“三權分置”下的征地補償費分配問題研究

李平菊++寇浩寧

摘 要：土地三權（所有權、承包權、經營權）分置，衍生了源于土地集體所有權的集體收益權、源于農戶承包權的承包收益權、源于土地經營權的經營收益權。在大規(guī)模土地征用開發(fā)過程中，巨額的土地補償款作為土地收益的集中表現(xiàn)形式，在集體與農戶以及不同權益主體之間進行分配?！叭龣喾种谩睂φ鞯匮a償款分配具有決定性影響，它使村集體、普通承包農戶以及承包大戶（經營性農戶）之間形成了巨大的補償款分配差距，并有可能帶來農戶之間土地收益（收入）分配的非平均化，進而造成農戶之間的收入分化。

關鍵詞：“三權分置”；征地補償；“兩田制”；土地收益權

中圖分類號：F321 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）09-0085-05

2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（下文簡稱《意見》），要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實。實施“三權分置”是深化農村土地制度改革的重要舉措。“三權分置”，即農村土地所有權歸屬集體，土地承包權歸屬（集體中的）農戶，土地經營權歸屬（流轉后的）土地經營主體，“三權分置”并行。本次土地制度改革不僅對明晰土地產權、加速土地流轉和規(guī)模經營產生重要推動力，還對因為土地流轉、規(guī)模經營以及土地非農化征用開發(fā)等帶來的巨額收益分配產生深遠影響。

一、農村土地制度改革的“三權分置”

《意見》出臺之前，為適應和促進土地流轉、規(guī)模經營和非農產業(yè)發(fā)展，一些地方的農村已經存在類似于或接近于“三權分置”的土地產權制度實踐。以本項研究的調研地——河北省北鎮(zhèn)為例，北鎮(zhèn)不僅面臨大規(guī)模征地開發(fā)，而且普遍存在一種被稱為“兩田制”的農地產權實踐形式。

所謂“兩田制”，就是村集體將全部耕地分為兩部分，一部分稱為“口糧田”，在村民中按人口平均分配；另一部分稱為承包地，是由村集體（一般是村委會）集中起來面向村民發(fā)包，村民根據(jù)自己的意愿和能力來承包面積不等的土地，并向村集體繳納相應的承包費。與“一田制”或“均分制”不同，這種“兩田制”特別是承包地制度的設立，強化了村集體的土地所有權，賦予村集體以更明確的并得到農戶普遍認可的土地所有權主體地位。

北鎮(zhèn)毗鄰大城市，脫離土地、從事“非農”產業(yè)的農民比例很大，因此當?shù)睾茉缇统霈F(xiàn)了農民自發(fā)的大面積土地流轉。在土地流轉過程中，因為“兩田制”的存在，村集體往往可以掌握大量土地予以集中發(fā)包流轉，所以當?shù)爻霈F(xiàn)了一大批從事專業(yè)種植或養(yǎng)殖（包括少量非農產業(yè)）的土地流轉經營主體。由此，北鎮(zhèn)也在“兩田制”基礎上形成了事實上的土地經營權與所有權、承包權相分離的實踐操作。

我國《土地管理法》對征收農用土地的補償費用列出了具體項目，包括土地補償費、安置補助費、

地上附著物和青苗補償費。對于這些項目的分配或補償對象，國務院發(fā)布的《土地管理法實施條例》中作了原則性規(guī)定：土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，并由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。也就是說，地上附著物和青苗補償費是明確補償給失地農民個人的，而土地補償費則需要補給村集體，由集體共同使用或再行分配。

從法理意義上看，土地補償費歸屬集體，是源于我國農村土地集體所有制。國家征地后，意味著村集體喪失了對這部分土地的所有權，而不是失地農戶失去了所有權，所以作為對土地所有權損失的補償，土地補償費理應由村集體共同所有。在此過程中，作為村集體成員的失地農戶由于喪失了原本的土地使用權和前期各種投入，所以不僅理應獲得作為土地使用權損失補償?shù)牡厣细街锖颓嗝缪a償費，而且也應該獲得部分土地補償費和安置補助費。依據(jù)這一分配原則，在實際操作中很多地方政府對土地補償費和安置補助費支付給失地農戶個人和村集體的比例作了明確規(guī)定。《河北省人民政府關于實行征地區(qū)片價的通知》明確規(guī)定：集體經濟組織可以獲得的土地補償費包括家庭承包方式土地（口糧田）補償費的20%；被征土地沒有土地使用權人和集體經濟組織未發(fā)包以及實行其他方式承包的土地，土地補償費全部歸集體經濟組織，由村集體經濟組織依法分配或者使用。從事家庭承包經營的農戶所能獲得的家庭承包方式土地補償費的80%、部分安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。①

上述征地補償款的分配原則體現(xiàn)了農村集體土地所有權和使用權的關系。土地產權制度影響甚至決定著村莊層面征地補償款的分配方式和結果。

二、地權分置與三種土地收益權的衍生

以征地補償款分配為代表的土地收益分配在本質上屬于土地收益權的范疇。收益權是產權的一個重要組成部分。覃美英等學者認為，土地收益權是指土地使用者依據(jù)自己在一定時期內對土地的占有權、使用權等權能而取得經濟利益的權利，以及土地產權主體依法轉讓自己的土地權能而獲得相應收益的權利。②李濤則將土地收益權界定為依法收取土地所產生的自然或法定的孽息和利益的權利。③李菁等學者提出，征地補償費分配依據(jù)中存在區(qū)別于集體成員權的“土地承包收益權”，這是由土地承包經營權派生的獲取收益的權利，在征地補償中就是指農戶所承包的土地被征收后應獲得的征地補償權；這一權利不同于農戶依據(jù)集體成員權所獲得的平均分配的征地補償收益權，而是源于農戶在征地中因喪失承包經營的土地所獲得的補償收益權。④

目前，在農村土地政策的實踐層面，存在著與土地“三權分置”相關聯(lián)的三種類型土地收益權：一是源于土地集體所有權的集體收益權；二是源于農戶土地承包權的承包收益權；三是源于土地經營權的經營收益權。這三種土地收益權有著明顯區(qū)別。

集體收益權是農村土地集體所有制的自然產物，同時也是集體所有權的實現(xiàn)或表現(xiàn)形式。農村集體土地的出讓或被征收，意味著整個集體組織共同占有土地總量的減少，以及每個集體成員可以占有或被分配使用的土地份額的減少，因此，整個集體組織，包括每個集體成員理應得到相應的補償，分享相應的收益。而后兩類收益權，都是農戶承包經營集體土地所派生的產物。endprint

根據(jù)《物權法》第42條第2款、第132條和《土地管理法》第47條第2款的規(guī)定，征收土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等費用。因此，當農戶所承包經營的土地被征收或出讓時，出于對物權損失的彌補，經營主體理應得到一定的補償，或者說，當被承包經營的土地產生巨額增值收益時，經營主體理應分享這部分收益。在承包和經營形式上，家庭承包強調的是對集體經濟組織成員的福利和社會保障功能；土地經營權不具有社會保障功能，其所體現(xiàn)的是對集體土地的市場經營行為。

三、土地收益權與征地補償款分配的非平均化

農村土地產權分置正是通過集體收益權、承包收益權和經營收益權而與土地收益的分配產生重要關聯(lián)。這三種土地收益權也在實踐層面構成了地權分置與土地收益分配的“中間變量”，不同的土地權屬通過決定、影響或改變這三種土地收益權的比例或結構而決定、影響或改變農戶的土地收益（收入）分配方式和分配結果。

1.征地補償中的三種收益權及其實現(xiàn)方式

在北鎮(zhèn)，集體對土地的支配權貫穿于改革開放以來的土地制度改革實踐。“兩田制”通過設立由集體直接掌握的承包地，做實并加強了集體對土地的所有權、支配權和主導權?！皟商镏啤钡牧硪粋€本意是實現(xiàn)土地的集中和規(guī)模經營，這一點在國家政策的支持下已得到顯著發(fā)展。

由于“兩田制”下的承包地所有權直接歸屬于村集體，所以近年來在北鎮(zhèn)土地征收和補償款分配過程中，村集體仍然發(fā)揮著重要作用。這不僅體現(xiàn)在征地過程中政府要依賴村集體的配合以溝通協(xié)調政府與征地農戶的關系，更體現(xiàn)在征地完成后集體可直接獲得巨額補償款，且這一補償款的分配和使用均由村集體決策和執(zhí)行。在征地過程中，因為被征收土地的所有權歸屬村集體，失去承包土地的農戶的后續(xù)安置工作也主要依靠村集體完成，所以各項征地補償款（除明確為個人承包土地上附著物和青苗補償費外）應優(yōu)先且最大限度地補償給村集體，由村集體統(tǒng)一安排使用，并最大程度地實行“集體均分”原則。村集體多采取集體成員平均分配的方式，或者優(yōu)先分配給集體中有成員權卻無地、少地的農戶和新增人口。

根據(jù)土地承包經營方式的不同，承包主體的個體性收益權有兩種類型：源于土地家庭承包方式的承包收益權和源于土地非家庭承包方式的經營收益權。在北鎮(zhèn)農村所實施的“兩田制”中，按人頭均分的“口糧田”正是屬于家庭承包經營方式，而由村集體集中起來采取招標發(fā)包的承包地則屬非家庭承包經營方式。以戶為單位、均分土地的“口糧田”注重的是土地對村集體所有成員的生存保障功能，各農戶之間在土地使用上的均等性或公平性是其首要追求目標。源于這種均等性家庭承包權的土地收益權主要通過兩種方式實現(xiàn)：一是憑借對土地按人頭均分承包來保證獲得均等的土地收益；二是通過對集體所獲得土地收益的按人口平均分配來實現(xiàn)公平。無論哪種方式，所追求的都是實現(xiàn)大致均等的土地收益分配結果。

2.征地補償中集體所有收益與農戶承包收益的平均化分配

在北鎮(zhèn)農村，“兩田制”的確立強化了土地的集體所有權，使村集體得以合理合法地獲取被征收土地中屬于承包地的全部土地補償費和安置補助費。除此之外，村集體還可從口糧田的征地補償中獲取20%的土地補償費和安置補助費，因此，當?shù)卮寮w往往能獲得高達千萬元的征地補償款。⑤對這筆巨額征地補償款，村集體采取平均化的分配方式以保證普通農戶能夠獲得大致均等的土地收益。⑥與此同時，直接歸屬農戶的個體性土地收益權中，源于“口糧田”的土地承包收益權，也能大致保證被征地農戶獲得相對平均的土地收益。⑦總體而言，在排除農戶家庭人口差異所導致的土地面積差異的情況下，相對統(tǒng)一的征地補償標準保障了被征地農戶所獲得的直接性補償款（即源于土地承包權的承包性土地收益）的大致均等。

集體收益與普通農戶承包收益的平均化分配是農村土地“集體所有與家庭承包經營”基本制度安排的集中呈現(xiàn)。這不僅是一種有效提高農民生產效率的生產組織方式，也是對農民的一種“社會保障”，即以土地按人口均分承包的方式來保障普通農戶的基本生存并使他們獲得大致平等的農業(yè)收入。本質上，這一制度力圖在提高農戶生產效率的同時兼顧農戶之間收入公平，通過平均化的土地承包盡量避免農戶之間因為生產經營效率差異所導致的收入差距擴大化。近年來隨著農業(yè)產業(yè)化、專業(yè)化的發(fā)展，大量承包大戶的出現(xiàn)正是農村土地“集體所有與家庭承包經營”基本制度在“效率”維度上進一步發(fā)展的產物。但是，眾多既無法在市場競爭中勝出，一時又難以融入城鎮(zhèn)生活的普通農戶仍然需要在農村維持其生存性收入，這就對農村土地制度的“公平”維度提出了新的要求，即基于集體成員權，普通農戶有權利獲得大致均等的基本生存保障和差距不大的農業(yè)收入。

北鎮(zhèn)農村集體掌握巨額集體土地補償款和普通農戶“口糧田”部分收益的分配情況，正是“三權分置”以后農地制度中“公平”維度的體現(xiàn)。因此，在面臨大規(guī)模征地的村莊中，普通農戶之間雖然有一定的征地補償款分配差距，但這種差距在巨額集體收益平均化分配以及口糧田補償款均分的平衡下能夠保持在一個較小的范圍。經過幾輪補償款分配之后，最終各個農戶得到的收入結果是較為均等的，這有利于建立社會主義市場經濟條件下公正合理的征地補償收益分配機制，兼顧集體利益和個人利益。

3.征地補償中經營收益的非平均化分配

土地承包經營權流轉通常采取競價發(fā)包的方式將土地不均等地發(fā)包給承包大戶。追求高額經營收益是承包者的首要目標，但限于經營規(guī)模（投資規(guī)模和承包土地面積）、經營方式以及市場供求的差異，不同承包者所能獲得的經營收益不可能均等。因此對這類土地所產生的土地收益，特別是因為土地被征收而獲得的高額補償款只能根據(jù)“誰投資、誰受益”的市場原則予以非平均的收益分配。

北鎮(zhèn)農村的承包地制度，著眼于提高農業(yè)生產效率，目標是促進土地的適度集中和規(guī)模經營。因此，在農業(yè)產業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展的大背景下，村集體組織內部或外部的一些專業(yè)種植（養(yǎng)殖）大戶能夠承包較大面積的承包地，并成為承包大戶。這些大戶在土地承包面積上遠遠高于只擁有“口糧田”和少量承包地的普通農戶。⑧根據(jù)政策，承包大戶雖然不能獲得被征收承包地的土地補償費，但可以獲得承包地的地上附著物和青苗補償費。因為他們在承包地上大多從事專業(yè)化種植或養(yǎng)殖，種植或養(yǎng)殖相當數(shù)量的經濟作物或牲畜、家禽，且一般建有相應的生產生活設施，同時這些所謂地上物是依據(jù)其市場價值（由專業(yè)機構來評估價格）進行補償?shù)?，所以他們能夠獲得的地上附著物補償費和青苗補償費遠遠高于種植大田作物的一般農戶。⑨endprint

理論上，承包大戶獲得高額補償款源于市場經濟中“誰投資、誰收益”原則，補償款不僅是對其因為征地而導致的前期投資損失的補償，一定程度上也包含了對其正常經營利潤的補償。因此，前期投入資金的多少、地上附著物市場價格的高低以及銷售利潤的變動，共同決定著其所能得到的最終補償款數(shù)額。由于投資額度、產品市場價格和利潤的差異，不同承包大戶特別是承包大戶與普通農戶之間會在地上附著物的補償上形成巨大差距。因為地上附著物補償費雖然不等于土地補償費，但也是依附于土地面積的，只有承包更大面積土地的大戶才有條件進行更多投資、生產更高價值的產品以及獲取更高利潤。因此，承包大戶所獲補償款的高低可以通過承包地面積這一指標反映出來。

承包土地較多的專業(yè)種植（養(yǎng)殖）大戶往往可以獲得高額的地上物補償費；其他沒有承包土地的農戶所得補償款僅限于按人口均分的口糧田補償費收入。人均只有一畝的口糧田，面積遠遠少于集中連片的承包地面積，因此只有口糧田的農戶實際獲得的補償款總額會遠遠少于承包大戶。在征地補償過程中，普通農戶和承包大戶之間所獲補償款的差距可以高達近十倍。⑩這無疑會造成農戶收入差距不斷擴大的客觀結果。

四、結論與啟示

本研究以征地補償費分配為例，探討“三權分置”地權制度對土地收益權和收益分配方式的影響。結合北鎮(zhèn)案例，有以下幾點啟示值得學界關注。

第一，重視村集體的全局掌控作用和力量平衡功能。由于土地所有權明確歸屬于村集體，所以村集體擁有絕對優(yōu)勢的土地收益權（即獲取被征土地的土地補償款的權利）。以此，在征地補償過程中村集體可以合法合理獲取土地補償款，這不僅大大增加了村集體所擁有的可支配資金，而且使村集體在征地補償分配中扮演重要角色。這在一定程度上保證了普通農戶相對均等的土地收益分配。

第二，土地承包面積成為土地開發(fā)賠償過程中農戶土地收益再分配的重要基礎。土地流轉、規(guī)?；洜I造成農村農戶之間土地承包面積的較大差距，一旦面臨大規(guī)模征地開發(fā)，這種差距極易轉化為被征地農戶之間極大的補償款收入差距。農村家庭承包是以集體經濟組織內部的農戶家庭為單位，承包雙方不是平等的市場主體關系，農戶擁有優(yōu)先的制度性承包權，以家庭為單位的土地承包具有顯著的社會福利和生活保障功能。土地經營承包對承包單位沒有特殊限制，通過招標、拍賣或公開協(xié)商等途徑將土地承包給最有經營能力和經營實力的市場主體。發(fā)包方可以依照“效率優(yōu)先、兼顧公平”的市場原則選擇承包人，土地經營承包一般不具有社會保障功能。土地經營承包主體有返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，有外地前來投資的農業(yè)企業(yè)和種植大戶。隨著土地規(guī)模化經營、專業(yè)化種植及非農化征用開發(fā)過程的深入，農村土地“三權分置”還將持續(xù)影響土地收益在不同農戶之間的分配。

第三，積極應對土地“三權分置”條件下的土地收益不平均與分化，村集體需要重視所有成員整體土地權益的長期規(guī)劃。集體的土地所有權和普通農戶人人有份的土地承包權，帶來的主要是較為均等的土地收益分配方式。農戶的土地經營權尤其是土地規(guī)?；鬓D經營后的種（養(yǎng)）殖大戶的經營權，決定了經營性土地收益需要依據(jù)“誰投資、誰受益”的市場化原則進行收入分配，差別對待，進而差別補償，因此其分配結果也會產生相當大的差異或差距。對于一夜暴富的土地經營戶而言，其因征地而獲得的收益并非完全憑經營效益所得。對村集體成員而言，安置費用和土地補償?shù)慕o付，則意味著土地開發(fā)者對村民土地權益的一次性買斷付清。實現(xiàn)土地資源的收益分配正義，尚需要國家層面加大政策探索的力度、重視各地實踐的經驗總結與反思。合理擴大土地集體所有權的補償比例、有效實現(xiàn)稅收二次調節(jié)等舉措，應是未來政策創(chuàng)新的方向。

注釋

①《河北省人民政府關于實行征地區(qū)片價的通知》，中華人民共和國國土資源部網站，http：//www.mlr.gov.cn/tdsc/djxx/jzdj/201006/t20100612_721827.htm，2010年6月12日。

②覃美英、程啟智：《農地產權公共域與農民土地收益權侵蝕》，《求實》2007年第6期。

③李濤：《財政分權背景下的土地財政：制度變遷、收益分配和績效評價》，《經濟學動態(tài)》2012年第10期。

④李菁、顏丹麗：《集體成員權和土地承包收益權的沖突與協(xié)調：穩(wěn)定地權與不穩(wěn)定地權的對比》，《中國農村觀察》2011年第2期。

⑤在北鎮(zhèn)營村，2011年因開發(fā)區(qū)建設征收耕地680畝，其中口糧田300畝，承包地380畝。按當年補償標準，土地補償費每畝34000元，安置補助費人均30000元。被征收的680畝耕地中因為承包地的全部土地補償費和口糧田20%的土地補償費都要補給村集體，所以村集體一次性獲得了近1500萬元的土地補償款。

⑥對這筆巨額集體土地補償款的分配，北鎮(zhèn)營村的做法是：優(yōu)先分配給無地村民，主要是未分得口糧田的新生兒、新媳婦等新增人口；以年終紅利的形式分期平均分配給全體村民，該村共有農業(yè)戶口村民1600多人，每年過年前人均分配1000元；為老年村民發(fā)放養(yǎng)老金，男60歲以上，女55歲以上，每人每年400元；村民入養(yǎng)老保險每人每年補貼200元；新型農村合作醫(yī)療每人每年補貼50元。

⑦在北鎮(zhèn)，“口糧田”以均等性原則實行家庭承包，擁有口糧田的農戶可以獲得的征地補償款包括：以口糧田為計算面積的80%的土地補償費、（人均的）安置補助費、口糧田以及承包田的地上附著物補償費和青苗補償費。如果是一般農田（即只種植大田作物如小麥、玉米的耕地），其地上附著物補償費和青苗補償費等補償標準是統(tǒng)一的。2009—2012年，北鎮(zhèn)的征地區(qū)片價（即土地補償費）標準為每畝34000元。安置補助費為人均30000元，通常與口糧田聯(lián)系計算。大田作物（小麥、玉米）的青苗補償費標準統(tǒng)一為每畝3500元。依據(jù)這些標準計算，每征收一畝種植大田作物的口糧田，農田所屬農戶可以獲得60700元補償款。由于大多數(shù)口糧田都用來種植大田作物，地上附著物大致相同，所以每畝60700元實際上成為普通農戶所獲口糧田征地補償款的常見標準。endprint

⑧北鎮(zhèn)一位本村種植大戶共承包耕地25畝，其中口糧田6畝，承包地19畝（5畝種植大棚蔬菜，其他種植樹木）。2011年25畝土地全部被征收，該農戶共獲補償款近100萬元。因為承包地面積大，該農戶獲得的征地補償款遠遠高于普通農戶。

⑨本研究的另一調研地——趙村，在征地中曾經涉及一處大型養(yǎng)殖場，該養(yǎng)殖場是2004年由五個外來的養(yǎng)殖大戶通過聯(lián)合承包趙村村集體的承包地建立的，占地100多畝，配有專業(yè)化的設備設施，主要飼養(yǎng)驢、狗等，規(guī)模較大。養(yǎng)殖場當時與趙村村集體簽訂有正式的承包合同。在征地過程中，養(yǎng)殖場所占的100多畝地都在征地范圍內，由于建有大面積的廠房等建筑設施，因此養(yǎng)殖場業(yè)主可以獲得高額的地上附著物補償費以及養(yǎng)殖場遷移費，最終共獲得近500萬元的補償費。北鎮(zhèn)主管征地補償工作的鄉(xiāng)干部也指出了這種承包大戶獲取巨額補償款的情況在當?shù)睾艹Ｒ姡海ǔ邪髴簦┌训爻邪艘院螅⒖讨洗蟛输撆镒鳛閺S房。利用補償政策（若證明土地和設施在用就給予補償），承包主體一畝地最高可獲補償費四五十萬元。

⑩以前述營村為例，在2011年的征地中，承包地較多且種植果樹等經濟作物的被征地農戶，個人一般都能得到幾十萬元的補償款，最高的達到160多萬元。然而，沒有承包地或承包地較少且只種植大田作物的被征地農戶則只能獲得十幾萬元補償款，最少的是17萬元。

責任編輯：翊 明

Allocation of Land Acquisition Compensation under the "Three Rights Division"

Li Pingju Kou Haoning

Abstract：The division of the three rights （ownership， contract rights， management rights） of land has brought about the collective income right（which is derived from the collective land ownership）， contract income right（which is derived from the right of contract for land）， and management income right （which is derived from the right to manage land） respectively. In the process of large-scale land expropriation， the enormous amount of land compensation， as a centralized form of land income， is allocated both between the collective and farmers and among different subjects representing different rights and interests. "Three Rights Division" has a decisive influence on the allocation of land compensation， forming the big gap of compensation distribution among the village collective， the common farmers and the large contractors （operating households）， possibly bringing non equalization of land income， and leading to the increasing income polarization among farmers.

Key words："Three Rights Division"； land acquisition compensation； two-field system； land profit rightsendprint