論我國(guó)高校自治與司法審查

湯自軍 張安成

[摘要]高校自治是其實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)術(shù)傳承等功能的內(nèi)在要求，也是民主和法治的體現(xiàn)。高校自治在我國(guó)有明確的法律依據(jù)，國(guó)家機(jī)構(gòu)和公民都應(yīng)當(dāng)尊重這項(xiàng)制度。高校的自治也應(yīng)有其范圍和界限，若得不到有效的監(jiān)督，可能出現(xiàn)權(quán)力濫用的現(xiàn)象，以致侵害到師生的合法權(quán)益。適當(dāng)?shù)囊胨痉▽彶橹贫葋?lái)監(jiān)督高校的行為，不僅有利于高校自治的健康運(yùn)行，也有利于保障自治目的實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]高校自治；司法審查；行政授權(quán)

[中圖分類(lèi)號(hào)] G640[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)]1005-5843（2017）06-0038-04

高校不僅是培養(yǎng)人才的重要部門(mén)，也是保證國(guó)家科研與學(xué)術(shù)發(fā)展的重要機(jī)構(gòu)。培養(yǎng)人才與發(fā)展學(xué)術(shù)離不開(kāi)自由的學(xué)術(shù)環(huán)境，離不開(kāi)以教學(xué)、研究為中心的管理方式，而高校自治為學(xué)術(shù)自由提供了土壤，為高校的管理提供了民主的制度保證。國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定高校自治的相關(guān)法律，明確自治的權(quán)利范圍。

高校自治是指高校自主決定其教學(xué)、學(xué)術(shù)研究及管理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自我治理。高校自治有著豐富的內(nèi)容：其一，高校具有獨(dú)立的人格和機(jī)構(gòu)建制。高校自治的前提是其有獨(dú)立的人格，同時(shí)高校應(yīng)具有獨(dú)立的財(cái)務(wù)、機(jī)構(gòu)建制及人事任免權(quán)，簡(jiǎn)單說(shuō)就是其在法律上應(yīng)具有獨(dú)立的法人資格，并有自我管理的機(jī)制。其二，高校擁有自主決定辦學(xué)與學(xué)術(shù)研究的權(quán)利。自主決定辦學(xué)及學(xué)術(shù)研究活動(dòng)是高校自治的核心，高校自治能夠保證教師和學(xué)生自由地進(jìn)行教學(xué)和學(xué)術(shù)研究活動(dòng)。其三，高校自主地管理內(nèi)部事務(wù)。高校應(yīng)根據(jù)法律所賦予的權(quán)利組建完整的機(jī)構(gòu)，自行管理內(nèi)部事務(wù)，自主決定學(xué)術(shù)研究的方向與范圍，自主安排教學(xué)與科研任務(wù)，自主制定校紀(jì)、校規(guī)，對(duì)學(xué)生、教職工進(jìn)行管理。

一、我國(guó)高校自治的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)《高等教育法》第十一條規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”；第三十五條規(guī)定“高等學(xué)校根據(jù)自身?xiàng)l件，自主開(kāi)展科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)和社會(huì)服務(wù)”；第三十七條規(guī)定高?！白灾鞔_定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門(mén)等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備”。從以上可知，我國(guó)以法律的形式對(duì)高校自治進(jìn)行了規(guī)范，為高校自治提供了法律依據(jù)，賦予了高校一定的自治權(quán)，也規(guī)定了高校的成立條件及機(jī)構(gòu)建制。

我國(guó)在設(shè)置高校自治規(guī)范時(shí)也存在一些問(wèn)題：第一，未能明確教師、學(xué)生的主體地位。在我國(guó)，高校自治主要強(qiáng)調(diào)高校是自治的主體，體現(xiàn)的是機(jī)構(gòu)對(duì)外的獨(dú)立性，并未明確教師和學(xué)生的地位，難免出現(xiàn)管理行政化的趨勢(shì)。從高校內(nèi)部管理來(lái)看，行政化使高校自然而然地把自己作為“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”來(lái)運(yùn)作，學(xué)術(shù)權(quán)力的行政化與教職工職位包括學(xué)術(shù)職位的“官員化”成為高校內(nèi)部運(yùn)作的主要特征[1]。我國(guó)高校在目前的時(shí)代背景下，存在校長(zhǎng)過(guò)度集中高校管理資源的現(xiàn)象，使得以教師、學(xué)生為主的學(xué)術(shù)力量未能充分發(fā)揮其作用。高校自治失衡使行政力量過(guò)多地干涉了學(xué)術(shù)研究，進(jìn)而侵害了高校的學(xué)術(shù)自由，也使得高校的學(xué)術(shù)力量向行政力量聚集，從而弱化了學(xué)術(shù)力量，影響了高校自治目的實(shí)現(xiàn)。第二，部分自治權(quán)未明確，導(dǎo)致高校教職工與學(xué)生的部分權(quán)益得不到保障。雖然法律賦予了高校自治的權(quán)利，但因未明確具體的權(quán)利范圍及實(shí)施程序，很容易造成高校權(quán)力的濫用。在實(shí)踐中，高校管理者往往未能明晰自治權(quán)利與相對(duì)方權(quán)利的界限，而相關(guān)法律未能明確司法審查在高校自治中的具體程序及內(nèi)容，也未明確教師、學(xué)生的教學(xué)、學(xué)術(shù)自由等權(quán)益受到侵害時(shí)所應(yīng)享有的救濟(jì)制度。

二、高校司法審查的必要性

高校司法審查指的是法院以訴訟的形式對(duì)高校的自治行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)高校自治相對(duì)方的權(quán)利進(jìn)行司法救濟(jì)。高校自治是社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，受到社會(huì)的普遍認(rèn)可。然而任何制度都絕非完美無(wú)瑕的，應(yīng)當(dāng)在制度創(chuàng)立時(shí)預(yù)設(shè)自我糾正和外部監(jiān)督機(jī)制。司法審查是最有力的高校自治監(jiān)督手段之一。同時(shí)，部分高校的自治行為具有行政特性，屬于法律授權(quán)的行政行為。當(dāng)行政相對(duì)人（教師、學(xué)生等）的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，根據(jù)《行政訴訟法》第二條之規(guī)定，行政相對(duì)人有權(quán)提起行政訴訟，因此司法審查適用于高校自治也有法律依據(jù)。高校自治的目的在于確保辦學(xué)的自由性和開(kāi)放性，高校應(yīng)當(dāng)掌握自主辦學(xué)的權(quán)利，這就要求司法機(jī)關(guān)在進(jìn)行司法審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分高校自治和相對(duì)方權(quán)利的界限，明確司法審查的范圍。

（一）司法審查是對(duì)高校自治進(jìn)行監(jiān)督的需要

高校對(duì)教職工和學(xué)生進(jìn)行治理，表現(xiàn)出“權(quán)力”的普遍特征。孟德斯鳩說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵2]我國(guó)高校自治的資源多集中在學(xué)校的行政方手中，教師和學(xué)生作為被管理方，處于弱勢(shì)地位。若任由高校的自治運(yùn)行而未加監(jiān)督，極有可能會(huì)出現(xiàn)高校侵害師生權(quán)利的現(xiàn)象。受教育是我國(guó)公民的基本權(quán)利和義務(wù)，這已經(jīng)被憲法所確立。司法審查作為權(quán)利救濟(jì)的最后屏障，有最終裁判權(quán)，有著定分止?fàn)幍臎Q定性作用，以司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力量為后盾。當(dāng)學(xué)生受教育權(quán)遭到侵害時(shí)，有權(quán)通過(guò)訴訟保護(hù)自己的基本權(quán)利，這也是對(duì)高校自治的一種有力監(jiān)督。教師有權(quán)自主教學(xué)、發(fā)表學(xué)術(shù)成果，有公平的職稱(chēng)晉升機(jī)會(huì)，這是教師的基本權(quán)益。若教師的這些權(quán)利受到高校侵害時(shí)，高校的內(nèi)部機(jī)制不足以公平、有力地予以糾正，不能充分保護(hù)教師的權(quán)利。因此，應(yīng)當(dāng)看到司法審查在處理高校與教師、學(xué)生的糾紛中的終局性、公正性、有力性的一面。高校自治權(quán)也只有受到有力的監(jiān)督，才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）司法審查高校的自治行為有法律依據(jù)

如同自然人在不同法律關(guān)系中的地位不同一樣，高校在不同法律關(guān)系中的地位也不一樣。在民事法律關(guān)系中，高校作為事業(yè)單位法人，有著與教師、學(xué)生平等的法律地位；高校在從事特定事務(wù)并行使特定管理職能時(shí)具有獨(dú)立公務(wù)法人的地位；高校的處罰權(quán)來(lái)自政府下放的部分管理權(quán)力，但與國(guó)家行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)行使的行政權(quán)不完全相同，為一種準(zhǔn)行政權(quán)[3]。高校在履行部分管理行為時(shí)，其權(quán)力來(lái)源于國(guó)家機(jī)構(gòu)通過(guò)法律形式的授權(quán)，屬于行政行為，高校此時(shí)具有行政授權(quán)組織的特性。如為學(xué)生頒發(fā)學(xué)位，原本屬于國(guó)家學(xué)位委員會(huì)的權(quán)力，而國(guó)家將該機(jī)構(gòu)的權(quán)力授權(quán)給了有資格的高校。因此，高校在行使屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)授權(quán)的行為時(shí)，履行的是國(guó)家公權(quán)力，其行為具有行政特性。國(guó)家既賦予了高校部分公權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)賦予其行政相對(duì)方相應(yīng)的訴法救濟(jì)途徑。我國(guó)《行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡谑粭l規(guī)定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)具體行政行為不服提起的訴訟?！币虼?，對(duì)高校進(jìn)行司法審查有充分的法律依據(jù)。

三、高校司法審查的范圍

高校的自治可以理解為高校的自我管理權(quán)利，其核心是保證高校自主進(jìn)行學(xué)術(shù)研究、教學(xué)和自我管理。司法機(jī)關(guān)對(duì)高校的自治行為進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)保證高校自治的機(jī)制不被過(guò)多干涉，確保高校自我管理的核心要義，所以司法機(jī)關(guān)在進(jìn)行審查時(shí)應(yīng)當(dāng)明確審查的范圍和程序。

（一）司法機(jī)關(guān)就高校對(duì)學(xué)生處罰的審查

高校對(duì)學(xué)生的處罰主要有以下兩種情形：一是高校對(duì)違反紀(jì)律學(xué)生的處罰，因?qū)W生在校期間違反了校紀(jì)校規(guī)或者觸犯了法律，高校對(duì)其作處罰。二是高校對(duì)違反學(xué)術(shù)規(guī)定學(xué)生的處罰，因?qū)W生不符合高校規(guī)定的學(xué)業(yè)要求和標(biāo)準(zhǔn)，或考試成績(jī)未達(dá)合格標(biāo)準(zhǔn)，高校對(duì)學(xué)生作處罰。高校會(huì)根據(jù)自行制定的校紀(jì)校規(guī)對(duì)上述兩類(lèi)學(xué)生處以以下四類(lèi)處罰：（1）重修或補(bǔ)考。高校對(duì)于考試成績(jī)不及格或未完成學(xué)習(xí)任務(wù)的學(xué)生，作出重修課程或者補(bǔ)考的決定。（2）留級(jí)。高校對(duì)未達(dá)到大學(xué)課程學(xué)習(xí)要求的學(xué)生做出留級(jí)學(xué)習(xí)的處罰決定。（3）推遲或不予頒發(fā)學(xué)位證書(shū)、畢業(yè)證書(shū)。學(xué)生未完成學(xué)業(yè)任務(wù)或者未達(dá)到高校規(guī)定的學(xué)習(xí)任務(wù)，對(duì)其推遲或不予頒發(fā)學(xué)位證書(shū)、畢業(yè)證書(shū)。（4）警告、記過(guò)、留校察看和開(kāi)除學(xué)籍。對(duì)違反校紀(jì)校規(guī)或觸犯行政法規(guī)、刑事的學(xué)生，根據(jù)其行為情形做出的警告、記過(guò)、留校查看或者取消學(xué)習(xí)資格的決定。高校自治并非沒(méi)有界限，對(duì)學(xué)生的處罰涉及到公民的受教育權(quán)、人身權(quán)等重大利益事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)劃定該部分事項(xiàng)屬于法律保護(hù)范圍，并通過(guò)司法審查對(duì)高校的該行為進(jìn)行監(jiān)督。法治精神要求在依法治教的進(jìn)程中，既確認(rèn)和保障教育機(jī)構(gòu)的權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也對(duì)權(quán)力的行使給予必要的約束和限制，盡可能使權(quán)力在行使過(guò)程中對(duì)相對(duì)方合法權(quán)利的沖突限制在社會(huì)能夠接受的范圍內(nèi)[4]。在進(jìn)行司法審查時(shí)，既要保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益不受侵害，又要注重保護(hù)高校的自主辦學(xué)、教學(xué)及學(xué)術(shù)自由。高校所作處罰決定涉及學(xué)生受教育權(quán)等基本權(quán)利的，學(xué)生可以通過(guò)提起行政訴訟保護(hù)自己的權(quán)益。對(duì)于學(xué)生在學(xué)業(yè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)方面的問(wèn)題，因?yàn)樯婕暗綄W(xué)術(shù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，所以法院的監(jiān)督和審查應(yīng)該是必要而適度的。教育主管部門(mén)可以設(shè)立學(xué)術(shù)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)或類(lèi)似機(jī)構(gòu)，與學(xué)生基本利益有關(guān)的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)行為可以先行經(jīng)過(guò)學(xué)術(shù)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)處理，當(dāng)事人不服仲裁時(shí)才向法院提起行政訴訟。

高校的自治權(quán)利應(yīng)當(dāng)被限制在高校自主進(jìn)行科研、教學(xué)、辦學(xué)的范圍之內(nèi)，而高校在進(jìn)行管理過(guò)程中可能會(huì)侵害到相對(duì)方的權(quán)利，故應(yīng)當(dāng)受到司法監(jiān)督。

（二）司法機(jī)關(guān)對(duì)高校管理職工行為的審查

高校自治包括對(duì)教師和在校職工進(jìn)行管理，涉及到高校教職工的切身權(quán)益。若高校的管理權(quán)不受限制，將侵害教師職工的權(quán)益，故應(yīng)當(dāng)將其納入司法審查范圍。高校自治繞不開(kāi)對(duì)高校教師職稱(chēng)評(píng)定、教學(xué)及其言論自由的保護(hù)等事項(xiàng)。高校的學(xué)術(shù)研究主要由教師承擔(dān)，但高校的人事任免、職稱(chēng)評(píng)定等重要資源又掌握在高校的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，使高校教師處于弱勢(shì)地位。若教師的利益被濫用的自治權(quán)侵害而得不到社會(huì)的重視及司法機(jī)構(gòu)的有力監(jiān)督，勢(shì)必使教師學(xué)術(shù)創(chuàng)造的空間越來(lái)越小，創(chuàng)造的自由失去保障，創(chuàng)造的熱情消耗殆盡，傷害的不僅是教師、高校，也將影響到國(guó)家的科技發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。因此，在高校對(duì)教職工進(jìn)行管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)有司法審查進(jìn)行監(jiān)督。這種司法監(jiān)督不僅局限于行政訴訟，還應(yīng)包含民事訴訟甚至是刑事訴訟，并根據(jù)不同法律關(guān)系中高校的地位，選擇不同訴訟形式。應(yīng)當(dāng)明確，高校在進(jìn)行職稱(chēng)評(píng)定時(shí)實(shí)際行使的是公權(quán)力，因?yàn)樵u(píng)定大學(xué)教師的職稱(chēng)屬于國(guó)家權(quán)力，但法律將該部分權(quán)力授權(quán)給了高校，自然高校在行使該權(quán)力時(shí)就有可能發(fā)生侵害教師權(quán)利的現(xiàn)象，故應(yīng)當(dāng)賦予教師可提起行政訴訟以保護(hù)自己的權(quán)利。高校在勞務(wù)管理中屬于用人單位，與教職工存在勞動(dòng)關(guān)系，教職工以通過(guò)民事訴訟，即勞動(dòng)仲裁保護(hù)自身的權(quán)利。高校對(duì)教師教學(xué)和言論自由進(jìn)行限制也應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，因?yàn)槲覈?guó)憲法保護(hù)公民的言論自由，高校教師作為公民同樣享有言論自由、學(xué)術(shù)研究的自由，高校在管理中應(yīng)當(dāng)充分尊重教師的這些權(quán)利。

（三）司法審查的界限

雖然司法審查是對(duì)高校自治的有力監(jiān)督，但這種監(jiān)督也有其局限性，并非所有的高校自治行為均可通過(guò)司法審查來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。如高校管理未涉及到師生的基本權(quán)益，而是對(duì)師生的一般性管理行為，如有爭(zhēng)議則應(yīng)當(dāng)通過(guò)高校內(nèi)部的維權(quán)機(jī)制來(lái)處理。高校需要建立起內(nèi)部監(jiān)督制度，如建立學(xué)生違紀(jì)處罰的復(fù)議機(jī)構(gòu)，當(dāng)學(xué)生因一般性違紀(jì)而受到不公正處罰時(shí)，可以通過(guò)復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行維權(quán)。高?？梢栽O(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，當(dāng)學(xué)生或教師所發(fā)表的學(xué)術(shù)文章被高校認(rèn)為是“抄襲”“剽竊”時(shí)，可以通過(guò)該機(jī)構(gòu)保護(hù)自身權(quán)益。同時(shí)，還應(yīng)明確相關(guān)的程序，使教師與學(xué)生的合法權(quán)益得到確實(shí)維護(hù)。實(shí)踐中，教師與學(xué)生的各項(xiàng)權(quán)利雖然在相關(guān)法律中都有明確規(guī)定，但卻不時(shí)地受到侵犯，得不到應(yīng)有的保障，究其原因，除了一些高校管理者缺乏法制觀念之外，缺乏明確的正當(dāng)程序規(guī)定也是重要原因之一。

高校自治是法治與民生理念的體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)高校應(yīng)合理分配資源，通過(guò)自我治理實(shí)現(xiàn)教學(xué)、人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)研究的自主發(fā)展。同時(shí)，高校的自治權(quán)若得不到有力監(jiān)督，將會(huì)侵害到師生的合法利益，也會(huì)使高校自治的參與者受到限制，從而無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，無(wú)法實(shí)現(xiàn)自治的目的。司法審查并非對(duì)高校自治進(jìn)行限制，而是促其更好地實(shí)現(xiàn)自治，保護(hù)師生的合法權(quán)益。

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