會(huì)計(jì)預(yù)算管理及其策略探究

羅天慧

[摘要]事業(yè)單位會(huì)計(jì)預(yù)算在整個(gè)政府會(huì)計(jì)體系中占有重要地位、不可或缺，目前事業(yè)單位會(huì)計(jì)預(yù)算管理還存在許多問(wèn)題，因此，應(yīng)采取創(chuàng)新收支兩條線改革，嚴(yán)格執(zhí)行集中支付制度，培養(yǎng)適應(yīng)單位財(cái)務(wù)管理的高素質(zhì)財(cái)務(wù)隊(duì)伍以及優(yōu)化項(xiàng)目庫(kù)管理等的改進(jìn)策略。

[關(guān)鍵詞]會(huì)計(jì)預(yù)算；預(yù)算管理；事業(yè)單位

[DOI]1013939/jcnkizgsc201730202

事業(yè)單位會(huì)聚我國(guó)各類人才，掌管著我國(guó)各項(xiàng)民生公共服務(wù)，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算起步較晚，近年隨著經(jīng)濟(jì)體制改革、財(cái)政改革的逐步深入，原有的預(yù)算管理辦法已不適應(yīng)新的財(cái)政變革的需要。自 2012年開(kāi)始，財(cái)政部接連出臺(tái)了新《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》等一系列法規(guī)條例，可見(jiàn)我國(guó)事業(yè)單位正處于會(huì)計(jì)預(yù)算改革的風(fēng)口浪尖，在這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)點(diǎn)上探討會(huì)計(jì)預(yù)算管理以及策略，希望能夠完善事業(yè)單位的會(huì)計(jì)預(yù)算、提高財(cái)政資金的使用效益。

1事業(yè)單位會(huì)計(jì)預(yù)算概述

事業(yè)單位會(huì)計(jì)預(yù)算在整個(gè)政府會(huì)計(jì)體系中占有重要地位，不可或缺。預(yù)算是所有財(cái)政活動(dòng)的開(kāi)始，只有預(yù)算得到立法批準(zhǔn)，相應(yīng)的財(cái)政交易行為才能夠得以發(fā)生，從而才會(huì)有政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)及其他會(huì)計(jì)的后續(xù)核算反映。

事業(yè)單位會(huì)計(jì)預(yù)算是指用于確認(rèn)、計(jì)量、記錄預(yù)算批準(zhǔn)和預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程中所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或事項(xiàng)，報(bào)告預(yù)算撥款和撥款使用情況的信息系統(tǒng)。其功能就是核算反映預(yù)算撥款和撥款使用情況。但是我國(guó)的會(huì)計(jì)預(yù)算除此之外還包括了對(duì)政府資產(chǎn)和負(fù)債的核算和反映，其中雖存在問(wèn)題但這單位功能又與政府會(huì)計(jì)相同?？梢哉f(shuō)，我國(guó)的會(huì)計(jì)預(yù)算長(zhǎng)期執(zhí)行的是會(huì)計(jì)預(yù)算功能加部分政府會(huì)計(jì)職能。

從政策實(shí)踐來(lái)看，事業(yè)單位預(yù)算最顯著的表現(xiàn)形式就是“一個(gè)單位一本預(yù)算”。事業(yè)單位預(yù)算的責(zé)任編制主體是事業(yè)單位，是由其基層單位按照經(jīng)濟(jì)分類和功能分類科目的底層科目逐層編起逐級(jí)匯總而成。提交財(cái)政部門(mén)審核的單位預(yù)算是一本綜合預(yù)算，能夠完整記錄單位所有收支的來(lái)龍去脈，全面反映單位職責(zé)范圍、活動(dòng)方向、績(jī)效目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果。

2事業(yè)單位會(huì)計(jì)預(yù)算管理存在的問(wèn)題

21單位利益肢解預(yù)算

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，一些單位也具有相當(dāng)數(shù)額資金的預(yù)算分配權(quán)力，可以不經(jīng)過(guò)財(cái)政直接進(jìn)行分配活動(dòng)。部門(mén)預(yù)算改革后，此類資金全部收歸財(cái)政納入部門(mén)預(yù)算統(tǒng)一管理。實(shí)際上，在年初預(yù)算編審環(huán)節(jié)，仍然由各省級(jí)行業(yè)主管部門(mén)提出資金安排計(jì)劃，并列入年初部門(mén)預(yù)算。其中，對(duì)部分沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng)目和單位的資金，在執(zhí)行中還要進(jìn)行二次分配。這種碎片化的管理模式，固化僵化了單位利益，肢解了財(cái)政分配權(quán)，影響資金效益。

22國(guó)庫(kù)集中支付中存在制度建設(shè)上的不足

國(guó)庫(kù)單一賬戶制度設(shè)計(jì)過(guò)于復(fù)雜，與國(guó)庫(kù)單一賬戶的改革目標(biāo)脫離。按試點(diǎn)辦法，財(cái)政部門(mén)要設(shè)置單一國(guó)庫(kù)賬戶，又要設(shè)置預(yù)算外資金財(cái)政專戶、零余額賬戶、小額現(xiàn)金賬戶，而預(yù)算部門(mén)設(shè)置預(yù)算零余額賬戶又設(shè)置預(yù)算外資金財(cái)政專戶，說(shuō)明中間性賬戶太多，與“一級(jí)政府，一個(gè)賬戶”的改革目標(biāo)差距過(guò)大。由于事業(yè)單位改革尚未徹底，預(yù)算外資金賬戶的問(wèn)題還沒(méi)得到徹底解決，造成了“單一國(guó)庫(kù)、二元賬戶”的狀況。

23專項(xiàng)資金管理不嚴(yán)

事業(yè)單位項(xiàng)目資金類型較多，管理難度大、要求高，是支出管理的重點(diǎn)。行政單位要嚴(yán)格按照科學(xué)論證、合理排序、?？顚Ｓ?、追蹤問(wèn)效的原則以及國(guó)家對(duì)專項(xiàng)資金管理的要求。但是還存在少些單位及少部分人員在經(jīng)費(fèi)中列支與項(xiàng)目無(wú)關(guān)的費(fèi)用，例如一些單位用科研經(jīng)費(fèi)給職工發(fā)工資獎(jiǎng)金，或是用作人員、辦公經(jīng)費(fèi)。例如某些部門(mén)在專項(xiàng)的課題研究經(jīng)費(fèi)中違規(guī)支付上級(jí)單位的管理費(fèi)還有很多用途是支付了大量的人員經(jīng)費(fèi)，濫發(fā)獎(jiǎng)金，嚴(yán)重違規(guī)和違紀(jì)。發(fā)錢(qián)過(guò)千萬(wàn)元的并不少見(jiàn)。還有更嚴(yán)重、發(fā)放金額更大的單位在科研經(jīng)費(fèi)中也是大量列支人員經(jīng)費(fèi)等完全不屬于科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出范圍的項(xiàng)目，造成項(xiàng)目資金嚴(yán)重浪費(fèi)。專項(xiàng)資金的申請(qǐng)難度很大，必須符合相關(guān)的條件，然而，爭(zhēng)取下來(lái)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)很大程度上使用在了不符合規(guī)定范圍和規(guī)定要求的地方，專項(xiàng)資金金額巨大，使用不好不但造成完不成任務(wù)而且造成資金浪費(fèi)，更有甚者會(huì)造成部分人的違法違紀(jì)現(xiàn)象。

24項(xiàng)目支出預(yù)算管理不規(guī)范

對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算管理，目前一般是在遵循“零基預(yù)算”原則的前提下，又加以“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方式。這種預(yù)算管理模式，容易出現(xiàn)項(xiàng)目支出預(yù)算，只要進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)，不管項(xiàng)目是否還繼續(xù)或者已經(jīng)完成，項(xiàng)目預(yù)算也不會(huì)減少；相反，還會(huì)因?yàn)樾碌臉I(yè)務(wù)工作需要增加新的項(xiàng)目支出預(yù)算，造成了項(xiàng)目預(yù)算只加不減的問(wèn)題。項(xiàng)目支出預(yù)算的項(xiàng)目名稱不規(guī)范，不能具體明確、可操作的支出內(nèi)容，以類似“業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助”等較為籠統(tǒng)、含糊的內(nèi)容。進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)后，很多已經(jīng)不能體現(xiàn)當(dāng)年立項(xiàng)時(shí)的功能和定位，成為了過(guò)時(shí)內(nèi)容，然而沒(méi)有取消的依舊成為預(yù)算的依據(jù)，造成了公共財(cái)政資金浪費(fèi)，凸顯資金風(fēng)險(xiǎn)。

3事業(yè)單位會(huì)計(jì)預(yù)算管理的改進(jìn)策略

31創(chuàng)新收支兩條線改革

在加強(qiáng)對(duì)單位自身組織收入實(shí)行收支脫鉤的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新收支兩條線改革模式，加強(qiáng)各類資金的統(tǒng)籌使用。改革非稅收入收繳管理，建立收入分析、評(píng)估、監(jiān)控、稽查四位一體征管體系。建立科學(xué)的非稅收入成本費(fèi)用核定辦法，提高收入預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。加大對(duì)單位組織的非稅收入、單位自有收入、中央?？畹雀黝愘Y金的統(tǒng)籌使用力度。為減輕改革阻力，可結(jié)合事業(yè)單位財(cái)政撥款和自有收入的性質(zhì)，分別編制事業(yè)單位財(cái)政撥款收支預(yù)算和事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支預(yù)算，實(shí)行事業(yè)單位綜合預(yù)算分類分層次管理。

32嚴(yán)格執(zhí)行集中支付制度

單位按照國(guó)家有關(guān)要求，不斷完善預(yù)算執(zhí)行管理制度和預(yù)算支出責(zé)任制度，貫徹落實(shí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的有關(guān)要求，實(shí)現(xiàn)所有預(yù)算單位的公共財(cái)政預(yù)算資金的國(guó)庫(kù)集中支付制度。實(shí)施公務(wù)卡制度是深化國(guó)庫(kù)集中支付改革的需要，是財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，公務(wù)卡結(jié)算提高了預(yù)算單位公務(wù)支出的透明度，對(duì)于強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理、節(jié)儉公用經(jīng)費(fèi)、遏制違規(guī)開(kāi)支、預(yù)防腐敗行為具有重要意義。根據(jù)目前財(cái)政的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控要求，預(yù)算單位單日提取現(xiàn)金不得超過(guò)3萬(wàn)元，年度內(nèi)累計(jì)提取現(xiàn)金不得超過(guò)當(dāng)年基本支出預(yù)算的3%，通過(guò)這些制度的建立，原先大額使用現(xiàn)金的現(xiàn)象將逐漸減少，公務(wù)卡制度大力推行加強(qiáng)了預(yù)算單位的貨幣資金管理。

33建設(shè)適應(yīng)單位財(cái)務(wù)管理的高素質(zhì)財(cái)務(wù)隊(duì)伍

根據(jù)會(huì)計(jì)法和單位內(nèi)控制度的管理規(guī)定，單位應(yīng)單獨(dú)設(shè)置財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)并配備懂財(cái)務(wù)管理的工作人員來(lái)開(kāi)展單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)。但是目前大多數(shù)事業(yè)單位未設(shè)置獨(dú)立的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)、未合理配備足夠的專職財(cái)務(wù)人員，未能明確財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)職責(zé)，存在非財(cái)務(wù)管理部門(mén)承擔(dān)財(cái)務(wù)職責(zé)。隨著公共財(cái)政資金的大量投入，一些事業(yè)單位每年的預(yù)算和決算數(shù)都在增加，為了避免財(cái)政資金不合理使用，造成資金浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生，需要財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的高速運(yùn)轉(zhuǎn)。事業(yè)單位所有的經(jīng)費(fèi)都由財(cái)務(wù)部門(mén)統(tǒng)一管理，各業(yè)務(wù)室不得辦理各項(xiàng)資金管理活動(dòng)。為了加強(qiáng)對(duì)公共財(cái)政資金的嚴(yán)格管理，需要大批懂財(cái)務(wù)、會(huì)管理的高素質(zhì)財(cái)會(huì)人才，加強(qiáng)對(duì)目前財(cái)務(wù)專職人員的培訓(xùn)教育，再引進(jìn)大批優(yōu)秀專業(yè)財(cái)會(huì)人才，構(gòu)建適應(yīng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的高素質(zhì)財(cái)務(wù)隊(duì)伍。

34優(yōu)化項(xiàng)目庫(kù)管理

將執(zhí)行期在3年以上（含3年）的專項(xiàng)資金，可滾動(dòng)實(shí)施或分期實(shí)施的財(cái)政資金，以及建立跨年度滾動(dòng)預(yù)算機(jī)制所需的其他財(cái)政資金納入項(xiàng)目庫(kù)管理范圍。提前一年或更早挑選項(xiàng)目入庫(kù)，入庫(kù)同時(shí)編列一年或跨年滾動(dòng)預(yù)算計(jì)劃，細(xì)化至具體項(xiàng)目、金額、項(xiàng)目單位。改變以往先定預(yù)算再選項(xiàng)目的方式，編制年度預(yù)算時(shí)將具體項(xiàng)目納入年度預(yù)算草案一并報(bào)人代會(huì)審批。審議通過(guò)后，實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理的財(cái)政資金可直接下達(dá)預(yù)算明細(xì)計(jì)劃，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行。建立項(xiàng)目動(dòng)態(tài)清理機(jī)制，對(duì)已入庫(kù)，因客觀條件限制無(wú)法執(zhí)行、政策變化無(wú)需執(zhí)行、已執(zhí)行完畢無(wú)存在必要的項(xiàng)目，及時(shí)進(jìn)行淘汰和清退出庫(kù)。

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