城市基層治理內(nèi)卷化困境及其對策研究

摘 要：社區(qū)作為城市基層治理的元單元，承擔(dān)著連接居民和政府的紐帶作用。單位制解體，居委會代替原有的單位成為社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)的任務(wù)載體。但是由于各種特殊的時代背景和機(jī)制問題，社區(qū)自治更多地成為政府管理的新外衣。長期存在的弊病和現(xiàn)實的問題困境，使得當(dāng)前的城市基層治理面臨內(nèi)卷化困境，本文在分析內(nèi)卷化的背后原因的基礎(chǔ)上，提出了適當(dāng)?shù)慕ㄗh，希望對推動國家-社區(qū)-居民的多元基層治理有所借鑒意義。

關(guān)鍵詞：基層治理；內(nèi)卷化；去行政化；社區(qū)認(rèn)同

1 “內(nèi)卷化”的相關(guān)文獻(xiàn)回顧

“內(nèi)卷化”這個詞語來源于拉丁語，意思是指“卷了起來”，在早期的“內(nèi)卷化”研究中，主要包括三個方面，分別是文化的內(nèi)卷化、農(nóng)業(yè)的內(nèi)卷化以及國家的內(nèi)卷化。

美國的人類學(xué)家戈登·威澤首次拓展了這個詞語的應(yīng)用范圍，他用這個概念來描述了一種文化模式，即既無法使自己穩(wěn)定下來，同事也無法轉(zhuǎn)換為新的形態(tài)，從而只能是自己的內(nèi)部變得不斷地復(fù)雜起來。[1]

格爾茨在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行了新的拓展，他在《農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化： 印度尼西亞生態(tài)變遷的過程》一書中，認(rèn)為印度尼西亞爪哇地區(qū)的農(nóng)業(yè)部門，由于其外部做擴(kuò)張收到了限制，因此，起當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)耕作只能轉(zhuǎn)向更加精細(xì)化和復(fù)雜化的發(fā)展形態(tài)，從而得以實現(xiàn)增長的勞動力的得以部消化，與此同時人均收收沒有下降。[2]他把這種狀態(tài)稱作是“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”。

杜贊奇則是將內(nèi)卷化研究擴(kuò)展到國家權(quán)力的領(lǐng)域內(nèi)，他用此概念對國家權(quán)力進(jìn)行了創(chuàng)新性的描述，把社會原本的就有模式的復(fù)制、延伸和精致化的狀態(tài)成為“國家內(nèi)卷化”。[3]

何艷玲和蔡禾首次將內(nèi)卷化用于我國城市基層組織的研究中。他們認(rèn)為居委會可以實現(xiàn)社區(qū)代表大會直接選舉產(chǎn)生，但是并沒觸碰到組織性質(zhì)和實際運作的層面。發(fā)而是借助這一表面的變化，使得原有的居委會組織性質(zhì)（準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)）得以強(qiáng)化。[4]

除此之外還有很多學(xué)者試圖對城市社區(qū)自治中的“內(nèi)卷化”進(jìn)行解讀。目前我國的城市社區(qū)自治，基本上是在行政權(quán)力主導(dǎo)的情境下進(jìn)行的，其本質(zhì)上不過是國家權(quán)力的觸角重新滲入到基層生活的過程，這種滲透過程的結(jié)果必然是“沒有發(fā)展的增長”，即意味著此次延伸與滲透是以內(nèi)卷化為根本特征的。[5]

近幾十年來，中國多次大規(guī)模推進(jìn)基層民主自治，但行政化意味的基層組織所達(dá)到的實際效果與我們的預(yù)設(shè)相距甚遠(yuǎn)。作為公共空間的基層社區(qū)，其民主自治的流程和內(nèi)容就在這一過程中發(fā)展出了形式化意味，因而無法給基層社區(qū)帶來真正的民主。

2 城市基層治理“內(nèi)卷化”表現(xiàn)和危害

城市基層治理的內(nèi)卷化困境，使得當(dāng)前的城市基層政府結(jié)構(gòu)不斷地處于膨脹的狀態(tài)，部門利益不斷相互嵌套并深化，社會的治理體系結(jié)構(gòu)越來越缺少組織彈性。

（一）基層治理“內(nèi)卷化”表現(xiàn)

目前城市社區(qū)治理工作中的內(nèi)卷化主要表現(xiàn)在以下幾個具體方面：

第一，過于精細(xì)的管理機(jī)構(gòu)分化。城市不斷發(fā)展，新的管理部門不斷產(chǎn)生并脫離母體，科層制的管理結(jié)構(gòu)不斷強(qiáng)化，條塊分割日益嚴(yán)重。

第二，組織功能逐漸片面化。當(dāng)前基層政府很大的精力在與基層維穩(wěn)。對于社區(qū)居民的利于訴求從不但無暇顧及甚至刻意漠視。

第三，空心化的社會組織。由于傳統(tǒng)熟人社會的解構(gòu)，職業(yè)、收入等階層差異進(jìn)一步拉大，加上社會節(jié)奏的加快，居民基本上對于居委會等基層自治組織基本上是缺乏興趣的，導(dǎo)致很多的基層自治組織“空心化”嚴(yán)重。

第四，社區(qū)工作人員行政化傾向突出。基層組織承擔(dān)很多基層政府的很多任務(wù)職責(zé)，工作人員疲于應(yīng)付各種任務(wù)，背離了原有的工作性質(zhì)和工作任務(wù)，使社區(qū)治理工作出現(xiàn)異化現(xiàn)象。

（二）基層治理“內(nèi)卷化”危害

首先，社區(qū)公共性不斷衰退。隨著人們對于個體自由、家庭和自我利益的追求，基層的公共議題缺失嚴(yán)重，社區(qū)的公共性逐漸喪失。

再次，社會風(fēng)險積聚。面對復(fù)雜的社會問題，政府職能非但沒有得以有效發(fā)揮，一味地只是增加新部門和工作人員，反而使得社會矛盾不斷積累，社會風(fēng)險加大。

最后，國家意志解讀“地方化”。城市基層組織的運作基本上是借助于人情關(guān)系的，；居委會、社區(qū)積極分子和社區(qū)居民三方往往進(jìn)行協(xié)商溝通，漠視異化的現(xiàn)象，目的是盡快完成上級分配的任務(wù)。社區(qū)居民多是被動參與社區(qū)的事務(wù)和活動，走過場、走形式的參與社區(qū)各種活動。[6]以上表現(xiàn)，實質(zhì)上就是國家意志的地方化解讀。

3 城市基層治理“內(nèi)卷化”的成因

社區(qū)建設(shè)運動是我國城市基層社區(qū)治理大背景，由于市場化和單位制衰落致使城市基層社會出現(xiàn)了諸多不穩(wěn)定因素，并逐漸成為政府治理的障礙。所以，需要從制度環(huán)境方面對我國城市社區(qū)治理內(nèi)卷化危機(jī)突顯的原因進(jìn)行分析。

首先，上世紀(jì)90年代興起的社區(qū)建設(shè)運動并沒有改變原來的社區(qū)組織內(nèi)部格局，基層管理組織也是已經(jīng)固化的形式，，這是基層治理陷入內(nèi)卷化的一個根本內(nèi)因。

其次，伴隨著我國城市化的迅速發(fā)展和單位制的終結(jié)，城市社區(qū)居民的異質(zhì)性不斷強(qiáng)化。例如：城市社區(qū)中居民世界觀和價值觀、個人身份和地位、個人職業(yè)等都具有明顯差異。大家居住于同一地域空間內(nèi)，但是所追求的生活不盡相同，針對公共精神和議題是很難產(chǎn)生的，所以“地緣共同體”形成的可能性更小了。

4 針對城市基層治理“內(nèi)卷化”困境的對策建議

當(dāng)前權(quán)力網(wǎng)絡(luò)主要包括社政府-居委會-居民，社區(qū)治理的格局需要通過權(quán)力網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)。針對城市基層治理“內(nèi)卷化”困境的對策建議主要包括以下幾個方面。

首先，讓居委會去行政化，回歸居民自治組織是重要的舉措。改革基層權(quán)力運作路徑，需要居委會回歸居民自治組織。居委會不應(yīng)是只為上不為下的政府派出機(jī)構(gòu)，為了實現(xiàn)國家政治權(quán)力與底層社會的日常生活緊密銜接，需要對社區(qū)的治理樹立治理秩序。

其次，培育居民社區(qū)認(rèn)同至關(guān)重要。

培育居民社區(qū)認(rèn)同是為了增強(qiáng)社區(qū)居民的責(zé)任意識和主人翁精神?？刹捎玫闹饕胧┌ǎ航ㄔO(shè)科學(xué)有效的居民參與環(huán)境與機(jī)制、使用多種活動方案推廣和宣傳社區(qū)認(rèn)同的重要性、加強(qiáng)社區(qū)居民的相互信任和相互依賴、和社區(qū)居民一起應(yīng)對社區(qū)重大問題和決策，進(jìn)而增強(qiáng)社區(qū)權(quán)力，提升社區(qū)居民參與的積極性，進(jìn)一步探索有效的社區(qū)-政府無縫對接項目。

本文從“內(nèi)卷化”的相關(guān)文獻(xiàn)回顧、城市基層治理“內(nèi)卷化”表現(xiàn)和危害、解決措施三個方面分析了城市基層治理內(nèi)卷化困境及其對策，希望對相關(guān)領(lǐng)域的研究有所借鑒意義。

參考文獻(xiàn)

[1]劉世定，邱澤奇. “內(nèi)卷化”概念辨析[J]. 社會學(xué)研究，2004，（05）.

[2]郭繼強(qiáng). “內(nèi)卷化”概念新理解[J]. 社會學(xué)研究，2007，（03）.

[3]杜贊奇. <文化（權(quán)力與國家：1900——1942年的華北農(nóng)村[M].南京： 江蘇人民出版社，2008：41.

[4]陳寧. 國家—社會關(guān)系視野下的社區(qū)建設(shè)：走向內(nèi)卷化的權(quán)力秩序——基于對長春市J社區(qū)的研究[J]. 蘭州學(xué)刊，2010，（07）.

[5]何艷玲，蔡禾. 中國城市基層自治組織的“內(nèi)卷化”及其成因[J]. 中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005，（05）.

[6]桂勇. 鄰里空間：城市基層的行動，組織與互動[M].上海：上海世紀(jì)書店出版社，2008：224.

作者簡介

李世榮，云南大學(xué)，建筑與規(guī)劃學(xué)院，城市管理專業(yè)，2015級碩士研究生。endprint