水利PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制發(fā)展的探討

林旭東

【摘要】水利PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制可以對(duì)新的項(xiàng)目達(dá)到改進(jìn)規(guī)劃、提高投資決策水平、公平招投標(biāo)、加強(qiáng)管理水平、提供優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目產(chǎn)品，制定法規(guī)、政策提供有力的根據(jù)。本文講述了水利PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的概念及重要性，當(dāng)前面臨的主要問題，諸如欠缺法律支撐、缺乏專業(yè)的后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、缺少對(duì)口PPP項(xiàng)目特征的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，針對(duì)問題提出具有建設(shè)性的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】后評(píng)價(jià)；PPP項(xiàng)目；機(jī)制

引言：

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)愈加重視，但政府的財(cái)政資金壓力也相對(duì)加重，至國(guó)務(wù)院出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）、推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）之后，各部委相繼發(fā)布一系列鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的文件。正當(dāng)我國(guó)各地如火如荼地建設(shè)或運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目時(shí)，PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的重要性也隨之被社會(huì)各界人士所重視。水利PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)貫穿項(xiàng)目從立項(xiàng)到移交的全生命周期，其理論、方法與參數(shù)還是后評(píng)價(jià)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以及后評(píng)價(jià)的運(yùn)行機(jī)制、后評(píng)價(jià)人員培訓(xùn)機(jī)制等都亟待建立、健全和完善。

一、水利PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的概念及重要性

當(dāng)前，我國(guó)水利PPP項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)是對(duì)項(xiàng)目從立項(xiàng)、“一論證一評(píng)價(jià)一方案”、招投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交為止全生命周期的工作，進(jìn)行系統(tǒng)客觀綜合分析評(píng)價(jià)的活動(dòng)。對(duì)PPP項(xiàng)目投資實(shí)踐的檢查總結(jié)，確定項(xiàng)目或規(guī)劃是否合理有效，項(xiàng)目是否達(dá)到投資預(yù)期的目標(biāo)，項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)主要的效益指標(biāo)。經(jīng)過分析評(píng)價(jià)找到成敗的原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。水利PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)可以對(duì)新的項(xiàng)目達(dá)到改進(jìn)規(guī)劃、提高投資決策水平、公平招投標(biāo)、加強(qiáng)管理水平、提供優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目產(chǎn)品，制定法規(guī)、政策提供有力的根據(jù)。PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目相比，其投資規(guī)模大，合作周期長(zhǎng)，資金回報(bào)低。因此，風(fēng)險(xiǎn)因素更多，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)更高，而后評(píng)價(jià)可有效的防范和降低風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。規(guī)范了各參建單位重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的心態(tài)，達(dá)到建管合一的局面，從而促進(jìn)了PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。

二、水利PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)目前的問題

（一）欠缺法律支撐

法律在PPP項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)上，還未出臺(tái)規(guī)范保護(hù)實(shí)施的條文。目前，對(duì)水利PPP項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)主要是依據(jù)國(guó)家財(cái)政部門及發(fā)改委發(fā)布的相關(guān)指導(dǎo)性意見作為參考，其規(guī)章制度的效力層次低，沒有約束力，欠缺法律基礎(chǔ)的支撐。因此，水利PPP項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)效果得不到應(yīng)有的保障，一定程度上影響了PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。

（二）缺乏專業(yè)的后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)

我國(guó)的建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作直到20世紀(jì)80年代中后期才陸續(xù)開展，但其發(fā)展速度較快，到90年代中期，建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作漸漸在全國(guó)范圍內(nèi)得以推廣。國(guó)家兩部委給出的相關(guān)指導(dǎo)文件中，PPP項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，通常為當(dāng)?shù)氐男姓鞴懿块T結(jié)合財(cái)政局、發(fā)改委以及各參與主體臨時(shí)組建的機(jī)構(gòu)。在對(duì)待一些比較敏感的問題上，會(huì)有所顧忌，難免會(huì)有失公允，從而影響后評(píng)價(jià)成果的可信度和客觀性。

（三）缺少對(duì)口PPP項(xiàng)目特征的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)系統(tǒng)

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)類型可由不同的方式劃分，有按風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任方、風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方、風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)、項(xiàng)目角度、是否通過合同轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的幾種方式。如按風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任方的方式可把PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分為三種，即招標(biāo)人風(fēng)險(xiǎn)、中標(biāo)人風(fēng)險(xiǎn)以及第三人風(fēng)險(xiǎn)，這三種風(fēng)險(xiǎn)既可以獨(dú)立存在，又可相互聯(lián)系形成混合風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目與普通的建設(shè)項(xiàng)目相比，由于其投資規(guī)模大，涉及行業(yè)多，參建主體多，合作周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，故PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素繁雜。很多PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，無(wú)重視PPP項(xiàng)目特征的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，導(dǎo)致建設(shè)成本增加，延長(zhǎng)建設(shè)周期或停工想象。

三、改進(jìn)水利PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的對(duì)策

（一）加快促進(jìn)后評(píng)價(jià)立法

國(guó)務(wù)院法制辦目前發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》，正向社會(huì)公開征求意見。這樣可從源頭上避免各部門相關(guān)政策繁多，效力低，存在沖突等現(xiàn)象。加快促進(jìn)PPP條例的立法，并健全水利PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的法律條例，明確相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的原則。達(dá)到以法律為主，政策為輔護(hù)航PPP項(xiàng)目發(fā)展注入持久的動(dòng)力和活力。

（二）創(chuàng)建獨(dú)立的后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)

為保證水利PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作的獨(dú)立性、公正性、客觀性、科學(xué)性。創(chuàng)建區(qū)別于財(cái)政部門與發(fā)改部門及相關(guān)行業(yè)主管部門組成的聯(lián)合評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)已十分重要，深入研究調(diào)查，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，排除人為干擾的可能性，使PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)成果報(bào)告準(zhǔn)確真實(shí)，為新PPP項(xiàng)目的開展具有很好的借鑒意義。

（三）設(shè)立PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體制

在PPP項(xiàng)目建設(shè)中，各方都有各自的利益目標(biāo)，政府部門希望實(shí)現(xiàn)節(jié)約成本和風(fēng)險(xiǎn)的有效控制，并在項(xiàng)目生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)后能夠?qū)崿F(xiàn)一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。所以，需要借助社會(huì)資本方的資金力量和技術(shù)管理能力，而社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)企業(yè)的發(fā)展方向和資本的投資收益，其面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可想而知。這時(shí)企業(yè)需要和政府部門合作來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，確保投資收益的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。制定合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)策略，才是保證實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目各參與單位的自身利益基礎(chǔ)，才能吸引優(yōu)秀的社會(huì)資本合作方參與到PPP項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)，從而提高PPP項(xiàng)目的質(zhì)量與效率，促進(jìn)合作各方能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展下去。

三、結(jié)束語(yǔ)

PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)應(yīng)經(jīng)過立法來(lái)保證其約束力和效果，國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的方法各有千秋。在制定法律條款時(shí)，可結(jié)合我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況和引進(jìn)國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上作為指導(dǎo)性原則，明確水利PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)要遵從的基本原則和程序及各參建單位的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任。創(chuàng)建獨(dú)立的PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)并健全相關(guān)配套制度，對(duì)水利PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的長(zhǎng)效發(fā)展具有重大意義。PPP項(xiàng)目特征的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體制的建立，可規(guī)避和減少后期項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，促進(jìn)PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的穩(wěn)健快速發(fā)展。

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