司法確認制度實踐調(diào)研的困擾、反思及建議*
——以W省司法確認實踐為樣本

彭曉娟

(信陽師范學(xué)院 法學(xué)與社會學(xué)學(xué)院,河南 信陽 464000)

司法確認制度實踐調(diào)研的困擾、反思及建議*
——以W省司法確認實踐為樣本

彭曉娟

(信陽師范學(xué)院 法學(xué)與社會學(xué)學(xué)院,河南 信陽 464000)

針對我國中部某省各基層法院從2011年至今的司法確認制度實施情況，從模式、流程到案卷，從動態(tài)到靜態(tài)，展開全方位實證調(diào)研，使存在于司法確認案件真實度、運作模式、案件質(zhì)量中的問題得到真實反映。針對司法確認制度在實踐推行中的各種偏差和混亂，提出以下完善建議：繼續(xù)堅定對司法確認制度的價值認知；將司法確認案件與普通案件分別管理；同時加大宣傳，提高民眾的知悉度；積極探索工作新模式，加強業(yè)務(wù)工作的規(guī)范管理等。

司法確認制度；實施現(xiàn)狀；實證調(diào)研；反思建議

一、引 言

司法確認制度是一項新興的訴調(diào)對接法律制度，2012年《民事訴訟法》將其上升為基本法的地位。是指在當事人雙方達成自愿調(diào)解意向或協(xié)議后，由當事人雙方共同向所在地基層人民法院提出申請，由人民法院審核確認并出具賦予強制執(zhí)行效力的司法確認文書的制度。司法確認制度以其“便民、高效”的核心制度價值，充分體現(xiàn)了服務(wù)司法、能動司法的現(xiàn)代司法理念[1]，對緩解我國司法資源緊缺、案多人少等問題有積極的意義，在化解社會矛盾和發(fā)展多元化糾紛解決機制上也具有著重要的實踐價值和理論價值。

在成為基本法之前，司法確認制度在我國經(jīng)歷了一個長期發(fā)展的過程。2000年以后，在我國經(jīng)濟體制深化改革的背景下，利益矛盾大量凸顯。司法界開始重拾20世紀40年代后期陜甘寧邊區(qū)“馬錫五審判方式”便民、親民、近民的司法精髓，大力倡導(dǎo)民事訴前調(diào)解機制，2002年最高人民法院發(fā)文《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議的民事合同性質(zhì)；2004年，法釋[2004]12號《最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》明確了人民法院立案后委托他人調(diào)解達成的協(xié)議法院應(yīng)予以確認其效力；2009年，法發(fā)[2009]45號《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》第8、9、10條均對這種調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)明確規(guī)定為民事合同性質(zhì)。2010年的《人民調(diào)解法》將司法確認制度規(guī)定下來，法釋[2011]5號《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》就有關(guān)程序予以明確，2012年的《民事訴訟法》將司法確認制度納入，使司法確認制度完成從實踐到立法、從司法解釋到法典的“升華”。

然而，自司法確認制度推行以來，法院內(nèi)部卻出現(xiàn)很多質(zhì)疑和擔憂的聲音。為此，筆者歷時半年，完成對我國中部W省所轄的分屬不同地區(qū)的17個基層法院、10個基層法庭的司法確認制度實踐情況的調(diào)研，從模式、流程到案卷本身，從動態(tài)到靜態(tài)，采用訪談、問卷到閱卷多種方式，通過對調(diào)研數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，將司法確認這一“新”制度的實踐得以全貌展示，也使該制度中有關(guān)真實性、運作模式、案件質(zhì)量中的問題得到真實反映。針對司法確認制度在實踐推行中的各種偏差和混亂，反思其內(nèi)外致因，并結(jié)合司法確認制度推行的特點，建議相關(guān)因應(yīng)之策。

二、司法確認案件的基本特征

通過對244份有效案卷標本的數(shù)據(jù)匯總、歸類和分析，司法確認案件大致有以下特征[2]：

第一，司法確認案件的性質(zhì)。一般是案情簡單、爭議不大、當事人自愿達成調(diào)解的民事糾紛。

第二，司法確認案件的標的。一般從單一的賠禮道歉到幾十萬以上金額的都有，且各給付段落的案件數(shù)量分布均勻。金額較大的案由主要以交通事故、征地補償居多。司法確認案件雖然以某些基層司法所工作人員所說的一些雞毛蒜皮類、鄰里扯皮占地類的糾紛為主，但也不乏標的額較大但案情簡單的交通事故、工傷、征地補償?shù)劝讣?，群眾希望即調(diào)即走，司法確認的適用正好滿足了群眾需求。

第三，司法確認案件的案由。主要為交通事故、人身侵權(quán)、征地補償、借款、其他財產(chǎn)損害等。各案由所占比例和排名如表1所示，交通事故和普通的人身侵權(quán)是主流案由。

表1 司法確認案件的主要案由統(tǒng)計

第四，司法確認案件的類型。根據(jù)法院確認的結(jié)果，可將司法確認案件的類型分為：確認類、不予確認類和駁回申請類；根據(jù)最高人民法院司法解釋規(guī)定的法院查明情況，不予確認類又可分為三種不予確認的情形：內(nèi)容不明確、內(nèi)容不合法、超期(見表2)。

表2 根據(jù)法院確認結(jié)果對司法確認案件分類的統(tǒng)計

第五，司法確認案件的主要來源地。司法所、派出所、交警隊等是司法確認案件的主要來源地(見表3)。

表3 各主要職能調(diào)解機構(gòu)的案源統(tǒng)計

三、我國司法確認制度實踐中暴露的突出問題

(一)司法確認制度運作模式之檢視

經(jīng)過調(diào)研者走訪了解，傾聽基層法官及司法所干事對司法確認制度的認識、評價，深入了解司法確認制度的真實運作模式，司法確認案件的完成主要有三類：一類是符合法律規(guī)定標準規(guī)范的確認案件，就是當事人各方主動上門或在職能調(diào)解機構(gòu)的介紹、引領(lǐng)下來法院申請司法確認，不管法庭作出什么樣的確認結(jié)果，文書都會送達給當事人，包括由法院向當事人送達，或由司法所等主體轉(zhuǎn)交送達。第二類可稱為“要案”模式。由于缺乏司法確認案源，基層法庭就“主動出擊”向相關(guān)調(diào)解部門討要案件，自己補充申請書和送達回證等資料后進行自行確認，最終制作成標準的司法確認案卷，形成“個案”。第三類是“造案”模式。在案件不夠的情況下，法官可能會采取借用身份、杜撰案情、編造案卷的做法。雖然不免令人咋舌，但事實上，這種匪夷所思的模式已不是單純的合法合規(guī)的問題，而是更深層次的制度性問題。

首先，該制度是在2011年才開始在全國法院范圍內(nèi)自上而下推行，民眾知曉度很低，來做司法確認也極少。其次，由于最高人民法院編制與財政轉(zhuǎn)移政策所決定，法院內(nèi)部指標資源的主要分配依據(jù)是看各地法院的審判績效排名。在眾多指標中，案件數(shù)是重要的一項，而司法確認案件數(shù)是納入到普通案件數(shù)中同等計算的。以上兩個制度的疊加，使得案件數(shù)少的法院便走上了通過增加司法確認案件數(shù)提升案件數(shù)總數(shù)量的捷徑，而影響的結(jié)果就是其他法院也不能置身事外，紛紛開始效仿?！睹袷略V訟法》規(guī)定，基層法院是對司法確認案件有管轄權(quán)的法院。從2011年以后，W省各中級法院便紛紛上演給轄區(qū)內(nèi)的各基層法院下達任務(wù)數(shù)、下指標、定獎懲、搞評比加壓的管理模式。基層法院為了應(yīng)付上級，使出渾身解數(shù)，作為一項新興的制度，民眾對司法確認制度的知曉還存在盲區(qū)，基層法庭開展司法確認工作的主要障礙就是沒有案源，為了完成案件任務(wù)，基層法庭往往需要采取游說、感化甚至按件付費等方式向具有糾紛調(diào)處職能的相關(guān)調(diào)解部門討要他們已經(jīng)辦完或還未辦完的調(diào)解案件。因此，就出現(xiàn)了“找案”、“要案”、“造案”等花樣百出的做法。

在這個過程中，基層法庭也是毫無價值感和成就感的，他們厭煩司法確認工作，對上級下派指標的做法極度反感。在調(diào)研中，有法官發(fā)自肺腑地向筆者傾訴自身的苦悶：“以為法院就是裁斷案件，沒想到都是做戲”。某基層資深法官說，“我不當庭長，就是因為討厭那個鬼司法確認！那個鬼東西作假真是討厭?！闭f者無意的一句話，道盡了基層法官對司法確認作假的厭棄、困惑與不滿。

(二)司法確認案件真實度之檢視

調(diào)研者隨機抽取基層共27個觀察點(17個基層法院、10個派出法庭)近三年來的500份司法確認案卷后，在抽取各方面實證數(shù)據(jù)之前，首先要作的第一輪工作就是去偽存真的篩查工作。在認真篩查后，只留存真實案件作為有效數(shù)據(jù)標本再次分析。

1.案件真實性的判斷標準。調(diào)研者設(shè)定了“八個標準”來綜合判斷一個案件原始資料的真實性和案件本身的真實性。并且，為了保證判斷結(jié)果的精確，根據(jù)呈現(xiàn)內(nèi)容的實際情況，在操作時對每一個標準進行了多種情形的細化。這八個鑒別真?zhèn)蔚臉藴适牵?/p>

(1)案卷中“是否有來自于糾紛現(xiàn)場的原始資料或格式文件”(至少是復(fù)印件)；

(2)原始資料的簽字筆跡與卷中其他筆跡的對比和比較；

(3)同一法院內(nèi)卷宗與卷宗之間的原始資料字跡對比和比較；

(4)同一法院內(nèi)卷宗與卷宗之間的送達回證字跡對比和比較；

(5)同一法院內(nèi)卷宗與卷宗之間的申請書字跡對比和比較；

(6)同一法院內(nèi)卷宗與卷宗之間的調(diào)解協(xié)議字跡對比和比較；

(7)同一法院內(nèi)卷宗與卷宗之間的其他文書字跡對比和比較；

(8)同一法院內(nèi)卷宗與卷宗之間制卷人字跡對比和比較；

2.司法確認案件的真實度。根據(jù)上述“八個標準”的綜合判斷，所有參與調(diào)研的500份案件被最終鑒定為4類，四類案件各自所占的比例如表4所示。

表4 根據(jù)真實性區(qū)分的案件類型統(tǒng)計

第1種和第2種為真實案件，總數(shù)為244件，所占比例為48.8%；第3種和第4種為摻假案件，總數(shù)為256件，所占比例為51.2%。因此，本次調(diào)研所反映的基層司法確認案件的真實度為：

真實度=真實案件/完成案件=48.8%

結(jié)合司法確認制度的運作模式，這48.8%的真實案件包含了“要案”模式下的案件，屬于“從寬”統(tǒng)計。但由于調(diào)研屬于事后統(tǒng)計，無法從卷宗本身來區(qū)分案件是否“主動”上門。由于“要案”模式下的案源也是職能部門真實調(diào)解完成的案件，應(yīng)是司法確認案件潛在案源的主流，有必要從寬統(tǒng)計和分析。因此，隨后的研究標本便是1和2這兩類真實案件，共244份案卷。

(三)辦案不規(guī)范問題之檢視

法釋[2011]5號最高人民法院關(guān)于司法確認案件司法解釋規(guī)定，司法確認申請應(yīng)向人民法院提交司法確認申請書、調(diào)解協(xié)議、身份證明、資格證明，以及與調(diào)解協(xié)議相關(guān)的財產(chǎn)權(quán)利證明等證明材料，并提供雙方當事人的送達地址、電話號碼等聯(lián)系方式。委托申請的，還須提交授權(quán)委托書。《人民調(diào)解法》也規(guī)定，當事人應(yīng)當在調(diào)解協(xié)議生效之日起30內(nèi)向人民法院申請司法確認，人民法院應(yīng)當及時審查并依法確認調(diào)解協(xié)議的效力。然而，司法確認案件的規(guī)范性問題卻很突出。

1.重要資料缺失及規(guī)范問題。主要包括身份信息等四個方面：

(1)身份信息。表5反映了身份資料符合法律規(guī)定的案件僅占真實案件的74.6%，這說明相關(guān)調(diào)解部門在辦案時較為輕視對身份信息的提交或保存。

表5 司法確認卷宗身份信息情況統(tǒng)計

(2)調(diào)解協(xié)議。調(diào)研中調(diào)解協(xié)議的情況較好，所有案卷中都有調(diào)解協(xié)議。法院工作的核心目標是針對調(diào)解內(nèi)容的，因此無論是當事人自己申請的案件，還是法院主動討要的案件，都沒有缺少調(diào)解協(xié)議。調(diào)解協(xié)議一般有以下幾種表現(xiàn)形式：1)雙方手寫或打印的具有個案特征的自擬內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議；2)由人民調(diào)解委員會格式化表格填寫的調(diào)解協(xié)議書；3)大量交通事故案件中表現(xiàn)為交警部門格式化表格內(nèi)容欄中的調(diào)處內(nèi)容；4)派出所調(diào)處案件中表現(xiàn)為派出所格式化表格內(nèi)容欄中的調(diào)處內(nèi)容；5)往往還存在兩種表現(xiàn)形式并存的情況，說明當事人自己撰寫調(diào)解協(xié)議書后又找有關(guān)職能部門進行了填制。但調(diào)解協(xié)議在規(guī)范性方面還是存在著些許瑕疵，比如在表現(xiàn)為相關(guān)職能部門的格式表格形式時，有的缺少當事人本人的簽名；有的對于賠償金額沒有明確，比如籠統(tǒng)表述為“甲方修車費用及其他損失均由乙方承擔”等。這些問題是有關(guān)部門沒有依法要求當事人簽字所致，表現(xiàn)出基層工作人員對調(diào)解工作的規(guī)范性不夠重視。

(3)送達回證。送達回證中有208件案卷的送達回證齊全，有36件案卷的送達回證不齊全，表現(xiàn)為只有一方當事人的送達回證而缺少另一方當事人的送達回證。

(4)文書簽字齊全問題。簽字是法律文書以其內(nèi)容約束當事人行為的決定性要素，也是該法律行為產(chǎn)生、變更、消滅相關(guān)法律關(guān)系最核心的要素。簽名非常重要和必要，如果法律文書沒有當事人簽名，則該法律文書與當事人毫無關(guān)系，相關(guān)內(nèi)容對當事人毫無法律意義。而本次抽查中卻發(fā)現(xiàn)簽名問題很嚴重。其表現(xiàn)為：送達回證方面，由當事人本人親筆簽名的大約只有14%，剩余83%的案件雖有簽字但疑似非本人簽字，3%的案件完全沒有簽字；在調(diào)解協(xié)議中，發(fā)現(xiàn)只有41%的是當事人本人簽字，有59%是雷同筆跡，疑似非本人簽字。這59%是在調(diào)解協(xié)議為第2和第3種情形時才可能發(fā)生的。也就是說，是在已經(jīng)排除了造假案件后，在具有現(xiàn)場原始資料佐證的情況下，在真實案件的調(diào)解協(xié)議復(fù)印件上發(fā)現(xiàn)的，說明有相當一部分案件的調(diào)解協(xié)議由調(diào)解部門制作格式文本時就沒有及時讓當事人簽字，而是事后由調(diào)解人員或法官自己進行的補充。

還有委托書、法人身份證明等其他少數(shù)資料中，也存在法人身份證明沒有蓋單位印章、無本人簽名的情況。由于大多數(shù)案件的來源并非當事人主動來到法院申請，故雖然所有案件都有申請書，但申請書的簽名幾乎都為假。結(jié)合案件真實度，申請書上的假簽名大約占到了90%以上，另有大約5.9%的申請書簽名空白或只按了手印，大約只有4.1%的案件為當事人親自申請的案件。在95.9%以上的真實案件源于法院事后討要的情況下，各種重要資料無簽字或簽字不齊全、資料缺失或不齊全的現(xiàn)象，多數(shù)是由于基層法庭去相關(guān)部門復(fù)印的原始資料本身存在這些問題而導(dǎo)致復(fù)印件也如出一轍。

2.超期情況。2011年開始實施的《人民調(diào)解法》明確規(guī)定司法確認應(yīng)當自調(diào)解協(xié)議生效之日起30日內(nèi)向人民法院申請，過期人民法院則不予受理。但根據(jù)調(diào)解協(xié)議及案件原始資料痕跡的反映，絕大多數(shù)司法確認案件都屬于超期確認。從嚴格規(guī)范的角度來說，這部分案件是不合法的。超期問題存在的主要原因是法院工作的滯后性所致，從相關(guān)部門討要來的案源基本都是已經(jīng)解決了的，時效性必然無法滿足，但是為了完成案件任務(wù)，很多法庭還是把這部分案件討來濫竽充數(shù)。也正是因為超期情況完全因人為所致，這些案件的超期時間沒有任何規(guī)律可言，以9個月為界限，9個月之前每個超期月份的案件數(shù)量較多，9個月之后每個超期月份的案件數(shù)屬于個別化現(xiàn)象，但超期月份最長高達36個月。

(四)司法確認案件數(shù)的非正?！凹ぴ觥?/p>

自2011年全國法院推行司法確認制度以來，一個突出的現(xiàn)象是，各市各基層法院的司法確認案件量并沒有循序漸進地逐年增長，案件數(shù)在2012年一年實現(xiàn)幾何倍數(shù)的激增，這一現(xiàn)象可通過表6得以顯示，2012年當年各基層法院司法確認案件數(shù)比去年幾乎都有幾千倍的增長率。

表6 A市各基層法院在2011年、2012年、2013年司法確認案件數(shù)年度比較

與2012年不同，2013年初以后，司法確認案件數(shù)的浮動較小。表6是各基層法院在2013年以后司法確認案件數(shù)與往年的比較，各法院2013年當年的司法確認案件數(shù)就在2012年的基數(shù)附近浮動(見圖1)。其原因是，在2012年底，各法院的評比指標中增加了結(jié)案均衡度指標，各法院必須重視結(jié)案均衡度指標的平衡。

圖1 2012年到2013年各基層法院司法確認案件數(shù)比較圖

本次對司法確認制度在基層法院實踐情況的調(diào)研，主要圍繞司法確認案件真實度篩查、案件基本特點、案件運作模式、案卷規(guī)范性等問題進行全面采集和統(tǒng)計分析，可以還原司法確認實踐的真實原貌。也暴露出，司法確認制度在案件真實度、運作模式、規(guī)范性等方面存在著突出問題。

四、正本清源：司法確認制度的管理誤區(qū)及實踐誤區(qū)

顯然，司法確認制度在實施中已經(jīng)發(fā)生了嚴重的扭曲和混亂。表面來看，這一現(xiàn)象是基層法院在追求審判績效排名上過于急功近利和攀比的表現(xiàn)。實質(zhì)上，其根本上的致因卻須歸咎于審判管理制度設(shè)計的欠妥。任何主體都有謀求自身利益最大化的趨利性，面對有形的物質(zhì)利益或是無形的精神利益，法院作為社會主體之一也概莫能外。當法院的編制和財政轉(zhuǎn)移支付等利益因素取決于結(jié)案數(shù)時，而司法確認案件數(shù)又和普遍案件數(shù)合并計算時，增加案件數(shù)就成為各法院努力的目標，而提高司法確認案件數(shù)量無疑成為一道捷徑?！傲訋膨?qū)逐良幣”，當有法院這樣做時，其他法院也無法置身其外。于是，司法確認的實踐就愈加混亂。

(一)審判管理導(dǎo)向的異化

案件數(shù)的高低及排名往往與一地的治安環(huán)境、法治環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平、法院的工作效率和民眾口碑等密切相關(guān)。調(diào)研中的W省份，由于其案件數(shù)量與其區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟發(fā)展水平在全國排名中的不相符，導(dǎo)致在2011年4月份南漳會議即當年的民事審判質(zhì)量分析會議后，全省法院就開始強調(diào)司法確認工作，明確要求大力加強司法確認工作，并采取了一系列措施：定法官結(jié)案數(shù)、人均結(jié)案數(shù)，建立31項績效考核指標，并把司法確認制度作為其中的專項指標進行單獨考核等，特別是2012年司法確認制度還被當做民初字案件，可同時優(yōu)化31項指標中普通案件的結(jié)案均衡度、調(diào)撤率、平均審理時間等十幾項指標[3]。因此，接下來的2012年出現(xiàn)了各市法院司法確認案件數(shù)飆升的現(xiàn)象(見表6)，司法確認案件數(shù)也一時成為基層法院改善審判績效指標的調(diào)節(jié)器。案件數(shù)上來了就下不去了，2013年法院增加了結(jié)案均衡度指標，各法院只能保持2012年的基數(shù)均衡發(fā)展(見圖1)。因應(yīng)其良好價值而上升為法律的司法確認制度，實踐中卻成了基層司法人員眼中可以拔高審判績效考核指標的優(yōu)化器，最終導(dǎo)致司法確認制度非常態(tài)實施。如下文表7所示，可以看出，各地法院司法確認案件數(shù)占其當年全部案件數(shù)的比例都非常高，其中有三個城市的百分比在50%附近(城市7、城市13、城市14)。數(shù)據(jù)表明，各地司法確認案件數(shù)的增加是不正常的，人為因素很大。其根源在于審判管理設(shè)計中存在的缺陷及其引發(fā)的錯誤導(dǎo)向。

表7 2012、2013年W省各市法院司法確認案件占總結(jié)案數(shù)的百分比

(二)制度推廣不足，民眾知悉度過低[4]

司法確認制度是在2011年初開始推行的，為民眾所熟悉尚需較長時間的積累。實踐中，司法確認的宣傳推廣主要由法院及各基層司法所組織完成，但大多數(shù)法院并不重視對新制度的宣傳推廣，司法所作為基層法制宣傳的主要部門，宣傳力度也極為有限。因此，無論城市還是農(nóng)村，司法確認制度都成為知識盲區(qū)。如在對100名案件當事人和律師的抽查問卷中顯示，除了當事人的律師有的較為熟悉之外，大部分當事人都不知道，甚至沒有聽說過司法確認制度，甚至有的律師也不熟悉司法確認制度。可見，除了法院工作人員或者相關(guān)調(diào)解部門，實踐中很少有群眾了解司法確認制度的存在和實施。

表8 當事人及律師對司法確認知悉度的問卷調(diào)查

(三)工作機制的被動、守舊

目前法院的主要運作模式是糾紛在第一時間被相關(guān)職能部門調(diào)解后，法院再把留存的調(diào)解資料復(fù)印拿回，制作司法確認案卷。這種模式既沒有意義，而且也浪費了法院的人、財、物力，甚至使司法確認制度本身的存在價值受到了質(zhì)疑。但導(dǎo)致這種工作局面的根本原因在于法院“坐堂等案”的這種被動工作模式。當事人上門來申請，就有案子，當事人不上門申請，就沒有案子。但畢竟司法確認案件與傳統(tǒng)訴訟案件有非常明顯的區(qū)別，它所處理的法律關(guān)系性質(zhì)簡單、明確，一定程度上能實現(xiàn)“隨發(fā)隨調(diào)、隨調(diào)隨走”的良好社會效果。當前民眾的認識往往限于，在糾紛發(fā)生后不是去找法院調(diào)解，而是直接打110找派出所，或是居委會、村委會等司法所下轄的一線部門，亦或是交警等特定行業(yè)調(diào)處機構(gòu)。理由大概是，法院被認為是“廟堂之上”的，“不接地氣”的，司法程序仍被嫌棄“麻煩”。

(四)案件辦理本身的不規(guī)范

1.辦案程序的各種不規(guī)范。司法確認案件具體辦理中的各種問題突出，如在程序規(guī)范方面，較為突出的問題有：送達不到位、送達回證無簽名、文書簽字不齊全、身份信息缺失或不齊全、調(diào)解格式文件無簽名、其他資料無簽名等；在實體的合法性方面，出現(xiàn)了極高比例的超期確認現(xiàn)象，還有極個別司法確認案件的確認內(nèi)容被認為沒有必要，如有的案件確認內(nèi)容是當事人一方向另一方賠禮道歉，僅此而已，但確認卻是距協(xié)議之日半年后作出；部分簽收案件的確認內(nèi)容被認為沒有必要且具有法律風險等不當性，簽收案件屬于民訴案件的案號，如電話、手機等欠費人因拖欠話費而去電信等通訊部門已經(jīng)辦理了補交話費，然法院將當事人補繳欠費的發(fā)票拿到后，就在法院內(nèi)制作原欠費人被起訴的案件，判決結(jié)果是當事人續(xù)交了欠費。這類案件往往時間矛盾、資料不全、沒有必要，且可能存在當事人不知被訴的侵權(quán)法律風險。由于簽收是對過去長年積累的特殊案源的消化，目前已經(jīng)面臨案源枯竭的局面。正因為這種枯竭，如果繼續(xù)定指標任務(wù)，那么基層法院被迫造案的行為還會繼續(xù)。

2.卷宗及文書格式的不規(guī)范。調(diào)研所在的該省A、B兩市中，在司法確認案卷制作和文書格式方面，都沒有統(tǒng)一的規(guī)范。各基層法院各行其是，形式各異。有的將年份、案由等信息欄設(shè)計在卷宗的封皮外頁，有的將這些信息設(shè)計在封皮里頁而在外頁只保留案號等；各種法律文書的格式表現(xiàn)不一，有的基層法院每一件都有開庭筆錄，有的基層法院所有的都沒有開庭筆錄；同是確認決定書，有的題頭為“司法確認決定書”、有的為“民事裁定書”；有的沒有蓋“本件與原件核對無異”章。

3.確認滯后導(dǎo)致當事人認可度不高。當絕大部分真實案件只是一種事后補充時，法庭扮演了一個不光彩的“事后諸葛亮”。站在民眾的立場上，法院如果沒有在實質(zhì)上幫助調(diào)處糾紛或在調(diào)解當時沒有出現(xiàn)，即使是在矛盾調(diào)處完畢后被提議去做司法確認，一般也都是采取拒絕的態(tài)度。擔心法院的手續(xù)繁瑣，怕耽誤時間，怕來往奔波，怕耗費財力，這些都是一般民眾情理之中的考慮。只有少數(shù)標的較大的案件，經(jīng)過調(diào)解人員的說服，當事人同意去做司法確認。總體而言，由于法院工作總是滯后于需求，司法確認制度的意義沒有得到彰顯，民眾的總體認可度并不高。

4.缺乏與其他司法實踐部門的協(xié)同合作。從目前的情形看，基層法院與相關(guān)調(diào)解職能部門之間缺乏實質(zhì)上的緊密聯(lián)系，僅僅呈現(xiàn)出一種討要和給予的關(guān)系。當發(fā)生糾紛時，民眾第一時間找到的調(diào)處機關(guān)不是法庭；當案件調(diào)處時，法庭工作人員沒有現(xiàn)場參與；在案件調(diào)處達成協(xié)議的時刻，法庭工作人員還不能及時到場；等等。法院與調(diào)解部門之間的這種松懈聯(lián)系，均無法讓當事人近距離認識和親身感受司法確認制度。法院辦司法確認案件是為了內(nèi)部作秀，就會越應(yīng)付越被動，越被動越應(yīng)付，陷入惡性循環(huán)的怪圈。

5.逃避責任?！度嗣裾{(diào)解法》和最高院《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》中明確指出，人民法院依法作出確認決定后，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向作出確認決定的人民法院申請強制執(zhí)行。在調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)，為了避免給自身工作帶來壓力和麻煩，相當多的法庭存在著人為選擇“確認”案件的現(xiàn)象，也即不接受今后可能需要強制執(zhí)行的案件作司法確認。這甚至成為基層法官辦理司法確認案件的一個理直氣壯的標準或前提要件，殊不知全然不符合法律的規(guī)定。他們往往聲稱所做的司法確認案件都沒有“后遺癥”，不會引起當事人再次申請撤銷，也不可能發(fā)生申請強制執(zhí)行的情況。但無疑，這種“選擇確認”的行為，使司法確認工作被誤讀，減少了正常案件數(shù)，也使自身工作失卻意義。

五、糾偏：扭轉(zhuǎn)司法確認工作局面，真實有效地增加案件數(shù)

如此異化的操作方式長期運行下去，司法確認制度只會在作秀的道路上漸行漸遠，扭曲法官的工作方向，誤導(dǎo)社會各界對司法確認制度的解讀，銷蝕司法確認制度固有的制度價值，也嚴重損害司法權(quán)威。建立正確導(dǎo)向的審判管理，加大制度宣傳，探索行之有效的操作模式和方法，才能扭轉(zhuǎn)司法確認工作局面，真實有效地擴大案件數(shù)，提高案件質(zhì)量。

(一)摘掉定指標定任務(wù)的錯誤指揮棒

要改變基層法庭“要案”、“找案”、“造案”等錯誤做法，消除制度上的不合理設(shè)計是治標之道。上級法院為創(chuàng)先爭優(yōu)而不當定指標定任務(wù)的做法，反映了當前法院審判管理“指標化”和“數(shù)字化”管理的特點。指標化管理能夠提高審判管理效率，用量化模式在一定程度上能較好地反映審判工作的質(zhì)量和效果。但如果完全依賴這種治標軟件，使對審判質(zhì)效的管理純粹數(shù)字化，一旦某些量化指標設(shè)計不合理、不科學(xué)，就會異化管理導(dǎo)向，背離考核的初衷，使管理意義走向相反。目前，司法確認案件的實踐發(fā)生異化和混亂，就是這種情形的一個典型案例。司法確認活動是復(fù)雜的，融合了當事人、調(diào)解組織、法院諸多主體及因素交互作用的活動，不能簡單地訴諸數(shù)字化管理與評價。確認調(diào)解協(xié)議的數(shù)量取決于調(diào)解組織達成調(diào)解協(xié)議的基數(shù)，取決于當事人對司法確認了解并一直同意提交法院確認的意愿，取決于協(xié)議內(nèi)容是否符合法院司法確認的要求，最后確認案件的履行率更加不受法院控制，它主要依賴當事人的誠信意識。要防止法院系統(tǒng)自上而下在這個怪圈中越陷越深，當務(wù)之急是要下大決心取消對司法確認案件定指標、定任務(wù)的做法。如某中院院長所說，“司法確認都搞假，排名就沒有任何意義，這個東西還是要求真務(wù)實”?；鶎臃ü倨毡榉从吵鋈∠痉ù_認案件任務(wù)量的強烈愿望，讓本項工作返璞歸真，可謂是眾望所歸。

(二)深化制度認知和積極探索工作新模式

繼續(xù)對司法確認制度的重要社會價值進行肯定是非常有必要的，而且應(yīng)進一步深化對司法確認制度立法宗旨的認知。我國推行司法確認制度的歷程還剛起步，摸索、試錯是制度創(chuàng)新的必經(jīng)過程。在目前各法院司法確認案源極度缺乏的情況下，提高民眾對司法確認制度的知悉度還需一個循序漸進的漫長過程。因此，由司法所、派出所、律師等法律職業(yè)人士介紹推薦形成司法確認案件應(yīng)作為案源的主流。同時，對前述的“要案”大力轉(zhuǎn)化和規(guī)范，對“造案”立即清理杜絕。司法確認制度親民、便捷、調(diào)解的特點，與司法能動緊密契合，民眾偏好于“隨調(diào)隨走”，傳統(tǒng)的“坐堂等案”方式在此不合時宜。

加大推行力度，唯有探索工作新模式，才能改善司法確認制度的尷尬局面。發(fā)揮能動司法，擴大對司法確認這一“新”制度的宣傳推廣，是基層法院需要重視的第一步；其次，建立法院與基層司法所、派出所等相關(guān)調(diào)處單位的聯(lián)動協(xié)作辦案模式。每一個派出法庭建立專人負責制，長期保持與主要調(diào)處部門如司法所、派出所等之間24小時隨時溝通協(xié)調(diào)的辦案模式，按照便民高效原則，在有民間糾紛需要調(diào)處時及時趕赴現(xiàn)場，當場調(diào)處和及時蓋章確認。如圖2所示，形成法院與多個部門之間一點多線的工作模式。這樣既杜絕了“造案”，也及時把“要案”、“找案”而來的那部分案件轉(zhuǎn)化為規(guī)范案件，變事后工作模式為事中工作模式，及時跟進，開拓了案件量，也身體力行地宣傳和推廣了司法確認制度，逐漸可形成良性循環(huán)的辦案模式。

圖2 多部門聯(lián)合工作機制示意圖

這一模式下，基層政府應(yīng)大力支持法院的司法確認工作，對各方面司法調(diào)解力量進行整合打通，以政府力量發(fā)動司法確認多部門聯(lián)動工作機制，使相關(guān)調(diào)處部門在司法確認制度的廣泛推行框架內(nèi)共同發(fā)揮職能。

(三)加強業(yè)務(wù)工作的規(guī)范管理

1.堅決杜絕“惡意確認”、“選擇確認”的錯誤做法。在本次調(diào)研范圍內(nèi)，尚未發(fā)現(xiàn)有“惡意確認”的案件。惡意確認是指當事人惡意地利用司法確認程序，達到虛構(gòu)某種既成法律事實或規(guī)避其他法律責任的不正當目的。學(xué)界對這種“惡意確認”、“虛假確認”亦多有關(guān)注。杜絕這些錯誤做法，法院應(yīng)強化日常工作考核，定期開展對“不予確認類”司法確認案件的檢查和事后回訪，一旦發(fā)現(xiàn)，應(yīng)嚴格追究辦案人的錯案責任。

2.統(tǒng)一規(guī)范案卷制作和文書格式。案件制作和文書格式應(yīng)規(guī)范要求和管理，統(tǒng)一格式和范本，或供基層法院參考。(1)統(tǒng)一卷宗制作的封皮范本。基于歸檔和檢查等閱覽方便，司法確認卷宗封皮應(yīng)將案件基本信息在外頁上表示。外頁內(nèi)容應(yīng)包括題頭、案號、申請人、審判人員及書記員、收結(jié)案時間、審級、結(jié)果、歸檔日期、歸檔號、保存期限、統(tǒng)計類別等。(2)統(tǒng)一規(guī)范案卷資料的內(nèi)容構(gòu)成和排序。A市法院針對各類普通訴訟案件都規(guī)定有統(tǒng)一的卷宗裝訂目錄，所有案卷都按照目錄要求排序。司法確認案件不同于普通訴訟案件，應(yīng)分析其特點單獨設(shè)計卷宗裝訂目錄，包括確定卷宗內(nèi)容的構(gòu)成和固定各項卷宗構(gòu)成的裝訂順序。(3)統(tǒng)一各項法律文書的形式范本。需要統(tǒng)一形式并提供范本的法律文書有立案審批表，法院發(fā)文稿紙、送達回證、確認書、不予確認書等。(4)統(tǒng)一規(guī)范案卷封皮和各項法律文書的填寫。有了統(tǒng)一的案卷封皮后，還需要對封皮上的各項案件基本信息的填寫進行一定的規(guī)范和要求，最后并對其內(nèi)容填寫或撰寫中的注意事項作出說明。

(四)加強司法確認制度的宣傳學(xué)習(xí)

目前的司法確認制度只是基層普法宣傳部門在眾多普法內(nèi)容中的一項細小制度，其宣傳力度太弱。因此，各級法院，特別是各基層法庭，應(yīng)以我為主通過自身努力身體力行，廣泛宣傳和推廣。有效利用目前的新興網(wǎng)絡(luò)媒體、傳統(tǒng)大眾媒體不留死角地推介司法確認制度或司法確認典型案例，普及民眾對司法確認的認知；將司法確認制度的起源、發(fā)展、精神實質(zhì)、法律規(guī)定等有關(guān)資料匯編成冊，向各層次民眾免費講解和發(fā)放；組織志愿者進企業(yè)、進學(xué)校、進社區(qū)授課，只有民眾知悉了司法確認制度，才能運用它為自己“保駕護航”。

[1] 張永進.人民調(diào)解協(xié)議司法確認制度的思考:以《人民調(diào)解法》為藍本[J]，法治論壇,2010(20):239-246.

[2] 翟小芳，張倩晗.構(gòu)建符合國情的人民調(diào)解協(xié)議司法確認制度[J].法學(xué)雜志，2011(s1):280-283.

[3] 徐 鈍，司法確認制度及其價值的法哲學(xué)拷問[J].法律科學(xué),2014(4):24-32.

[4] 浙江省高級人民法院聯(lián)合課題組.關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認的調(diào)研[J].人民司法，2010(23):63-68.

(責任編輯 江海波)

Abstract：An empirical investigation was made on judicial confirmation system implementation of the grass-roots court in a central province of China from 2011 to the present, from the patterns, processes to files, from staticto dynamic way, which reflects the true problems that exist in the judicial confirmation case, operation mode and case quality. In view of the various deviation and confusion of judicial confirmation system in practice, the suggestions are put forward for improvement: we should continue to hold value recognition of judicial confirmation system; The judicial confirmation case and ordinary case should be managed separately; At the same time we should increase the propaganda, improve people's knowledge on judicial confirmation system; And we should actively explore new working mode to strengthen the regulation management of business.

Keywords：judicial confirmation system；implementation of the system；empirical research；reflection and suggestion

Practice,ReflectionandPerplexonJudicialConfirmationSystem:aSampleoftheJudicialConfirmationofProvinceW

PENGXiao-juan

(SchoolofLawandSociology,XinyangNormalUniversity,Xinyang464000,Henan,China)

D926.2

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2017.05.0021

2017-01-10

彭曉娟(1983-)，女，甘肅省蘭州市人，信陽師范學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，主要從事法治理論研究。

河南省教育科學(xué)規(guī)劃重點課題(2018-JKGHZD-09)；河南省科技廳軟科學(xué)項目(172400410243)