淺談風險導向的社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制制度的建設(shè)

王仕明

【摘 要】隨著社會保險事業(yè)的不斷完善和發(fā)展，社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制制度的建設(shè)也顯得越來越重要，各級社會保險經(jīng)辦部門根據(jù)各自的實際，也都做過很多的探索和實踐，并取得良好的成效。本文著重從風險管理的角度，結(jié)合目前社會保險經(jīng)辦現(xiàn)狀，分析了社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制存在的問題和面臨的主要風險，并針對風險闡述了主要防控措施和建議。

【關(guān)鍵詞】社會保險；內(nèi)部控制；風險導向；對策

社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制制度建設(shè)，是社會保險事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是社會保險經(jīng)辦正常運轉(zhuǎn)的基本要求?！渡鐣ｋU法》第七十三條規(guī)定：“社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當建立健全業(yè)務(wù)、財務(wù)、安全和風險管理制度?！边@是我國首次以法律的形式，將風險管理理念引入社會保險經(jīng)辦，并把風險管理與社會保險業(yè)務(wù)、財務(wù)、基金安全等放在了同等重要的地位。而要更好地做好社會保險經(jīng)辦風險管理，構(gòu)建風險導向的社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制制度，是必然的正確途徑。

一、社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制概述及意義

內(nèi)部控制是管理的必然產(chǎn)物，是所有組織和機構(gòu)正常運行的基礎(chǔ)。社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制，是指為確保國家社會保險法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，維護社會保險基金安全和完整，保證社會保險信息的真實可靠，規(guī)避和應(yīng)對各種管理風險，促進社會保險經(jīng)辦管理目標的實現(xiàn)，在各項社會保險業(yè)務(wù)活動的設(shè)計和運行環(huán)節(jié)上制定和實施的一系列制度和措施，其內(nèi)容涵蓋組織機構(gòu)控制、業(yè)務(wù)設(shè)計和運行控制、財務(wù)制度控制、信息系統(tǒng)控制、內(nèi)部監(jiān)督與考核等。其核心內(nèi)容，首先是排查和梳理社會保險經(jīng)辦設(shè)計和運行環(huán)節(jié)的各種風險點；其次是針對風險點制定相應(yīng)的防范和控制措施。

我國社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制制度的建設(shè)，雛形始于1995年10月《社會保險審計暫行規(guī)定》的出臺。但這一階段著重的仍是對經(jīng)辦結(jié)果的控制，強調(diào)的是業(yè)務(wù)經(jīng)辦的自律要求，沒有對經(jīng)辦過程進行控制的具體方法和措施，其管理的方式方法是粗放的。這一粗放管理的特征，也導致這一階段社會保險領(lǐng)域許多挪用、侵占社會保險基金等違法違紀行為的發(fā)生。2007年1月，原勞動和社會保障部發(fā)布《社會保險經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法》，我國社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制開始步入結(jié)果控制向過程控制、會計控制向全面控制轉(zhuǎn)化的新階段。隨著社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制制度的不斷完善和發(fā)展，下一步的發(fā)展趨勢應(yīng)構(gòu)建風險導向的全面內(nèi)部控制體系。風險導向的社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制體系的建設(shè)，將會在規(guī)范業(yè)務(wù)運作、確?；鸢踩⒔档凸芾盹L險等方面發(fā)揮重要作用。

二、現(xiàn)階段社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制建設(shè)面臨的主要問題

1.風險及防控意識不強

社會保險經(jīng)辦是政府人力資源和社會保障系統(tǒng)所屬的公益類事業(yè)單位，這一單位屬性決定了社會保險經(jīng)辦一般只看重“基金征繳”、“待遇支付”和“基金管理”等常規(guī)業(yè)務(wù)，這也是各級社會保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦考核的主要內(nèi)容和目標。重業(yè)務(wù)經(jīng)辦，輕制度管理；重業(yè)績結(jié)果，輕過程防控；對組織機構(gòu)控制、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)設(shè)計和運行控制、信息系統(tǒng)控制等方面更是關(guān)注不夠。再加上社會保險的政府兜低責任，使社會保險經(jīng)辦普遍有一種“天塌下有政府兜著”的依賴心理，風險及防控意識淡薄。

2.社會保險經(jīng)辦的碎片化設(shè)置

現(xiàn)階段，我國比較重視社會保險制度的頂層設(shè)計和一體化整合，但對社會保險經(jīng)辦的設(shè)置和整合卻沒有引起足夠的重視。

（1）各地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)名稱和機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。名稱上，有的稱“局”，有的稱“中心”，也有的稱“所”和“辦公室”。機構(gòu)設(shè)置上，有的按險種設(shè)置，如養(yǎng)老保險中心、醫(yī)療保險中心、失業(yè)保險中心；也有的按經(jīng)辦環(huán)節(jié)和流程設(shè)置，如征繳中心、支付中心等。

（2）職能定位不統(tǒng)一。有的經(jīng)辦養(yǎng)老、失業(yè)等數(shù)個險種，有的只經(jīng)辦一個險種，失業(yè)保險有的屬社保機構(gòu)經(jīng)辦，有的屬就業(yè)機構(gòu)經(jīng)辦，醫(yī)療保險甚至分屬不同的部門經(jīng)辦。征繳模式上，有的由地稅征繳，有的由社保經(jīng)辦機構(gòu)自行征繳等。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)名稱、機構(gòu)設(shè)置和職能定位的不統(tǒng)一，既影響經(jīng)辦機構(gòu)的公信力，也給廣大的參保人員帶來不便；尤其是“上分下合”、或“上合下分”的機構(gòu)設(shè)置，上下不對口，導致政策執(zhí)行和業(yè)務(wù)歸集難以有效落實，影響了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的執(zhí)行力，也對建立統(tǒng)一的規(guī)范有效的內(nèi)控管理模式帶來不小的障礙。

3.社會保險統(tǒng)籌級次不統(tǒng)一

在社會保險的統(tǒng)籌級次上，目前只有養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，其他險種基本上還處在市級統(tǒng)籌甚至縣級統(tǒng)籌的級次上?？傮w而言，我國社會保險的統(tǒng)籌層次偏低且管理模式不統(tǒng)一。在基金管理上，有的實行統(tǒng)收統(tǒng)支管理，有的實行調(diào)劑金管理；在業(yè)務(wù)及人事管理上，有的實行垂直管理，有的實行屬地管理。由于社會保險統(tǒng)籌級次的不統(tǒng)一，使統(tǒng)一規(guī)范的業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程和管理服務(wù)標準，難以在實際工作中真正得以落實和執(zhí)行，嚴重影響了社會保險經(jīng)辦內(nèi)控制度的建設(shè)和完善。

4.業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)設(shè)計和運行存在一定風險

（1）在業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)設(shè)計上，因受人員配備限制，不相容崗位難以徹底分離，相互制約程度低。

（2）在業(yè)務(wù)運行上，因統(tǒng)籌層次、職能定位和管理模式的不統(tǒng)一，各項業(yè)務(wù)操作也難以規(guī)范統(tǒng)一。

（3）在財務(wù)運行上，雖然法律上賦予了社會保險行政部門對社會保險基金進行監(jiān)督的權(quán)力，如對基金管理進行監(jiān)督，有無政府擠占挪用基金的行為；對社會保險基金投資運行情況進行監(jiān)督，財政專戶基金結(jié)余除預(yù)留必要的支付費用外，是否存入銀行或購買國債，是否合理安排存期等。但以社會保險行政部門的職能地位，難以對財政或政府實行有效的監(jiān)督和管控。

5.內(nèi)控信息化程度不高

當前的社會保險經(jīng)辦信息系統(tǒng)的建設(shè)，各地不統(tǒng)一，有的全市統(tǒng)一一個業(yè)務(wù)經(jīng)辦信息系統(tǒng)，有的經(jīng)辦單位各自一個業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，就是已實行了省級統(tǒng)籌的地方，各市也有各自的信息管理系統(tǒng)，各地分散建設(shè)，信息資源無法有效整合。

6.內(nèi)部監(jiān)督和評估機制缺失

基層社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，業(yè)務(wù)繁雜瑣碎，再加上受人員編制限制，難以建立專門的內(nèi)部控制監(jiān)督和評估部門，也無專職人員，絕大部分都是由相關(guān)業(yè)務(wù)和財務(wù)人員兼職，專業(yè)化程度低，無法做到對業(yè)務(wù)經(jīng)辦和內(nèi)控執(zhí)行進行定期檢查和日常監(jiān)督，自我評估機制也很缺失。endprint

三、社會保險經(jīng)辦內(nèi)部防控措施對策和建議

1.強化風險管理理念，努力實現(xiàn)內(nèi)控零風險容量管理

隨著社會保險事業(yè)的不斷發(fā)展，社會保險經(jīng)辦面臨的管理環(huán)境也在發(fā)生著日新月異的變化。新形勢下的社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制建設(shè)，必須要引入全面風險管理理念，并努力實現(xiàn)零風險容量管理。這是由社會保險的職能和性質(zhì)決定的，社會保險是國家立法確立的一項基本社會權(quán)利，其主要職能是為參保者提供養(yǎng)老、醫(yī)療等基本生活保障，它不以營利為目的，不追求價值最大化。我們知道企業(yè)為了追求企業(yè)價值最大化，對風險管理有一定的容忍度，只要把風險控制在一定的承受范圍內(nèi)即可接受，這也是追求價值最大化必須付出的風險代價；而社會保險的公益性、互濟性屬性決定了對任何的風險損失都難以忍受，它不能象企業(yè)那樣預(yù)先設(shè)定一個風險可承受度，并接受可承受度內(nèi)的風險損失，而是要努力做到風險管理的零風險容量，把風險損失盡量控制在沒有。要做到這一點，除了在內(nèi)部控制建設(shè)中引入全面風險管理機制外，還需要加強職工的教育和培訓，不斷強化風險管理理念。

2.整合社會保險經(jīng)辦碎片化設(shè)置，建立社會保險大中心制

（1）統(tǒng)一社會保險經(jīng)辦機構(gòu)名稱和職能定位，提高社會保險經(jīng)辦的政府公信力。

（2）建立上下統(tǒng)一的社會保險“大中心”制，把分散在不同部門的按險種和流程設(shè)置的各種經(jīng)辦機構(gòu)，統(tǒng)一歸集到一個大的“社會保險中心”中來。通過社會保險“大中心”制的建立，既能統(tǒng)一整合經(jīng)辦機構(gòu)名稱和職能定位，也能方便建立統(tǒng)一規(guī)范的各種業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和操作流程，提高社會保險經(jīng)辦的執(zhí)行力。

3.逐步提高社會保險統(tǒng)籌級次

對縣級和市級統(tǒng)籌的，盡快實行省級統(tǒng)籌；省級統(tǒng)籌實行調(diào)劑金模式的要逐步過渡到統(tǒng)收統(tǒng)支模式，真正做到政策、制度、標準、繳費、基金管理六統(tǒng)一，為最終構(gòu)建風險導向的社會保險內(nèi)部控制體系打下良好的制度基礎(chǔ)。

4.構(gòu)建風險導向的內(nèi)部控制體系

（1）按照風險管理及內(nèi)部控制的全面性原則，結(jié)合社會保險經(jīng)辦業(yè)務(wù)目標，認真分析社會保險經(jīng)辦所面臨的內(nèi)外部環(huán)境，識別可能會對業(yè)務(wù)經(jīng)辦產(chǎn)生影響的潛在事件，逐一梳理所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)設(shè)計和運行上的可能風險點和危險性因素，實現(xiàn)全員性、全過程控制。

（2）在全面內(nèi)控的基礎(chǔ)上，重點關(guān)注重要領(lǐng)域的重要風險，如基金安全風險、待遇計核風險、騙取或冒領(lǐng)社保待遇風險等。

（3）針對風險點和危險性因素制定相應(yīng)的風險防控措施。如在基金安全上，實行財政專戶管理，杜絕多頭開戶；在待遇計核上，嚴格執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)運行數(shù)據(jù)的操作流程，數(shù)據(jù)唯一來源于數(shù)據(jù)庫，各項待遇標準由系統(tǒng)自動生成，杜絕手工修改；在防范騙取或冒領(lǐng)社保待遇上，構(gòu)建公安、民政等多部門聯(lián)動機制，實時共享政府部門間數(shù)據(jù)資源，從源頭杜絕騙取或冒領(lǐng)社保待遇情況的發(fā)生。

5.強化信息化建設(shè)，建立以人為主、人機結(jié)合的內(nèi)部制約機制

（1）按照制衡性原則，建立科學合理的授權(quán)控制制度。明確授權(quán)方式、權(quán)限范圍、權(quán)限登記、權(quán)限變更、權(quán)限注銷等內(nèi)容，使所有業(yè)務(wù)開展都在授權(quán)范圍內(nèi)進行。

（2）建立復(fù)核、復(fù)審制度。做到“一事雙崗雙審”，即初審（初核）復(fù)審（復(fù)核），所有業(yè)務(wù)既獨立操作又相互制約。

（3）強化信息化管控手段。從單一的業(yè)務(wù)流程控制轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)流程和信息流程雙重控制，建立以人為主、人機結(jié)合的內(nèi)部控制模式，在這一模式下，強調(diào)數(shù)據(jù)來源的自動化生成，盡量減少手工修改等人為操作，必須手工操作的業(yè)務(wù)，如原始數(shù)據(jù)錄入等，要強化復(fù)核檢查，并盡量做到錄入式復(fù)核。

6.加強內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力

我們強調(diào)內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性，但并不意味著制度的建立就是一勞永逸的事，三流的制度加一流的執(zhí)行力，也比一流的制度加三流的執(zhí)行力更好。目前，社會保險經(jīng)辦，普遍存在忽視內(nèi)部控制執(zhí)行力的問題，內(nèi)控制度一制定，住墻上一掛便萬事悠悠。社保領(lǐng)域許多違法亂紀事件的發(fā)生，究其原因，有的并不是缺乏好的制度，而是缺乏好的執(zhí)行力。要著力提高內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力，

（1）要強化單位負責人的責任意識，單位負責人做為第一責任人，為內(nèi)部控制的執(zhí)行效果負總責。

（2）建立內(nèi)部責任追究制度，讓所有的內(nèi)部控制制度都能真正“落地”。

把風險管理引入內(nèi)部控制，是社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制制度發(fā)展的必然趨勢，風險導向的社會保險內(nèi)部控制制度的建立，從理念引入、風險管理、業(yè)務(wù)流程設(shè)計和運行控制、信息化建設(shè)等入手，圍繞風險管理實施內(nèi)控，強化內(nèi)控執(zhí)行力，從而確保社會保險基金的安全完整和社會保險事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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