn)移支付對各項基本公共服務(wù)供給的影響，結(jié)論顯示總額轉(zhuǎn)移支付對公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、公共交通服務(wù)有促進作用，而對公共教育服務(wù)則沒有顯著影響[5]。尹恒等運用縣級數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金更多地被用到生產(chǎn)性投資上，而非基本公共服務(wù)[6]。范子英等運用省級數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付更有利于地方政府提供基本公共服務(wù)[7]。

在研究轉(zhuǎn)移支付與公共服務(wù)供給的文獻當中，大部分選擇的是省級數(shù)據(jù)，而且是對總額轉(zhuǎn)移支付或某一項轉(zhuǎn)移支付資金進行分析，少有使用縣級數(shù)據(jù)并將轉(zhuǎn)移支付分類后再進行分析的。宋小寧等運用縣級數(shù)據(jù)分析了一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付對教育、醫(yī)療、社會保障支出的影響，認為專項轉(zhuǎn)移支付的效果要更好[8]。賈曉俊等運用河北省的縣級數(shù)據(jù)分析了專項轉(zhuǎn)移支付和均衡性轉(zhuǎn)移支付對公共教育服務(wù)供給的影響，結(jié)論也是認為專項轉(zhuǎn)移支付的效果要更好[9]。以上兩個文獻不僅運用了縣級數(shù)據(jù)，而且比較分析了不同形式轉(zhuǎn)移支付對公共服務(wù)供給的影響，并得出了相似的結(jié)論，他們認為專項轉(zhuǎn)移支付更有助于基本公共服務(wù)的提供。但前者沒有完全將轉(zhuǎn)移支付按經(jīng)濟性質(zhì)分類，文中的“一般性轉(zhuǎn)移支付”包括了均衡性轉(zhuǎn)移支付和一些其它形式的轉(zhuǎn)移支付，后者使用的樣本則局限在了河北省。李丹等的分析結(jié)果則不同，他們以國定扶貧縣為分析對象，認為均衡性轉(zhuǎn)移支付是可以促進基本公共服務(wù)供給的[10]。

在美國，許多學者也對各種撥款項目進行了比較研究。Jocobsen等的研究結(jié)果顯示，ADA項目②能夠很好地促進地方政府提供相應(yīng)的公共服務(wù)[11]。而Gamkhar等在模型中加入了一系列控制變量并進行各項穩(wěn)健性檢驗后，結(jié)論顯示ADA項目的效果大打折扣[12]。Gordon的研究結(jié)果顯示，美國的Title I項目③不能有效地促進學區(qū)的公共教育服務(wù)供給[13]。Knight運用理論模型和實證模型同時分析了Big Dig項目④的效應(yīng)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)它并不能促進波士頓的公共交通服務(wù)供給[14]。以上大部分文獻都認為有條件撥款對相應(yīng)基本公共服務(wù)供給的影響是有限的，而應(yīng)該提高無條件撥款的規(guī)模。

國內(nèi)文獻之所以得出截然不同的結(jié)論，可能存在以下一些原因：一是樣本的選擇不同，在運用縣級樣本的文獻當中，既有選擇河北省的數(shù)據(jù)，也有選擇國定扶貧縣的數(shù)據(jù)，這就使得估計出來的結(jié)果不具有一般性。二是沒有將我國不同形式的轉(zhuǎn)移支付按經(jīng)濟性質(zhì)先分類后再進行分析，如此一來，可能得出不符合經(jīng)濟規(guī)律、無法做出合理解釋的結(jié)論。三是數(shù)據(jù)不夠微觀，雖然省級政府對公共服務(wù)也有一定的支出責任，但各縣級行政單位內(nèi)基本公共服務(wù)的提供主體主要還是縣級政府，因此將省級政府的公共服務(wù)支出作為各省基本公共服務(wù)供給的代理變量就并不太合適，估計結(jié)果的準確性可能較差。為了使估計結(jié)果更加穩(wěn)健，本文運用全國1400多個縣級樣本，并采用不同的計量模型，分析均衡性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付對兩大縣級基本公共服務(wù)供給（基礎(chǔ)教育、基本公共衛(wèi)生）的影響。此外，為檢驗結(jié)論的穩(wěn)健性，本文還將全國樣本按地區(qū)分成不同的三組，并單獨對每組樣本進行以上分析。

三、實證研究設(shè)計

計量模型的設(shè)定、變量選擇、數(shù)據(jù)的來源等都與檢驗結(jié)果的穩(wěn)健性直接相關(guān)。實證研究的設(shè)計中，本文首先會說明模型的設(shè)定、變量的選擇以及數(shù)據(jù)的來源。隨后，運用不同的計量模型對全國縣級樣本進行回歸分析，除了較為常用的固定效應(yīng)模型，本文還加入了隨機效應(yīng)模型，以及解決內(nèi)生性問題的動態(tài)面板模型。在穩(wěn)健性檢驗中，本文重點解決異質(zhì)性問題，因此將會分地區(qū)進行檢驗。

（一）模型設(shè)定、變量選擇與數(shù)據(jù)來源

如何確定基本公共服務(wù)的內(nèi)容決定著本文模型中的變量設(shè)定。遲福林等認為基本公共服務(wù)應(yīng)當是惠及全民的，例如義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等[15]。李杰剛等認為，我國的基本公共服務(wù)供給體制根本上是為了保障人民群眾的基本物質(zhì)文化需要[16]。劉尚希等則從“消費需求的層次”和“消費需求的同質(zhì)性”兩個角度來定義基本公共服務(wù)，即低層次消費需求和無差異消費需求，但他們認為基本公共服務(wù)的“基本”會因時間、地點的變化而變化，并不是絕對的[17]。此外，許多文獻也參照人類發(fā)展指數(shù)（HDI）和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》來設(shè)定基本公共服務(wù)的變量。HDI是聯(lián)合國開發(fā)計劃署提出并用來衡量各國經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的一種指數(shù)，該指數(shù)并不是完全用經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)來衡量一個國家的發(fā)展水平，除了人均GDP外，各國的“教育獲得”和“健康長壽”也作為其計算依據(jù)?！毒V要》則是我國2016—2020年經(jīng)濟社會發(fā)展的行動綱領(lǐng)，其中提到“健全就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)體系”、“推薦教育現(xiàn)代化，推進健康中國建設(shè)”、“提升全民教育和健康水平”等內(nèi)容都是與基本公共服務(wù)相關(guān)的。綜合上述內(nèi)容可見，教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障一定是與人民群眾密切相關(guān)的基本公共服務(wù)。

Boadway等總結(jié)發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)文獻都將地方公共服務(wù)支出作為地方公共服務(wù)供給的代理變量[18]。這樣做是因為成熟市場經(jīng)濟國家的事權(quán)和支出責任劃分較為明確，雖然不同國家中央政府介入地方事權(quán)的范圍和程度不同，但全民受益的公共服務(wù)主要還是由中央政府提供，受益范圍限于某一轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)主要還是由地方政府提供。在我國，義務(wù)教育和基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生的支出責任主要由縣級政府承擔，因此，將縣級公共教育支出和縣級醫(yī)療衛(wèi)生支出作為義務(wù)教育供給和基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生供給的代理變量就是合理的。而社會保障的受益范圍并不能限于某個轄區(qū)內(nèi)，它是具有收入再分配性質(zhì)的全國性公共服務(wù)，按照市場經(jīng)濟國家的一般做法，其主要支出責任應(yīng)由中央政府承擔。在我國，雖然縣級政府對社會保障也有一定的支出，但根據(jù)上述分析，將社會保障作為一種縣級公共服務(wù)顯然是不合理的。綜上分析，本文所指的基本公共服務(wù)為縣級義務(wù)教育和縣級基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生。于是構(gòu)建如下基本模型：

被解釋變量為縣級公共教育支出（Edu）和縣級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)支出（San），它們分別作為各縣義務(wù)教育和基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生的代理變量。為比較分析不同形式轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)，將專項轉(zhuǎn)移支付（Spe）和均衡性轉(zhuǎn)移支付（Gel）作為核心的解釋變量。均衡性轉(zhuǎn)移支付即無條件撥款，其名稱經(jīng)歷了“過渡期轉(zhuǎn)移支付”、“一般性轉(zhuǎn)移支付”、“均衡性轉(zhuǎn)移支付”的變換，專項轉(zhuǎn)移支付即縣級政府所獲得的全部專項撥款?？刂谱兞恐?，加入縣級政府兩稅返還收入（Tax）、一般預(yù)算收入（Bud）和財政供養(yǎng)人口數(shù)（Pop）。兩稅返還收入即增值稅和消費稅的稅收返還，一般預(yù)算收入包括縣級政府的稅收收入和其它一些非稅收入，財政供養(yǎng)人口則代表提供公共服務(wù)的人口數(shù)。Zi為各縣內(nèi)不隨時間變化的變量，μi和εit為隨機擾動項。

本文數(shù)據(jù)來自2002—2009年的《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》，這些資料從縣級政府逐級向上匯報到財政部，并由財政部預(yù)算司和國庫司收集、整理、編纂。內(nèi)容包括全國所有縣級行政單位的一般預(yù)算財政資料、基金預(yù)算財政資料和其它社會經(jīng)濟資料，包括縣級的GDP數(shù)據(jù)、三大產(chǎn)業(yè)增加值數(shù)據(jù)和財政供養(yǎng)人口數(shù)據(jù)等，且財政收支資料精確到類級科目。雖然《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》能夠提供非常全面的信息，但它目前只公開到了2009年，2008年和2009年的資料也沒有提供縣級財政收支的具體分類數(shù)據(jù)。此外，從2007年開始我國財政支出的統(tǒng)計口徑發(fā)生較大的變化，且沒有詳細匯報前后統(tǒng)計口徑的轉(zhuǎn)換關(guān)系。為了使估計結(jié)果不受到以上因素的干擾，本文最終選取2002—2006年的樣本。選取的縣級行政單位主要有市轄區(qū)、縣級市、縣、旗、自治區(qū)、自治縣這幾種形式，剔除缺失數(shù)據(jù)的樣本后，本文還針對行政單位管理上的變化做了以下處理：對于中途撤縣的情況，將其樣本剔除；對于行政區(qū)域發(fā)生合并或拆分的情況，也將其樣本剔除；對于僅僅是行政區(qū)域名稱發(fā)生變化的情況，一一對應(yīng)以后保留樣本。

本文首先采用固定效應(yīng)模型（FE）和隨機效應(yīng)模型（RE）來進行估計，隨后采用動態(tài)面板模型再進行一次估計，這是因為本文考慮到，上期財政支出在一定程度上會影響到當期的財政支出。為解決模型的內(nèi)生性問題，在動態(tài)面板模型中則采用二階系統(tǒng)GMM估計方法（SYS-GMM）?？紤]到轉(zhuǎn)移支付可能存在資金滯后的問題，因此在動態(tài)面板模型中將兩種轉(zhuǎn)移支付作為內(nèi)生解釋變量。此外，本文還對SYS-GMM的估計結(jié)果進行了過度識別檢驗和擾動項的二階自相關(guān)檢驗，估計結(jié)果詳見下文。

（二）初步結(jié)果分析

表1匯報了用全國縣級樣本進行估計的結(jié)果。從各控制變量的回歸系數(shù)可以看出，兩稅返還收入、一般預(yù)算收入和財政供養(yǎng)人口的系數(shù)值都較小，且只有一般預(yù)算收入系數(shù)的顯著性較高。相比于各控制變量，兩種轉(zhuǎn)移支付的估計系數(shù)值要更大一些，且顯著性都較高，由此可見，轉(zhuǎn)移支付是縣級政府提供基本公共服務(wù)的最主要資金來源。表1中的LagDepvar代表被解釋變量滯后一期的變量，從估計值和系數(shù)的顯著性可以發(fā)現(xiàn)，前期的縣級教育、醫(yī)療衛(wèi)生支出和當期的縣級教育、醫(yī)療衛(wèi)生支出有較大的相關(guān)性。表1中的（1）列、（2）列、（3）列是使用不同模型對縣級公共教育服務(wù)供給的估計結(jié)果。專項轉(zhuǎn)移支付在FE、RE和SYS-GMM下的估計系數(shù)分別為0.21、0.234、0.0046，均衡性轉(zhuǎn)移支付則分別為0.343、0.245、0.104。對比后可以發(fā)現(xiàn)，無論采用何種模型，均衡性轉(zhuǎn)移支付的估計系數(shù)都要明顯高于專項轉(zhuǎn)移支付，可見均衡性轉(zhuǎn)移支付更能夠促進縣級公共教育服務(wù)供給。（4）列、（5）列、（6）列則是對縣級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給的估計結(jié)果。結(jié)果顯示，專項轉(zhuǎn)移支付在FE、RE和SYS-GMM下的估計系數(shù)分別為0.0813、0.0718、0.0291，均衡性轉(zhuǎn)移支付則為0.0831、0.0841、0.152。在FE和RE模型中兩種轉(zhuǎn)移支付的估計系數(shù)都較小，但在動態(tài)面板模型中使用SYS-GMM后，均衡性轉(zhuǎn)移支付的估計系數(shù)很明顯要高于專項轉(zhuǎn)移支付。因此，均衡性轉(zhuǎn)移支付更能促進縣級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給。

全國樣本的估計結(jié)果顯示，均衡性轉(zhuǎn)移支付更能夠促進縣級公共教育服務(wù)供給和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給。按照經(jīng)濟學的基本理論，均衡性轉(zhuǎn)移支付是無條件撥款，資金使用范圍不受限制，而專項轉(zhuǎn)移支付是有條件撥款，資金必須用于上級政府指定的項目，專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該對公共服務(wù)供給的影響要更好。但以上結(jié)果卻表明，均衡性轉(zhuǎn)移支付更能夠促進縣級基本公共服務(wù)供給。從均衡性轉(zhuǎn)移支付的角度來看，均衡性轉(zhuǎn)移支付在一定程度上彌補了縣級政府財力的不足，且提高了縣級政府的自主性，這可能使得縣級政府更好地根據(jù)當?shù)鼐用竦钠锰峁┗竟卜?wù)。而從專項轉(zhuǎn)移支付的角度來看，則可能有多種原因。一種可能的情況是專項轉(zhuǎn)移支付中的教育項目、醫(yī)療衛(wèi)生項目本身就少，所以計量結(jié)果顯示專項轉(zhuǎn)移支付的估計系數(shù)較低。2016年財政部發(fā)布了《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》，其中提到“專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當分地區(qū)、分項目編制”，而在之前我國各地區(qū)并沒有公開專項轉(zhuǎn)移支付的具體項目。從可得數(shù)據(jù)的情況來看，北京市目前公布了2015年市對區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付的分項目情況，其中教育、醫(yī)療衛(wèi)生專項轉(zhuǎn)移支付實際支出占到市對區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付實際支出的31.5%⑤。可見，教育、醫(yī)療衛(wèi)生專項轉(zhuǎn)移支付項目占有相當一部分的比例，此外，教育和醫(yī)療衛(wèi)生又是與人民群眾關(guān)系非常密切的基本公共服務(wù)，因此專項轉(zhuǎn)移支付中教育項目、醫(yī)療衛(wèi)生項目占比較少的可能性就不大。另一種可能的情況則是專項轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計缺陷，眾所周知，專項轉(zhuǎn)移支付存在項目交叉重復、缺乏有效的監(jiān)督機制、資金使用分散且不能及時到位等一些問題。首先，專項資金多由各部委具體掌握和分配，這就為利用政治權(quán)利尋租提供了空間，于是地方獲得的專項轉(zhuǎn)移支付資金與其真實需求錯位，制約了地方政府有效提供基本公共服務(wù)；其次，缺乏有效的監(jiān)督機制使得專項轉(zhuǎn)移支付的透明度、公開度低，這就可能出現(xiàn)專項資金被挪用的情況，本該用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)項目的資金可能會被挪用于其它方面的支出；最后，專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例的過大影響了縣級財政的自主性，例如我國中西部落后地區(qū)，政府的稅收能力和尋租能力都較弱，專項轉(zhuǎn)移支付的項目并不能合理地匹配當?shù)馗黜椫С鲂枨螅@就會使得專項資金使用效率低下，甚至可能出現(xiàn)挪用、超出規(guī)定范圍使用專項轉(zhuǎn)移支付資金的現(xiàn)象，從而減少了專項資金投向教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)的比重。

表1 縣級轉(zhuǎn)移支付對基本公共服務(wù)供給的估計結(jié)果：全國樣本

（三）分地區(qū)檢驗

運用全國樣本得出的估計結(jié)果是具有一般性的，但我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，且社會環(huán)境、風俗習慣、地域文化、宗教信仰等都存在較大差異，分地區(qū)進行估計是否會得出不同的結(jié)論？為此，本文將全國樣本分為三組——西部、中部和東部⑥，并使用與上文相同的方法再進行一次估計。

表2匯報了西部地區(qū)的估計結(jié)果?？梢钥闯觯c用全國樣本得出來的估計結(jié)果基本一致，因此主要對核心解釋變量進行簡要分析。對西部地區(qū)縣級公共教育服務(wù)供給的估計結(jié)果顯示，專項轉(zhuǎn)移支付在FE、RE、SYS-GMM下的估計值分別為0.262、0.249、0.111，均衡性轉(zhuǎn)移支付的估計值則分別為0.292、0.296、0.156。雖然列（3）中的Sargan概率值表明用SYS-GMM進行估計的結(jié)果并沒有通過過度識別檢驗，但綜合以上三種模型的估計結(jié)果來看，均衡性轉(zhuǎn)移支付更好地促進了西部地區(qū)縣級公共教育服務(wù)供給。對縣級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給的估計結(jié)果顯示，專項轉(zhuǎn)移支付在三種模型下的估計值分別為0.0754、0.068、0.0579，均衡性轉(zhuǎn)移支付的估計值則為0.081、0.0765、0.143。對比后可以發(fā)現(xiàn)，使用SYS-GMM后均衡性轉(zhuǎn)移支付更能促進西部地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給。綜上分析，均衡性轉(zhuǎn)移支付更好地促進了西部地區(qū)縣級公共教育服務(wù)供給和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給。

表2 縣級轉(zhuǎn)移支付對基本公共服務(wù)供給的估計結(jié)果：西部地區(qū)

中部地區(qū)的估計結(jié)果也與前文保持一致，詳見表3。被解釋變量為縣級公共教育服務(wù)時，專項轉(zhuǎn)移支付在FE、RE、SYS-GMM下的估計系數(shù)分別為0.2、0.249、0.066，均衡性轉(zhuǎn)移支付的估計系數(shù)分別為0.42、0.296、0.332，但是SYS-GMM的估計結(jié)果也沒有通過過度識別檢驗。同理，綜合三種模型的估計結(jié)果來看，均衡性轉(zhuǎn)移支付更能夠促進中部地區(qū)公共教育服務(wù)供給。被解釋變量為縣級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)時，專項轉(zhuǎn)移支付在三種模型下的估計系數(shù)為0.077、0.0721、0.0396，均衡性轉(zhuǎn)移支付的估計系數(shù)為0.09、0.813、0.162，結(jié)果與上文保持一致。綜上分析，在中部地區(qū)還是均衡性轉(zhuǎn)移支付更能夠促進縣級公共教育供給和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給。

表4為東部地區(qū)的計量結(jié)果。被解釋變量為縣級公共教育服務(wù)時，專項轉(zhuǎn)移支付在FE、RE、SYSGMM下估計系數(shù)分別為0.138、0.217、0.116，均衡性轉(zhuǎn)移支付則為0.348、0.164、0.333?？梢园l(fā)現(xiàn)，RE模型的估計結(jié)果與之前有所不同，專項轉(zhuǎn)移支付的估計系數(shù)反而要更大，為此本文進行了Hausman檢驗，結(jié)果表明在FE模型和RE模型中應(yīng)當選擇FE模型，即FE下的估計結(jié)果更加穩(wěn)健。綜合列（1）、列（3）的估計結(jié)果，均衡性轉(zhuǎn)移支付更能促進東部地區(qū)的公共教育服務(wù)供給。當被解釋變量為縣級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)時，專項轉(zhuǎn)移支付在三種模型下的估計系數(shù)分別為0.079、0.098、0.004，均衡性轉(zhuǎn)移支付則分別為0.118、0.07、0.0629?？傮w來看，兩種轉(zhuǎn)移支付對東部醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給的促進作用都不太明顯，但在FE模型中均衡性轉(zhuǎn)移支付的效果明顯要更好。由此可見，東部地區(qū)的估計結(jié)果也是保持一致的。

綜上所述，分地區(qū)估計得出的結(jié)果與全國樣本的估計結(jié)果一致。均衡性轉(zhuǎn)移支付在一定程度上是可以促進縣級基本公共服務(wù)供給的，此外也反映出我國專項轉(zhuǎn)移支付還存在著巨大的問題，其沒能夠有效地促進基本公共服務(wù)供給，還有待改進。

四、結(jié)論及建議

從經(jīng)濟學基本理論和我國實證檢驗結(jié)果來看，均衡性轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)無疑是最強的，其在平衡地區(qū)間的財力方面起著重要的作用。但何種形式的轉(zhuǎn)移支付能更好地促進基本公共服務(wù)供給？各文獻分歧較大，莫衷一是。對此本文運用了全國縣級數(shù)據(jù)，采用固定效應(yīng)模型、隨機效應(yīng)模型和二階段系統(tǒng)GMM估計方法下的動態(tài)面板模型，對兩大縣級基本公共服務(wù)供給進行了計量分析，并得出以下結(jié)論：兩種轉(zhuǎn)移支付相比較，均衡性轉(zhuǎn)移支付更能夠促進縣級公共教育服務(wù)供給和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給。從結(jié)果來看，雖然均衡性轉(zhuǎn)移支付提高了地方政府的自主性，在一定程度上促進了縣級基本公共服務(wù)的供給，而專項轉(zhuǎn)移支付沒有起到應(yīng)有的作用，但我們不能因此就絕對地肯定均衡性轉(zhuǎn)移支付或者絕對地否定專項轉(zhuǎn)移支付。均衡性轉(zhuǎn)移支付的無條件性有可能使地方政府將更多的轉(zhuǎn)移支付資金用于私人消費，而不是更多地用于基本公共服務(wù)，如果專項轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計更加合理，不僅可以促進地方基本公共服務(wù)供給，而且可以解決公共服務(wù)的外溢問題，使得地方政府更加合理有效地提供基本公共服務(wù)。

表3 縣級轉(zhuǎn)移支付對基本公共服務(wù)供給的估計結(jié)果：中部地區(qū)

表4 縣級轉(zhuǎn)移支付對基本公共服務(wù)供給的估計結(jié)果：東部地區(qū)

對此，本文提出以下建議：首先應(yīng)當增加均衡性轉(zhuǎn)移支付的比例和規(guī)模，無論是平衡地區(qū)間財力，還是促進基本公共服務(wù)供給，目前均衡性轉(zhuǎn)移支付的作用都要大于專項轉(zhuǎn)移支付。其次，專項轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計還有待完善，專項轉(zhuǎn)移支付交叉重復、資金使用分散等問題使其在促進公共服務(wù)供給方面的作用大打折扣，因此應(yīng)當清理、整合和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，適當?shù)貕嚎s專項轉(zhuǎn)移支付資金，加強對專項轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算績效管理和監(jiān)督檢查，以提高專項轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)范性和有效性，通過專項轉(zhuǎn)移支付來矯正公共服務(wù)的外部性，使得縣級政府更加有效地提供縣級基本公共服務(wù)。最后，應(yīng)加強財政支出的績效評價管理，對基本公共服務(wù)項目設(shè)立科學的績效評價標準，以促進轉(zhuǎn)移支付資金更加合理地投入到各項基本公共服務(wù)當中。

注 釋：

① 數(shù)據(jù)來源于《國務(wù)院關(guān)于深化財政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況的報告》——2016年12月23日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上。

② 指定用于防治酒精、藥物濫用的一項撥款。

③ 指定用于美國學區(qū)教育投入的一項撥款。

④ 指定用于波士頓高速公路建設(shè)的一項撥款。

⑤ 根據(jù)北京財政《關(guān)于2015年市對區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付分項目情況的說明》中的數(shù)據(jù)計算得出。

⑥ 西部：內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆；東部；北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部：黑龍江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南。

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（責任編輯：盧 君）

Boost the Supply of Basic Public Services:General Grants or Specific Grants?

XIONG Ruo-yu1，YU Ping2
（1.School of Economics and Management,Wuhan University,Wuhan 430072,China;2.Hubei Supervision Bureau of China Banking Regulatory Commission,Wuhan 430071,China）

It’s important to know what forms of grants can better boost local governments to provide basic public services,be?cause it related to the reform of intergovernmental transfer payment system.We used fixed effect model,random effect model,dynamic panel model by SYS-GMM method to analyze the effect of general grants and specific grants on the supply of basic public services(pub?lic education,sanitation)via china’s county level data.The results were as following:General grants were better than specific grants to boost the supply of public education.So was the supply of public sanitation.In the robustness test,we divided the whole samples into three groups according to the region(Eastern,Western and Middle),analyzing each group separately.The conclusions were the same.Finally,we put forward some suggestions:Increase the scale and proportion of general grants;Clean up,integrate and standardize spe?cific grants;Strengthen the performance evaluation management of fiscal expenditure.

basic public services;general grants;specific grants

F812

A

1672-626X（2017）05-0057-09

10.3969/j.issn.1672-626x.2017.05.008

2017-08-30

熊若愚（1993-），男，湖北武漢人，武漢大學經(jīng)濟與管理學院碩士研究生，主要從事政府間財政關(guān)系研究；余萍（1967-），女，湖北黃岡人，湖北銀監(jiān)局高級經(jīng)濟師，主要從事銀行業(yè)監(jiān)管、外資金融機構(gòu)監(jiān)管與國際稅收研究。