我國土地規(guī)劃管理制度創(chuàng)新研究

郭林濤

摘 要：在我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，土地規(guī)劃管理制度發(fā)揮著不可或缺的重要作用。但現(xiàn)行的土地規(guī)劃管理制度存在規(guī)劃管制的單方壟斷性、規(guī)劃管制手段的非市場(chǎng)性、規(guī)劃自由裁量權(quán)的低約束性和規(guī)劃管制的被動(dòng)性等問題，已不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。土地規(guī)劃管理制度改革創(chuàng)新必須堅(jiān)持集約節(jié)約用地原則、科學(xué)規(guī)劃原則、法治原則和激勵(lì)原則，處理好政府與市場(chǎng)、公權(quán)力與私權(quán)利、土地利用規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃之間的關(guān)系，并通過建立彈性規(guī)劃管理模式，實(shí)行規(guī)劃協(xié)商管制制度，建立不同規(guī)劃區(qū)域的利益補(bǔ)償機(jī)制以及市場(chǎng)與政府配置土地資源的協(xié)作機(jī)制等途徑，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃管理；規(guī)劃協(xié)商；公眾參與

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2017）09-0041-06

一、引言

我國的土地規(guī)劃管理制度是國家從長遠(yuǎn)利益及全局出發(fā)，對(duì)土地的開發(fā)、利用、整治和保護(hù)等方面做出的長遠(yuǎn)規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。土地規(guī)劃管理制度包括土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，以及江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃等。可以說，我國的土地利用規(guī)劃管理制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開展土地規(guī)劃工作的方針、原則、依據(jù)、戰(zhàn)略、方法等方法論的集合，也是國家在土地利用規(guī)劃過程中所形成或涉及的系列法規(guī)、政策、辦法等規(guī)劃或規(guī)范的集合，不但體現(xiàn)在《土地管理法》中，也反映在國務(wù)院、國土資源部制定的相關(guān)政策、通知、技術(shù)規(guī)范等具體工作中，特別是將其作為審批下級(jí)土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)，更是受到了各級(jí)政府的高度重視。我國土地利用規(guī)劃管理制度建立已有20余年，核心內(nèi)容就是保護(hù)耕地和限制建設(shè)用地，對(duì)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確定和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到了重要作用。

土地是我們生存和生活的重要依托，對(duì)其進(jìn)行規(guī)劃和管理，能夠讓其利用率得到提高，能夠有效改善我國耕地、居民生活、道路網(wǎng)絡(luò)布局等方面的問題。土地利用規(guī)劃管理制度對(duì)各參與者形成了相互約束與激勵(lì)的作用，制約著不同利益主體在土地利用過程中的行為。通過土地利用規(guī)劃管理，特別是控制土地使用權(quán)，就能從總體上控制各項(xiàng)活動(dòng)。做到全面規(guī)劃、合理布局，是貫徹“預(yù)防為主”方針，改變被動(dòng)治理的極好方法。對(duì)于環(huán)境管理來說，它不僅是一種積極的、治本的措施，而且是一項(xiàng)綜合性的先進(jìn)管理制度。當(dāng)前，土地利用規(guī)劃管理制度已經(jīng)被黨中央提升到了關(guān)系國計(jì)民生的戰(zhàn)略高度，對(duì)于有效協(xié)調(diào)土地利用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的緊張局面和保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展都有一定的現(xiàn)實(shí)意義。但是，近些年來隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人地矛盾日趨嚴(yán)峻，土地利用規(guī)劃管理制度在貫徹和實(shí)施過程中也遇到了不少問題。譬如，在個(gè)別地區(qū)還存在為盲目追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視對(duì)土地合理規(guī)劃利用的情況，導(dǎo)致違法占地合法化、城鎮(zhèn)規(guī)劃“大躍進(jìn)”、大造新城等現(xiàn)象屢禁不絕，規(guī)劃滯后和土地濫用問題也時(shí)有發(fā)生。這就需要我們認(rèn)真地對(duì)土地規(guī)劃管理制度進(jìn)行反思，總結(jié)實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為其改革創(chuàng)新提供切實(shí)可行的思路和對(duì)策。

二、我國現(xiàn)行土地規(guī)劃管理制度存在的問題

1.規(guī)劃管制的單方壟斷性

我國傳統(tǒng)的行政管理模式“重權(quán)力管制、輕權(quán)利保護(hù)”，過于注重行政治理的威權(quán)性，而忽視了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。當(dāng)代社會(huì)，政府對(duì)社會(huì)的介入和控制程度越來越深，但是公民的權(quán)利意識(shí)也在逐步增強(qiáng)，他們?cè)谛姓卫眍I(lǐng)域的主體性權(quán)利要求不斷增加，行政民主的呼聲日益高漲。①在這種社會(huì)背景下，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導(dǎo)思想仍然建立在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，土地利用規(guī)劃管制呈現(xiàn)出明顯的單方壟斷性，具體表現(xiàn)在：土地規(guī)劃機(jī)關(guān)的權(quán)力過大，缺乏約束和監(jiān)督機(jī)制。行政規(guī)劃機(jī)關(guān)以公共利益的代表自居，卻沒有設(shè)置合理的民眾利益表達(dá)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。我國規(guī)劃管制的方式一直以政府甚或政府首腦的封閉式、個(gè)人式?jīng)Q策為主，規(guī)劃機(jī)關(guān)往往把地方規(guī)劃看作是自己的當(dāng)然權(quán)力，對(duì)公眾的參與不感興趣甚至排斥和壓制。在這樣的觀念支配下，法律即便賦予公眾參與規(guī)劃的權(quán)利，實(shí)踐中公眾能夠參與的渠道和空間也十分有限。政府往往在無關(guān)緊要的環(huán)節(jié)上對(duì)社會(huì)公眾放權(quán)，而不愿讓公眾參與到項(xiàng)目決策的實(shí)質(zhì)性環(huán)節(jié)上來。②

2.規(guī)劃管制手段的非市場(chǎng)性

命令和控制為特點(diǎn)的管制模式是試圖由中央集權(quán)的全國性官僚體系指揮市場(chǎng)主體的行為，實(shí)質(zhì)上是以土地行政權(quán)力為主導(dǎo)的排斥市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式，這種模式的本質(zhì)是政府取代市場(chǎng)。這種路徑依賴來源于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，具體表現(xiàn)為我國政府在土地規(guī)劃權(quán)方面居壟斷地位，其基本理念是國家萬能和政府萬能。事實(shí)上，國家和政府并不是萬能的，由于對(duì)于未來的發(fā)展難以完全掌控，政府并不能完全掌控土地市場(chǎng)的信息或控制經(jīng)濟(jì)條件的變化，目前住宅建設(shè)、工業(yè)發(fā)展等用地結(jié)構(gòu)的不合理配置就在一定程度上體現(xiàn)了政府規(guī)劃的局限性，即政府和市場(chǎng)一樣會(huì)出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。由于我國一些地方的規(guī)劃夾雜著一定的長官意志和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，存在“剛性和彈性”不足的尷尬，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行中可能隨時(shí)面臨修正和調(diào)整的問題?！昂侠淼囊?guī)劃不合法，合法的規(guī)劃不合理”，影響了土地利用規(guī)劃的權(quán)威性，規(guī)劃的實(shí)施效果也不盡如人意。

3.規(guī)劃自由裁量權(quán)的低約束性

我國土地利用規(guī)劃的法律規(guī)定雖有原則但缺乏可操作性，導(dǎo)致規(guī)劃機(jī)關(guān)在規(guī)劃編制、實(shí)施、修改等過程享有極大的自由裁量權(quán)。在規(guī)劃編制中，規(guī)劃主體的主觀性較大，特別是領(lǐng)導(dǎo)對(duì)規(guī)劃編制起決定性作用。領(lǐng)導(dǎo)的思路決定規(guī)劃圖紙，“領(lǐng)導(dǎo)一換，規(guī)劃全變”的現(xiàn)象并不罕見。在規(guī)劃調(diào)整中，存在部分官員利用職務(wù)便利擅自修改規(guī)劃條件、違規(guī)調(diào)整規(guī)劃等現(xiàn)象，不一而足?！俺钕Ω摹钡某墙▉y象，導(dǎo)致了資源的巨大浪費(fèi)和政府公信力的透支。由于城市規(guī)劃的權(quán)力集中在政府手中，城市的發(fā)展規(guī)劃較少結(jié)合民眾意愿。在缺乏民主化和科學(xué)化規(guī)劃的誤導(dǎo)之下，城市發(fā)展難免飄忽不定。有些城市看似產(chǎn)生著日新月異的變化，然而表面的繁華卻不一定代表內(nèi)在的堅(jiān)實(shí)，若缺乏總體規(guī)劃的約束，總是在匆忙上馬、否定過去、再拆再建的循環(huán)中，付出的將是極為昂貴的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本。③endprint

4.規(guī)劃管制的被動(dòng)性

現(xiàn)代規(guī)劃具有一定的動(dòng)態(tài)性和過程性。④市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，投資主體多樣化、投資意向多元化，投資領(lǐng)域也具有不確定性，這就要求規(guī)劃既要有前瞻性和指導(dǎo)性，又要有一定的彈性和靈活性。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中，政府規(guī)劃權(quán)仍然沿用帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的規(guī)劃編制、執(zhí)行體制，使得規(guī)劃編制容易脫離市場(chǎng)主體的實(shí)際需要。在土地出讓完成后，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的變化，市場(chǎng)主體可能會(huì)對(duì)建設(shè)用地的規(guī)劃控制條件提出修改意見，這又容易導(dǎo)致控制性詳細(xì)規(guī)劃甚至總體規(guī)劃調(diào)整的被動(dòng)性。但如果沒有動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制，則會(huì)影響土地的合理利用和利益的公平分享。⑤由于我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)規(guī)劃的修改有嚴(yán)格的程序要求，規(guī)劃者很少隨時(shí)主動(dòng)對(duì)規(guī)劃的適應(yīng)性進(jìn)行檢討，由此會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃失效。

三、土地規(guī)劃管理中應(yīng)堅(jiān)持的主要原則

1.集約節(jié)約用地原則

在新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局中，嚴(yán)格保護(hù)耕地是最基本的底線，人多地少是我國長期面臨的基本國情。生態(tài)文明建設(shè)和資源節(jié)約型社會(huì)、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，要求我國必須將集約節(jié)約用地作為今后土地規(guī)劃管理的重點(diǎn)工作，土地規(guī)劃管理制度的創(chuàng)新也必須有利于土地的集約節(jié)約利用。我國的城鎮(zhèn)化本來應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)土地的集約利用，但是現(xiàn)在的情況是農(nóng)村人口大量減少，農(nóng)村建設(shè)用地的數(shù)量卻不減反增。因而今后的土地規(guī)劃既要控制城鎮(zhèn)化中農(nóng)民在城鄉(xiāng)兩頭占地的蔓延勢(shì)頭，有效控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)模，又要著力對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地不合理的布局結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整；既要嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的數(shù)量，同時(shí)也要盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地；既要強(qiáng)化政府對(duì)土地集約節(jié)約工作的管理，又要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)作用。比如河南省開展的人地掛鉤和復(fù)墾券試點(diǎn)，通過將農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行整體搬遷或土地整治，使得農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的狀況得到了改善，同時(shí)，將農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)余的指標(biāo)通過市場(chǎng)交易轉(zhuǎn)移到城市中去，既滿足了城鎮(zhèn)化的建設(shè)用地需求，又為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收提供了資金支持。

2.科學(xué)規(guī)劃原則

土地是一切生產(chǎn)和生活的源泉，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中應(yīng)對(duì)土地作出合理的規(guī)劃，以使土地能夠得到合理的開發(fā)利用。由于土地是不可再生資源，所以對(duì)土地的科學(xué)合理規(guī)劃利用是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要基礎(chǔ)。要建立和完善各級(jí)各類規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)銜接制度，理順各類規(guī)劃在編制和實(shí)施管理過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)系，統(tǒng)一技術(shù)內(nèi)容，建立信息化規(guī)劃管理手段，實(shí)現(xiàn)多層次、全方位的協(xié)調(diào)。在規(guī)劃過程中，特別要對(duì)土地整治作出總體安排，合理確定土地整治目標(biāo)、規(guī)模、范圍、任務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目和實(shí)施保障措施等，確保規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)科學(xué)可行。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，土地整治規(guī)劃內(nèi)容要不斷趨于綜合化、多元化。

3.法治原則

經(jīng)濟(jì)全球化的重要特征之一就是法治的社會(huì)化。在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善過程中，土地利用規(guī)劃的實(shí)施管理更需要由行政向法治轉(zhuǎn)變。要盡量避免少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)干部和地方政府在土地利用規(guī)劃中的隨意性和朝令夕改。要在制定土地利用規(guī)劃的過程中，增加土地利用規(guī)劃的公開性和透明度，積極擴(kuò)大和廣泛開辟公民參與渠道。

4.激勵(lì)原則

我國的土地規(guī)劃和用途管理制度帶有一定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩和傳統(tǒng)的管制屬性，這種模式不利于政府與市場(chǎng)關(guān)系的融合。從國外實(shí)踐來看，激勵(lì)性管制已逐漸成為取代傳統(tǒng)的強(qiáng)制性管制模式的較好選擇。所謂激勵(lì)性管制，就是通過對(duì)原來的管制對(duì)象進(jìn)行經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，達(dá)到管制目的的制度安排。具體特點(diǎn)是，其一，改變政府和土地市場(chǎng)的關(guān)系，由原來的取代市場(chǎng)到逐步發(fā)揮市場(chǎng)的重要作用；其二，通過柔性管制手段，改變?cè)瓉淼墓綄?duì)立關(guān)系為相對(duì)平等的合作關(guān)系；其三，由管制走向自我激勵(lì)。⑥實(shí)施激勵(lì)性管制，可以有效地降低行政成本，并有助于公私的雙贏。

四、土地規(guī)劃管理中應(yīng)處理好的幾個(gè)關(guān)系

1.處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系

在土地管理規(guī)劃中，既要突出政府的宏觀管理作用，做到合理規(guī)劃、科學(xué)使用，又要注重發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的引導(dǎo)作用。首先，強(qiáng)調(diào)政府在土地管理規(guī)劃中的主導(dǎo)作用。如耕地保護(hù)涉及國家糧食安全，宅基地管理、建設(shè)性用地管理、公益性用地管理都涉及群眾切身利益，在這些土地規(guī)劃使用中都離不開政府的宏觀管理作用。其次，某些范圍和領(lǐng)域可以發(fā)揮市場(chǎng)的引導(dǎo)作用。目前，在土地管理中發(fā)揮市場(chǎng)作用的實(shí)踐探索，還在試點(diǎn)階段，主要是在農(nóng)村閑置宅基地退出中，探索發(fā)揮市場(chǎng)作用，即按照自愿有償?shù)脑瓌t，凡是農(nóng)民自愿退出閑置宅基地的，政府將給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。補(bǔ)償方式可以選擇貨幣形式，也可以采取住房或物業(yè)等多元安置方式。當(dāng)前，破除城鄉(xiāng)建設(shè)用地“二元”結(jié)構(gòu)，建立健全城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)制度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的必然要求。下一步，要深化農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革，規(guī)范和發(fā)展農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)。⑦

2.處理好公權(quán)力和私權(quán)利相協(xié)調(diào)的關(guān)系

與土地規(guī)劃管理制度相對(duì)應(yīng)的是土地產(chǎn)權(quán)制度，前者是公權(quán)力，后者是私權(quán)利。兩者的關(guān)系是：土地管理制度是為了實(shí)現(xiàn)公共利益而對(duì)土地私權(quán)和土地市場(chǎng)進(jìn)行的干預(yù)和管理，但管理不是取代私權(quán)，只是對(duì)土地市場(chǎng)的失靈進(jìn)行的各種干預(yù)和調(diào)控，目的是使社會(huì)公共利益達(dá)到最優(yōu)。如何協(xié)調(diào)公私兩種土地權(quán)利是土地管理制度創(chuàng)新中的重要課題。因此，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！边@將給我國土地管理體制帶來重要的變化，也將引發(fā)土地市場(chǎng)的重要改革，因?yàn)檫^去的政策是取消農(nóng)村土地直接入市的可能性，現(xiàn)在是允許農(nóng)村土地直接入市；過去在土地一級(jí)市場(chǎng)上政府是唯一的供應(yīng)者，現(xiàn)在農(nóng)村集體也可以成為供應(yīng)者。這就迫切需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，政府的責(zé)任在于建立和完善土地市場(chǎng)的交易規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)的交易秩序。

3.處理好土地利用規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的關(guān)系

土地利用規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃有著很大的關(guān)系。譬如，實(shí)施土地利用規(guī)劃會(huì)引起土地結(jié)構(gòu)的變化，而土地結(jié)構(gòu)變化又會(huì)引起土地面積和空間位置變化，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，對(duì)周圍的水質(zhì)、水量及其土壤造成影響?！锻恋毓芾矸ā分幸矎?qiáng)調(diào)土地利用同自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的密切聯(lián)系，將“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用”作為編制土地利用總體規(guī)劃的重要原則。在土地利用總體規(guī)劃修編中，生態(tài)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)與耕地保護(hù)、保障發(fā)展同等重要。因此，下一步，在規(guī)劃修編中應(yīng)以生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的綜合協(xié)調(diào)為目標(biāo)，加強(qiáng)土地生態(tài)現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，并提出相應(yīng)的消除、減緩措施，以提高規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，提高土地利用規(guī)劃的實(shí)施效率。endprint

五、土地規(guī)劃管理制度創(chuàng)新的對(duì)策建議

1.建立彈性規(guī)劃管理模式

彈性規(guī)劃管理模式也稱為動(dòng)態(tài)規(guī)劃模式，是指規(guī)劃一旦形成，就具有動(dòng)態(tài)性和彈性，規(guī)劃中某些要素的發(fā)展、變化直接影響規(guī)劃的調(diào)整和變更，目的是使規(guī)劃始終與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持相一致的狀態(tài)。為了適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和用地需求，在維持基本規(guī)劃的總體目標(biāo)不變的情況下，應(yīng)當(dāng)在編制規(guī)劃時(shí)適度增加土地用途的彈性和動(dòng)態(tài)性，既能保證重點(diǎn)規(guī)劃的剛性，又能為市場(chǎng)發(fā)展留下充足的空間。

首先，在規(guī)劃編制時(shí)增加混合用地或“白地”的比重。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，研究制定有助于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的兼容性地類和相關(guān)控制指標(biāo)?？紤]到未來新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展用地需求，應(yīng)當(dāng)增加機(jī)動(dòng)地和“白地”的規(guī)劃比重。其次，在規(guī)劃編制時(shí)要增強(qiáng)土地用途的兼容性和綜合性。目前可以考慮在自由貿(mào)易區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、特殊的商服用地等特定區(qū)域內(nèi)，實(shí)行彈性的用途管制。例如，允許在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)實(shí)行混合性和多用途性規(guī)劃方案；在特殊的商服用地區(qū)域，為了消化過剩的存量用地，可以采取用途轉(zhuǎn)換的規(guī)劃方案，以去庫存并發(fā)展其他的業(yè)態(tài)；對(duì)于自貿(mào)區(qū)的規(guī)劃，可采取負(fù)面清單式的模式，即規(guī)劃部門只確定該宗土地用途的負(fù)面清單，至于其真正用途可以由市場(chǎng)主體來決定。但規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)確定各類用地自由變更的限度或比例，以免發(fā)生用途管制的無序、混亂。在這方面我們可以借鑒臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)，臺(tái)灣確定了三類用地的比例范圍，他們規(guī)定生產(chǎn)用地和公益設(shè)施用地的比例分別不得低于全區(qū)土地總面積的50%和30%，而社區(qū)用地不得超過10%。另外，要建立土地用途變更的快速審批機(jī)制。為使新興產(chǎn)業(yè)獲得快速發(fā)展，應(yīng)當(dāng)建立用途變更審批的綠色通道制度。為了提高辦事效率、簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化審批程序，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)劃、國土和環(huán)保等部門之間的協(xié)調(diào)，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，防止因規(guī)劃調(diào)整滯后而影響新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.建立健全公私合作的規(guī)劃制度

規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以公共利益作為根本宗旨，而對(duì)土地的實(shí)際利用體現(xiàn)了個(gè)人需求和個(gè)人利益，兩者各具不同的利益和目標(biāo)，但是兩者并非絕對(duì)不可調(diào)和。我國其實(shí)已經(jīng)有合作規(guī)劃的雛形，國家為了調(diào)動(dòng)開發(fā)商建設(shè)保障房的積極性，允許在商品房住宅土地出讓合同中明確約定保障房的配建比例等內(nèi)容，政府可以對(duì)開發(fā)商給予一定的容積率獎(jiǎng)勵(lì)。同樣的道理，國家也可以允許開發(fā)商在建設(shè)保障房的合同中明確規(guī)定商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的內(nèi)容，基本方針是通過商業(yè)開發(fā)的盈利彌補(bǔ)保障房的虧損。這其實(shí)是利用優(yōu)惠條件激勵(lì)開發(fā)商進(jìn)行公益性事業(yè)的建設(shè)，既實(shí)現(xiàn)了公共利益，又使開發(fā)商獲得一定的商業(yè)利益，實(shí)現(xiàn)了公私雙贏。

根據(jù)這一原理，我們可以通過規(guī)劃合同引導(dǎo)土地權(quán)利人按照規(guī)劃合理利用土地，通過合理的激勵(lì)約束機(jī)制實(shí)現(xiàn)公私合作雙贏。土地產(chǎn)權(quán)人和政府作為合同雙方當(dāng)事人簽訂合同，任何一方違反合同，都須承擔(dān)違約責(zé)任。合同中應(yīng)當(dāng)約定以下幾方面內(nèi)容。首先，規(guī)劃合作合同要明確規(guī)劃用途、容積率、建筑密度、行政辦公和生活服務(wù)設(shè)施用地比例等內(nèi)容，土地產(chǎn)權(quán)人要嚴(yán)格按照規(guī)劃，依投資計(jì)劃的進(jìn)度實(shí)施建設(shè)。在沒有完成相應(yīng)的投資之前，政府可以禁止對(duì)方當(dāng)事人部分或全部轉(zhuǎn)讓合同的權(quán)利義務(wù)；已經(jīng)轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓合同無效。其次，明確政府的權(quán)利和義務(wù)。政府有權(quán)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)人執(zhí)行合同的情況進(jìn)行多種形式的檢查監(jiān)督。同時(shí)，政府應(yīng)按照合同約定對(duì)嚴(yán)格履行合同的土地產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，主要是容積率獎(jiǎng)勵(lì)或轉(zhuǎn)移，當(dāng)然也可以是雙方約定的其他事項(xiàng)。再次，明確土地產(chǎn)權(quán)人的違約責(zé)任。如果土地產(chǎn)權(quán)人未能履行合同相關(guān)條款，應(yīng)支付違約金；如果土地利用人從根本上違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定，可由政府來強(qiáng)制收回土地（針對(duì)國有土地）、強(qiáng)制收購?fù)恋兀ㄡ槍?duì)集體所有的土地）或終止合同。

3.建立規(guī)劃協(xié)商機(jī)制

在當(dāng)代中國，主體多元化、利益多元化導(dǎo)致社會(huì)治理的難度加大。為了實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、集思廣益、科學(xué)論證、民主決策的規(guī)劃理念，我國應(yīng)建立規(guī)劃協(xié)商與公眾參與制度。⑧在城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制實(shí)施過程中，要充分尊重民意，開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，并實(shí)行專家決策和公眾參與有機(jī)結(jié)合的制度。建立規(guī)劃協(xié)商制度有助于重塑規(guī)劃的合法性，并強(qiáng)化對(duì)政府規(guī)劃權(quán)的有效監(jiān)督與制約。

第一，保障公民的知情權(quán)。知情權(quán)是公民抵制來自公權(quán)力的侵害、保護(hù)自身合法權(quán)益的重要武器。⑨知情權(quán)是公民參與規(guī)劃的基礎(chǔ)性權(quán)利。公民和規(guī)劃利益相關(guān)者掌握規(guī)劃信息有助于提高規(guī)劃決策的質(zhì)量，應(yīng)保障公民在規(guī)劃過程中的知情權(quán)。第二，保障公民的參與權(quán)。對(duì)土地利用總體規(guī)劃中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題要采取征詢等形式向社會(huì)“求計(jì)”，如果涉及公民切身利益的，還應(yīng)當(dāng)采取聽證等方式保障公民的參與權(quán)。第三，運(yùn)用多種形式實(shí)現(xiàn)協(xié)商規(guī)劃。從全國各地的規(guī)劃協(xié)商實(shí)踐來看，規(guī)劃聽證會(huì)、市民論壇等是運(yùn)用比較多的形式。規(guī)劃聽證會(huì)制度能夠監(jiān)督政府規(guī)劃權(quán)的行使，保障公民的規(guī)劃參與權(quán)和決策權(quán)。今后應(yīng)當(dāng)研究如何使不同群體有效地參與到聽證中去，真正為規(guī)劃決策提供有益的建議或意見。市民論壇既有利于協(xié)商民主，又有利于城市治理，還能在一定程度上影響政府的規(guī)劃決策。應(yīng)通過市民論壇對(duì)市民關(guān)心的重要規(guī)劃事項(xiàng)進(jìn)行大討論，并由公務(wù)員、市民和規(guī)劃師公開進(jìn)行辯論，使規(guī)劃決策得到市民一定程度的認(rèn)可。另外，在部分地區(qū)也可實(shí)施社區(qū)規(guī)劃師制度或召開規(guī)劃民主懇談會(huì)。第四，充分發(fā)揮專家在溝通政府與民眾之間的作用。由于規(guī)劃術(shù)語難以理解，民眾在規(guī)劃中的參與權(quán)和知情權(quán)受到了很大影響。因此，政府應(yīng)當(dāng)建立專家溝通平臺(tái)，以做好政府和公眾之間的話語轉(zhuǎn)譯。

4.建立不同規(guī)劃區(qū)域的利益補(bǔ)償機(jī)制

建立主體功能區(qū)是我國規(guī)劃制度的重大改革，是我國實(shí)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要措施，今后需要完善不同功能區(qū)的利益補(bǔ)償和平衡機(jī)制。對(duì)處于農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)的地方要進(jìn)行補(bǔ)償，而處于開發(fā)區(qū)的地方要支付補(bǔ)償。

要加快制定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例和生態(tài)保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例（生態(tài)補(bǔ)償條例），條例中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)規(guī)定和完善以下制度：其一，建立健全重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金。首先是進(jìn)一步完善縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，針對(duì)不同級(jí)別的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，要明確各級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任。其次是在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建立健全橫向的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！蛾P(guān)于加強(qiáng)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理的意見》指出，鼓勵(lì)探索建立地區(qū)間橫向援助機(jī)制，當(dāng)然這種補(bǔ)償既可以是傳統(tǒng)的資金補(bǔ)償，也可以是產(chǎn)業(yè)扶持、對(duì)口幫扶、培訓(xùn)就業(yè)等形式，使重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)受益區(qū)建立有效的補(bǔ)償機(jī)制和平臺(tái)。其二，探索建立生態(tài)環(huán)境稅收制度。除了上述財(cái)政制度改革，國家還應(yīng)當(dāng)建立完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩愂罩贫取，F(xiàn)階段可以先對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和對(duì)象征收生態(tài)稅：首先是排污企業(yè)和個(gè)人應(yīng)當(dāng)繳納生態(tài)稅；其次是生態(tài)受益地區(qū)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)支付生態(tài)稅；再次是直接使用和消耗生態(tài)資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)支付生態(tài)稅。endprint

此外，在土地使用中，規(guī)劃的工業(yè)地、商業(yè)地、農(nóng)用地的價(jià)格差別很大。例如，在征地或集體土地入市時(shí)由于土地的利用不同，土地價(jià)格的差距就很大，土地增值如何分配、貶值部分（如永久基本農(nóng)田）如何分擔(dān)、如何協(xié)調(diào)其中的利益關(guān)系等問題值得關(guān)注。一種方法是仿效前述的生態(tài)保護(hù)基金，建立耕地保護(hù)基金或糧食補(bǔ)償基金，另外，還可以借鑒國外的生態(tài)地役權(quán)和農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)制度。通過探索多種形式的耕地保護(hù)與激勵(lì)工具的綜合使用，實(shí)現(xiàn)不同規(guī)劃區(qū)之間的利益平衡問題，同時(shí)發(fā)揮激勵(lì)作用，激勵(lì)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的農(nóng)民切實(shí)保護(hù)耕地以便保障國家的糧食安全。要改變現(xiàn)行的糧食直補(bǔ)分配辦法，實(shí)行按照貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分配，對(duì)不同經(jīng)營規(guī)模和不同種植結(jié)構(gòu)的農(nóng)戶或其他經(jīng)營主體進(jìn)行不同的激勵(lì)，以取得最佳的耕地保護(hù)效果。同時(shí)，還要注重不同政策工具之間的協(xié)調(diào)問題，比如縱向補(bǔ)償基金和橫向生態(tài)補(bǔ)償之間、財(cái)政工具和稅收工具之間、激勵(lì)工具和管理工具之間的協(xié)調(diào)。

5.建立市場(chǎng)與政府配置土地資源的協(xié)作機(jī)制

土地資源的配置應(yīng)當(dāng)進(jìn)行市場(chǎng)化的改革，但由于土地資源的特殊性，政府對(duì)市場(chǎng)配置的調(diào)控作用更加重要。由于市場(chǎng)失靈的存在，土地資源的配置同樣會(huì)發(fā)生市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，政府的作用在此大有用武之地，規(guī)劃和用途管制就是政府配置資源的主要政策工具。應(yīng)當(dāng)注意的是，規(guī)劃和用途管制必須尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，而不能是長官意志的產(chǎn)物。今后政府應(yīng)著力推進(jìn)土地資源的市場(chǎng)化配置：第一，將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)作為核心工作來抓。打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的現(xiàn)行體制，建立市場(chǎng)決定土地資源初始配置的形成機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)著力健全土地市場(chǎng)的交易機(jī)制和管理機(jī)制、宏觀調(diào)控機(jī)制，比如建立土地交易的稅收制度和土地增值利益分配制度。要改革現(xiàn)行的征地制度，縮小征收范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善補(bǔ)償方式，有條件的地方要逐步實(shí)施征地制度的市場(chǎng)化改革試點(diǎn)。第二，建立政府對(duì)土地市場(chǎng)的有限干預(yù)模式。劃清政府配置和市場(chǎng)配置的界限，建立政府對(duì)市場(chǎng)的事前、事中、事后調(diào)節(jié)機(jī)制。要嚴(yán)格限制無償劃撥用地的范圍和數(shù)量，《土地管理法》未來修改時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定公共利益的范圍，以限制政府劃撥用地的范圍。第三，耕地保護(hù)上可以試點(diǎn)市場(chǎng)機(jī)制的保護(hù)模式。在現(xiàn)行的耕地保護(hù)體制下，作為經(jīng)濟(jì)人的農(nóng)民和農(nóng)村集體以及地方政府都有突破耕地紅線的沖動(dòng)，既有的利益格局無法實(shí)現(xiàn)高效保護(hù)耕地和國家糧食安全的目標(biāo)，因此應(yīng)當(dāng)建立新的利益機(jī)制。例如，江蘇省在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減試點(diǎn)中，注重運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)耕地和建設(shè)用地的利益關(guān)系，地方政府如果想要獲得建設(shè)用地，就要想方設(shè)法對(duì)土地進(jìn)行整治，通過新增高質(zhì)量的耕地?fù)Q取建設(shè)用地指標(biāo)。重慶的地票交易制度和河南省的復(fù)墾券交易制度也是這種機(jī)理貫穿其中的做法。

總之，我國土地規(guī)劃管理制度的改革既有復(fù)雜的利益格局需要調(diào)整，又有艱巨的耕地保護(hù)與糧食安全使命需要完成。目前，破除舊的行政管理模式，建立新的市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式勢(shì)在必行。而運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制和政策工具取代強(qiáng)制性管理體制無疑是未來政策的基本價(jià)值取向，這些都對(duì)現(xiàn)行的土地規(guī)劃管理制度提出了全新的課題。

注釋

①蔡武進(jìn)：《行政治理視野下的行政協(xié)商》，《北方法學(xué)》2014年第3期。

②于靜濤：《論我國城鄉(xiāng)規(guī)劃聽證制度的完善》，《福建金融管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。

③邵凌云：《解決城市規(guī)劃亂象，需遏止權(quán)力游戲》，河北共產(chǎn)黨員網(wǎng)，http：//www.hebgcdy.com/2014/0703/58923.html。

④湯海孺：《不確定性視角下的規(guī)劃失效與改進(jìn)》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2007年第3期。

⑤賀歡歡、張銜春：《土地產(chǎn)權(quán)視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃改進(jìn)思考》，《規(guī)劃師》2014年第2期。

⑥郭潔：《土地用途管制模式的立法轉(zhuǎn)變》，《法學(xué)研究》2013年第2期。

⑦李太淼：《構(gòu)建統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地的土地制度》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2017年第1期。

⑧趙哲遠(yuǎn)、華元春、吳次芳等：《新一輪土地利用總體規(guī)劃編制的調(diào)查研究——以浙江省為例》，《國土資源科技管理》2003年第5期。

⑨蘭燕卓：《為了有序的城市——城市規(guī)劃變更的行政法規(guī)制》，北京大學(xué)出版社，2014年，第185頁。

責(zé)任編輯：澍 文

Research on the Innovation of Land Planning Management System in China

Guo Lintao

Abstract：Land planning management system plays an indispensable role in promoting urbanization in China， in realizing coordinated development of urban and rural areas and in contributing to the structural reform of the supply-side. However， the current land planning management system has some serious defects， such as the unilateral monopoly of the planning enforcement， lack of marketability in terms of planning control means， the low restriction of arbitration in planning freedom， and the passivity of planning control， therefore， it is no longer adaptive to the needs of new urbanization and market economy. The reform and innovation of the land planning management system should adhere to the principles of the intensive and economical land utilization， scientific planning， governing by law， and giving incentives， dealing well with the relationships between the government and the market， the public and the private rights， and the land utilizing planning and environmental protection planning. By establishing a flexible planning and management mode， implementing the system of planning consultation and control， and building up the compensation system of different planning regions and the coordinating system of the government′s allocation of land resources， the modern transformation of the planning management system will be achieved.

Key words：planning management； planning and consultation； public participationendprint