抗戰(zhàn)建國(guó)中的地方司法改革

□吳 燕 黃 梅 鐘 瑾

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

抗戰(zhàn)建國(guó)中的地方司法改革

□吳 燕 黃 梅 鐘 瑾

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

地方司法改革是抗戰(zhàn)時(shí)期建國(guó)的實(shí)際舉措，建設(shè)獨(dú)立的司法組織，有法定經(jīng)費(fèi)來(lái)源是司法獨(dú)立的必要條件。戰(zhàn)時(shí)，最高司法當(dāng)局在組織建設(shè)和經(jīng)費(fèi)劃撥方面有著突破性的制度設(shè)計(jì)，在國(guó)家財(cái)政最緊張的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境中，最高國(guó)防委員會(huì)卻意外地通過(guò)了此前千呼萬(wàn)喚而不得的地方司法經(jīng)費(fèi)國(guó)庫(kù)支付的決議。但是，對(duì)這個(gè)在司法獨(dú)立道路上的實(shí)質(zhì)進(jìn)步，地方實(shí)際操作中則是窒礙叢生。在此背景下，分析了制度在實(shí)際運(yùn)行中頻遭阻礙的各方原因，總結(jié)了司法改革的多重效果，對(duì)此后司法改革和司法實(shí)踐諸多啟示。

抗戰(zhàn)建國(guó)；改革司法；基層法院；經(jīng)費(fèi)

1937～1945年的全面抗戰(zhàn)時(shí)期，各項(xiàng)事業(yè)無(wú)不在抗戰(zhàn)的旗幟下展開(kāi)，司法改革自不在外。無(wú)論時(shí)人，還是今人，無(wú)論是政要，還是學(xué)者，對(duì)戰(zhàn)時(shí)司法改革均有涉獵。1948年，時(shí)任司法行政部部長(zhǎng)的謝冠生即著《戰(zhàn)時(shí)司法記要》，張揚(yáng)戰(zhàn)時(shí)司法政績(jī)，司法院長(zhǎng)居正對(duì)戰(zhàn)時(shí)司法改革的評(píng)論，也不亞于謝冠生。他們都是司法要員，以這樣的政治身份，當(dāng)然會(huì)竭力為自己涂金。就學(xué)者研究而言，或許是因近水樓臺(tái)先得月之便，西南政法大學(xué)對(duì)戰(zhàn)時(shí)司法改革的研究較多，綜觀他們的研究成果，基本都聚焦于戰(zhàn)時(shí)重慶的司法改革[1～7]。以重慶為例討論抗戰(zhàn)司法改革，資料翔實(shí)，重點(diǎn)突出。但是，如僅聚焦于重慶，卻難以得出整體的普適結(jié)論。因此還有必要擴(kuò)大研究范圍，才能盡可能還原戰(zhàn)時(shí)地方司法改革的概貌。

鑒于此，筆者想論證的是，戰(zhàn)時(shí)國(guó)民政府在地方司法改革方面的兩項(xiàng)重要舉措，籌設(shè)地方法院和中央劃撥地方司法經(jīng)費(fèi)的來(lái)龍去脈及影響，解釋為什么在全面抗戰(zhàn)時(shí)期，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)最為緊張之際，中央反而要對(duì)地方劃撥爭(zhēng)取了10年而不得的司法經(jīng)費(fèi)，地方法院的建設(shè)在戰(zhàn)時(shí)相對(duì)快速發(fā)展的契機(jī)是什么？最后是否達(dá)到最高司法當(dāng)局改革的原初目的？原因?yàn)楹危?/p>

一、再續(xù)前弦：戰(zhàn)時(shí)再設(shè)法院計(jì)劃與實(shí)施

司法獨(dú)立是孫中山設(shè)計(jì)的五權(quán)分立政體的題中之義，南京國(guó)民政府成立時(shí)，中央和省級(jí)都有形式獨(dú)立的司法組織，不過(guò)，絕大部分縣還是縣政府兼理司法，沒(méi)有獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)。司法行政部于1929年就提出了看似完善的縣法院建設(shè)計(jì)劃，宣稱(chēng)“在訓(xùn)政時(shí)期，籌設(shè)各級(jí)法院，以弼成五權(quán)獨(dú)立之治體?！彼麄冋J(rèn)為該計(jì)劃是溫和穩(wěn)妥的，稱(chēng)“縣政府兼理司法為一種不良制度，應(yīng)于最短期間實(shí)行廢止，惟全國(guó)之縣一律成立地方法院，絕非一二年內(nèi)所能舉辦”，所以，把全國(guó)各縣一律成立法院的截止時(shí)間定在計(jì)劃訓(xùn)政結(jié)束的1935年[8]25。殊不知，就是這個(gè)司法行政部退而求其次的計(jì)劃，也沒(méi)有按計(jì)劃完成。到1932年國(guó)民政府才公布《法院組織法》，還要拖到1935年才開(kāi)始實(shí)施。光從這兩個(gè)時(shí)間，就看出法律與計(jì)劃相比是馬后炮。1935年是原計(jì)劃規(guī)定的最后年頭，那時(shí)才實(shí)施《法院組織法》，此前成立法院，法律依據(jù)為何？

1935年全國(guó)司法會(huì)議召開(kāi)在即，最高司法當(dāng)局加快了法院建設(shè)步驟。4月2日司法院會(huì)議，通過(guò)了司法行政部長(zhǎng)王用賓的“分期實(shí)施法院組織法案”提議。計(jì)劃和相關(guān)法律公布后，卻未見(jiàn)各層級(jí)政府積極響應(yīng)和落實(shí)?？芍^雷聲大，雨點(diǎn)小，很多地方甚至連小雨點(diǎn)都沒(méi)有。最高司法當(dāng)局屢屢提及，法院建設(shè)雖年有增加，但為數(shù)畢竟有限。介于各種不能掌控的原因，他們無(wú)計(jì)可施，只有再退求其次。1935年司法行政部制定出縣司法處制度，雖曰“司法處”，但仍然是行政兼理司法，縣長(zhǎng)兼司法行政權(quán)，倒反而使縣政府兼理司法制度化。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，全國(guó)各縣建設(shè)法院計(jì)劃自然被叫停，直到1939年國(guó)防最高委員會(huì)原則上通過(guò)全國(guó)地方司法經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一劃撥議案，最高司法當(dāng)局才在1941年再提全國(guó)各縣建設(shè)法院五年計(jì)劃，續(xù)上1929年的夢(mèng)想?？蓡?wèn)題是，建政伊始，本該萬(wàn)象更新，為什么法院建設(shè)計(jì)劃步履維艱，抗戰(zhàn)期間，一切人力、物力應(yīng)圍繞戰(zhàn)爭(zhēng)調(diào)動(dòng)，法院建設(shè)卻反而加快步伐？

訓(xùn)政時(shí)期工作分配年表是1929年由司法行政部制定，計(jì)劃從1929～1935年全國(guó)所有縣份都成立法院，各級(jí)法院數(shù)量如下，縣級(jí)1367所，地方級(jí)1173所，高等法院1所（西康省），高等分院共42所，最高法院分院4所[8]32。該表還詳盡規(guī)定每年的建設(shè)進(jìn)度，法院的人員和經(jīng)費(fèi)的數(shù)目，連法院占地畝數(shù)也一并考慮。

表1清楚反映司法行政部6年訓(xùn)政期間法院設(shè)置的進(jìn)度安排。

表1 司法行政部訓(xùn)政時(shí)期（六年）工作分配年表

司法行政部的考慮是，頭兩年主要建設(shè)縣法院，到1932年全國(guó)各縣法院已建設(shè)完畢，故而表中顯示第一年全國(guó)共建縣法院675所，第二年建692所。第三年已建成1367所縣法院，故而該年以后便再無(wú)建設(shè)縣法院計(jì)劃。其他介于最高法院和縣法院中間的省高院、省高分院，最高法院分院也在司法行政部計(jì)劃之中。由于第三年已沒(méi)有縣級(jí)法院需要建設(shè)，就加大了地方法院的建設(shè)速度，以后各年都是300多所。1933年，全國(guó)約有1789縣[9]，兩年內(nèi)，全國(guó)成立的1367所縣法院要占全國(guó)縣數(shù)的78.9%，若加上設(shè)置于縣城的地方法院276所，比例則提至92.34%。三年內(nèi)，縣法院比例從1929年的不到10%猛增至92.34%，司法行政部速速改造縣司法組織的雄心躍然可見(jiàn)[8]25。

雄心固然可嘉，效果如何呢？結(jié)論毋庸等到1935年才下，計(jì)劃者自身在計(jì)劃出臺(tái)不久就已信心不足。一則20年代末，司法行政部給國(guó)民政府秘書(shū)處的公函往來(lái)可以見(jiàn)之。部函稱(chēng)：中央執(zhí)行委員會(huì)第二屆第五次全體會(huì)議關(guān)于政治問(wèn)題的決議，要求各部照意見(jiàn)“速辦”，只是，其關(guān)于設(shè)立各縣法院，廢止縣長(zhǎng)兼理司法制度及嚴(yán)禁監(jiān)獄人員虐待囚犯，限制鐐銬等內(nèi)容則難以迅速辦到。因?yàn)椤拔ㄎ覈?guó)幅員遼闊，各省區(qū)縣法院同時(shí)成立，人才經(jīng)費(fèi)均患不足，自以分期籌設(shè)為宜。又各省區(qū)各級(jí)法院（即地方法院高等分院高等法院最高分院）及新監(jiān)看守所亦宜斟酌緩急，次第增設(shè)，并將縣法院逐漸改為地方法院，以期全國(guó)法院監(jiān)所俱臻完整?！彼痉ㄐ姓恳贿吔锌啵贿呌直硎疽寻从?xùn)政時(shí)期綱領(lǐng)擬具了司法施政綱領(lǐng)、計(jì)劃書(shū)大綱、分期一覽表等?！邦A(yù)計(jì)最遲省區(qū)不逾四年，其縣法院均可一律成立。”中央政治會(huì)議秘書(shū)處則答，“關(guān)于司法部所擬籌設(shè)全國(guó)各省區(qū)法院一覽表，經(jīng)費(fèi)預(yù)算表及全國(guó)各省區(qū)新監(jiān)計(jì)劃書(shū)大綱核議案業(yè)經(jīng)決議，俟司法院成立后交核。”①掌握著最高權(quán)力的政治會(huì)議對(duì)司法行政部的計(jì)劃及延遲計(jì)劃的理由不表態(tài)，推到司法院成立后再說(shuō)，它的延宕態(tài)度使司法行政部計(jì)劃在很大程度上成為具文。

到1936年，全國(guó)還有1151縣未設(shè)立法院。按這年7月內(nèi)政部所編全國(guó)行政區(qū)劃表，全國(guó)共有1367縣，沒(méi)有法院的縣份占總縣份數(shù)量的84.2%②。

表2中數(shù)據(jù)顯示，位于京畿之地，應(yīng)為首善之區(qū)的江蘇，其縣法院數(shù)量也未達(dá)標(biāo)。蘇省共61縣，尚未設(shè)立法院的有45縣，占總縣份比例73.7%，除浙省超過(guò)蘇省外，其余各省比例更低。

普設(shè)法院的翅膀被折斷，下一步方向何在？在1935年全國(guó)司法會(huì)議上，代表們猛烈批評(píng)并要求廢除縣政府兼理司法制度。一邊是普設(shè)縣法院暫時(shí)無(wú)著，一邊是要求廢除縣政府兼理司法，用什么來(lái)搭建過(guò)渡的橋梁呢？這年司法行政部擬出《縣長(zhǎng)兼理司法暫行條例（草案）》，其要點(diǎn)有：第一，縣政府設(shè)司法處；第二，司法處設(shè)審判官獨(dú)立行使審判權(quán)；第三，審判官的任命，由省高院上呈司法部核派；第四，司法處行政及檢察事宜由縣長(zhǎng)兼理③。對(duì)代表們要求的廢除兼理司法縣政府，司法行政部認(rèn)為不宜馬上進(jìn)行，因?yàn)椤叭魯嗳粚⒋酥贫如P除，依法院組織法代以地方法院，實(shí)為事勢(shì)所不許”，目前的縣長(zhǎng)兼理司法本不得已，一旦將來(lái)?xiàng)l件成熟，全國(guó)各縣自應(yīng)遵照法院組織法第9條的規(guī)定，設(shè)立法院。當(dāng)前過(guò)渡期，只能明正觀聽(tīng)，樹(shù)立楷模，使行政與司法不分之固習(xí)漸漸消失，為將來(lái)普遍建設(shè)法院打基礎(chǔ)④。

表2 1936年蘇、浙、皖等18省未設(shè)法院數(shù)量及與全省縣數(shù)比例表（%）

本來(lái)，最高司法當(dāng)局是把設(shè)立司法處當(dāng)成權(quán)宜之計(jì)的，但觀照司法處存廢進(jìn)程，可見(jiàn)縣司法處計(jì)劃，仍然同清末以來(lái)的歷次改造計(jì)劃一樣，在堅(jiān)硬、殘酷的現(xiàn)實(shí)面前被彈了回來(lái)，前不能完全取代兼理司法縣政府，后也不能被縣法院所取代。原規(guī)定司法處建設(shè)從1936年7月開(kāi)始，分三期，每一期不得逾半年，到1938年結(jié)束。連頭帶尾計(jì)算年頭是三年，事實(shí)上，三年后在全國(guó)范圍內(nèi)，建設(shè)縣司法處并未完成計(jì)劃，1939年4月5日國(guó)民政府令縣司法處組織條例施行時(shí)間延長(zhǎng)3年，從1939年4月9日起算[10]。前3年，又三年，充其量只該延至1942年，但事實(shí)卻是，直到南京國(guó)民政府倒臺(tái)之際，全國(guó)仍有很多縣實(shí)行較司法處還陳舊的縣政府兼理司法制度，更無(wú)從談起至少貌似獨(dú)立的縣法院了。

再設(shè)法院的突破以1939年2月國(guó)民參政會(huì)第三次大會(huì)建議司法經(jīng)費(fèi)中央劃撥為契機(jī)，這一建議使再建法院工作被提上司法行政部的日程。1942年司法行政部工作計(jì)劃清楚陳述了40年代再設(shè)縣法院計(jì)劃出臺(tái)的緣由，1939年國(guó)民參政會(huì)第三次大會(huì)建議充實(shí)司法機(jī)構(gòu)，要點(diǎn)：一是普設(shè)法院，二是國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)司法經(jīng)費(fèi)，國(guó)防最高委員會(huì)已核定此建議的原則。此后，司法院即轉(zhuǎn)令司法行政部擬具實(shí)施計(jì)劃，厘定進(jìn)行步驟。此次籌設(shè)法院計(jì)劃比較務(wù)實(shí)，打算在國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)司法經(jīng)費(fèi)前提下普設(shè)法院，有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)才不會(huì)放空炮。

這次計(jì)劃不像“二九計(jì)劃”那般急切，有一定回旋幅度。準(zhǔn)備于1942年開(kāi)始，以五年為完成時(shí)限，1942年是第一年，增設(shè)一審法院135所，分配在非戰(zhàn)區(qū)的川、桂、陜、貴、滇、甘6省，各自分別為20、15、15、10、10、10所，寧、青、西康因訴訟較簡(jiǎn)，新疆司法還在整理，都暫不增加。戰(zhàn)區(qū)各省則以戰(zhàn)禍危及的深淺，定增設(shè)與否及增設(shè)數(shù)量。第一年湘、贛、閩、浙、鄂、徽、豫7省均有增加，不過(guò)數(shù)量不同，而蘇、冀、魯、晉、綏、察6省暫不增加。該計(jì)劃還定出了1942年成立法院的日期，在非戰(zhàn)區(qū)各省，擬分7、9、11月各三期成立。戰(zhàn)區(qū)各省，因有戰(zhàn)區(qū)登記分發(fā)人員，亟待安插，故擬分1月、4月、7月三期成立。綜計(jì)1月份為12，4月份為22，7月份為45，9月份為25，11月份為30。二審法院的增設(shè)也在計(jì)劃之內(nèi)，不過(guò)，數(shù)量不是很多，“三十年度僅擇要增設(shè)該項(xiàng)分院三所”，對(duì)那些第二審法院管轄區(qū)域多至數(shù)十縣的，“自三十一年度起。仍應(yīng)分年積極增設(shè)?！雹莓?dāng)時(shí)，全國(guó)究竟有多少縣沒(méi)有法院？據(jù)1941年10月統(tǒng)計(jì)，共有1354個(gè)。每年成立法院的比例，第一年約為此基數(shù)的1/10，第二、三、四年每年為1/5，第5年為剩下的3/10。按此比例，具體數(shù)量是第一年為135縣，第二、三、四年每年約270縣，第5年約400所。各縣設(shè)立法院的先后，主要根據(jù)訴訟繁簡(jiǎn)多寡在每年編制預(yù)算時(shí)決定⑥。

自此，司法行政部每年工作計(jì)劃都把增設(shè)法院作為重要任務(wù)提出。1945年的計(jì)劃把增設(shè)法院及其看守所列為第一要?jiǎng)?wù)，1947年工作計(jì)劃中，仍把“實(shí)施普設(shè)法院五年計(jì)劃”，與“實(shí)行新頒監(jiān)所法令”列為“當(dāng)前切要之圖。”⑦直至1949年3月以后，國(guó)共決戰(zhàn)的三大戰(zhàn)役已以共產(chǎn)黨的勝利而結(jié)束，渡江戰(zhàn)役即將開(kāi)始，長(zhǎng)江以北半壁江山即將易手之際，司法行政部工作計(jì)劃還稱(chēng)要“繼續(xù)增設(shè)法院”⑧。

上述擬設(shè)的法院都是普通法院，戰(zhàn)時(shí)為了因應(yīng)訴訟增多的情況，又試辦了實(shí)驗(yàn)法院，如北培和璧山實(shí)驗(yàn)法院。司法院稱(chēng)舉辦實(shí)驗(yàn)法院的目的是應(yīng)對(duì)現(xiàn)行民刑訴訟法程序太繁，亟應(yīng)簡(jiǎn)化的需要，但因變更現(xiàn)制，“非經(jīng)試辦有效，未便貿(mào)然更張”⑥?？计淠康?，當(dāng)然不能完全聽(tīng)?wèi){他們的言說(shuō)，但從學(xué)者們對(duì)實(shí)驗(yàn)法院的研究來(lái)看，實(shí)驗(yàn)法院在某種程度上還是方便快捷了訴訟，是戰(zhàn)時(shí)的一種應(yīng)急措施。實(shí)驗(yàn)法院在組織建構(gòu)和職權(quán)行使方面有些戰(zhàn)時(shí)特點(diǎn)，也可算成抗戰(zhàn)建國(guó)的一種嘗試。限于篇幅，此不贅述。

二、追尋千百度：戰(zhàn)時(shí)地方司法經(jīng)費(fèi)來(lái)源的歷史拐點(diǎn)

司法要獨(dú)立，不僅要有組織為獨(dú)立載體，組織還須有獨(dú)立行權(quán)的能力，有法律保障的經(jīng)費(fèi)是組織獨(dú)立運(yùn)行的最基本條件。而事實(shí)上，恰恰是經(jīng)費(fèi)來(lái)源一直是老大難問(wèn)題，地方司法機(jī)構(gòu)尤其嚴(yán)重，必然嚴(yán)重?fù)p害司法機(jī)構(gòu)的真實(shí)獨(dú)立。為了獲取有法律保障的，中央撥劃的司法經(jīng)費(fèi)，司法當(dāng)局持之以恒，奮力爭(zhēng)取，從建政伊始到抗戰(zhàn)最艱苦的1941年，終于出現(xiàn)歷史性的突破，實(shí)現(xiàn)了司法經(jīng)費(fèi)中央劃撥的目標(biāo)。

建政伊始，最高司法當(dāng)局就積極謀求中央統(tǒng)一撥付全國(guó)地方司法經(jīng)費(fèi)，國(guó)家最高決策層似乎也有此意思。國(guó)民黨中央全會(huì)于1932年通過(guò)統(tǒng)一司法經(jīng)費(fèi)，確定基金，以蘄司法改進(jìn)案[11]。南京國(guó)民政府成立年余，司法經(jīng)費(fèi)問(wèn)題就上了經(jīng)濟(jì)會(huì)議和財(cái)政部的議程。1928年6月，全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議通過(guò)司法經(jīng)費(fèi)“均由國(guó)家經(jīng)費(fèi)內(nèi)支出”案，同年7月，全國(guó)財(cái)政會(huì)議審查“寬定司法經(jīng)費(fèi)案報(bào)告書(shū)”，議決“由財(cái)政部查酌辦理”[12]。這句似是而非的“查酌辦理”雖不是明確拒絕，卻使國(guó)庫(kù)支出被擱置。上兩個(gè)會(huì)議對(duì)“均由”和“寬定”都有不同的理解。財(cái)政委員會(huì)解釋?zhuān)骸扒邦C標(biāo)準(zhǔn)，于中央司法經(jīng)費(fèi)項(xiàng)下，說(shuō)明司法經(jīng)費(fèi)均由國(guó)家支出”，在地方司法經(jīng)費(fèi)項(xiàng)下，則是在兼理司法制度沒(méi)有廢除以前，暫應(yīng)由地方支出。國(guó)民政府更擔(dān)心這一說(shuō)法引起誤會(huì)，次年又訓(xùn)令財(cái)政委員會(huì)，地方司法經(jīng)費(fèi)“當(dāng)然包括各地方司法機(jī)關(guān)”，意思即為省以下各級(jí)司法機(jī)構(gòu)的費(fèi)用都由地方出，而不只是縣司法經(jīng)費(fèi)才出自地方。令曰“現(xiàn)在各省承審制度均未全廢，則各省以下地方司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)，當(dāng)然仍應(yīng)做地方經(jīng)費(fèi)列支?！盵13]國(guó)府訓(xùn)令明確表示，中央負(fù)責(zé)的只是“中央司法費(fèi)”，不包含省高院、高分院、地方法院及兼理司法縣政府的司法經(jīng)費(fèi)。而最高司法當(dāng)局所謀求的可歸為兩方面，第一，力爭(zhēng)本部足夠的經(jīng)費(fèi)；第二，爭(zhēng)取中央劃撥地方司法補(bǔ)助費(fèi)。在20世紀(jì)30年代中前期，第二種訴求基本無(wú)望，就是第一種訴求，也需要其費(fèi)盡心機(jī)地爭(zhēng)取。

王寵惠任司法部部長(zhǎng)和司法院院長(zhǎng)時(shí)，曾致函財(cái)政部稱(chēng)經(jīng)費(fèi)不足，要求把地方司法經(jīng)費(fèi)納入國(guó)家預(yù)算，由國(guó)家支付地方司法經(jīng)費(fèi)。為此事，財(cái)政部和司法行政部有不少來(lái)往公函。那時(shí)司法行政部對(duì)各省有補(bǔ)助款項(xiàng)，曰“司法補(bǔ)助費(fèi)”，而非經(jīng)常費(fèi)。這筆費(fèi)用不是司法行政部出，而是由各省法院上繳解部工本費(fèi)后再由部撥發(fā)，基本上是解部多少，撥發(fā)多少。地方用這筆費(fèi)用修建院監(jiān)及增員加俸等。司法行政部為使這筆費(fèi)用納入國(guó)家預(yù)算，致函財(cái)政部，稱(chēng)“各省司法機(jī)關(guān)收入除解部工本外，其留院法收依劃分國(guó)地收支標(biāo)準(zhǔn)之規(guī)定，本屬?lài)?guó)家收入之一部分，復(fù)經(jīng)承奉國(guó)府核準(zhǔn)定案。惟各省司法經(jīng)費(fèi)定為地方支出預(yù)算，須經(jīng)省府核定，以致額支狹隘。各司法機(jī)關(guān)開(kāi)支中不敷部分，如修建院監(jiān)暨增員加俸等費(fèi)均在國(guó)家司法收入項(xiàng)下?lián)馨l(fā)。其辦理程序，向由本部根據(jù)各省高等法院呈報(bào)，量入為出，盡數(shù)支配，行之?dāng)?shù)年，已成定例，并未另編預(yù)算?，F(xiàn)在試辦預(yù)算章程，公布實(shí)施，前項(xiàng)收支各款，自應(yīng)照章編制預(yù)算，以符程序?！必?cái)政部不同意，稱(chēng)各省司法經(jīng)費(fèi)，現(xiàn)在仍由地方負(fù)擔(dān)，“其收入應(yīng)否列入國(guó)家預(yù)算，似有斟酌之余地”。究其實(shí)，就是不同意在國(guó)家預(yù)算中編入地方司法經(jīng)費(fèi)。雙方爭(zhēng)執(zhí)不下，把球推給中央政治會(huì)議。政治會(huì)議審查后不同意司法部的意見(jiàn)，但司法獨(dú)立又是其政體的基本原則和信誓旦旦的宣言，于是在文字上做了看似不違背政體原則，又可以不實(shí)際執(zhí)行的說(shuō)明，意思是司法獨(dú)立是沒(méi)有問(wèn)題的，所以“收支亦以統(tǒng)歸國(guó)家主管為原則”，既是原則，操作中就有例外的余地?，F(xiàn)在各省法院監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)仍沿用地方負(fù)擔(dān)成例多年，雖是“權(quán)宜辦法”，但1928年劃分國(guó)地收支標(biāo)準(zhǔn)案早就規(guī)定，“地方司法經(jīng)費(fèi)在承審制度未廢以前，暫應(yīng)由地方經(jīng)費(fèi)內(nèi)支出”，現(xiàn)在各縣仍實(shí)行承審制度，所以不能改為中央撥款。而且政治會(huì)議認(rèn)為，就算中央不撥款，地方司法系統(tǒng)也不虧，因?yàn)榈胤矫x上把法收上交國(guó)庫(kù)，實(shí)際上“皆盡數(shù)就地?fù)苎a(bǔ)”，“其爭(zhēng)議本案收支列數(shù)十足相抵，均頗切合實(shí)際”⑨。顯然，政治會(huì)議不同意把各省司法補(bǔ)助費(fèi)劃入國(guó)家預(yù)算，政治會(huì)議的審查使王寵惠納地方司法經(jīng)費(fèi)入國(guó)家預(yù)算的想法落空。

1935年前后，在南京國(guó)民政府召開(kāi)的全國(guó)第一次司法會(huì)議上，中央劃撥地方司法經(jīng)費(fèi)再次受到關(guān)注。列入議程的提案有446件，其中有63案是關(guān)于司法經(jīng)費(fèi)權(quán)限問(wèn)題，44案是關(guān)于修訂民刑法規(guī)問(wèn)題，48案是關(guān)于監(jiān)所問(wèn)題，49案是關(guān)于增進(jìn)司法效率、訓(xùn)練司法人才問(wèn)題。幾個(gè)數(shù)字比較反映了代表最關(guān)心的就是司法經(jīng)費(fèi)由國(guó)家劃撥的問(wèn)題③。司法經(jīng)費(fèi)議案占總提案的14.1%。與提案總量和其他內(nèi)容議案相比，這是一個(gè)不小的比例。在整頓、廢除兼理司法縣政府的20個(gè)提案中，也有很多整頓司法收入議意，隱含著要求中央劃撥縣司法經(jīng)費(fèi)的訴求⑩。

相較各省高院對(duì)中央撥款的急迫要求，司法院一改以前的急切之態(tài)，提出了務(wù)實(shí)的提案，名“司法機(jī)關(guān)及司法設(shè)施費(fèi)改由國(guó)家負(fù)擔(dān)的過(guò)渡辦法”，基本就是維持現(xiàn)狀，國(guó)庫(kù)和省庫(kù)照舊分擔(dān)經(jīng)費(fèi)。從題目看，司法院仍有中央撥劃經(jīng)費(fèi)的意愿，曰“過(guò)渡”就是為國(guó)家統(tǒng)一撥經(jīng)費(fèi)做準(zhǔn)備。但是，這不能滿(mǎn)足各省爭(zhēng)取中央經(jīng)費(fèi)的急迫愿望，會(huì)議審查后覺(jué)得“恐有礙難”，修正后做出以下四項(xiàng)決議：第一、從速實(shí)行全國(guó)財(cái)政會(huì)議決議，司法經(jīng)費(fèi)改為國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)；第二、司法院與財(cái)政當(dāng)局商定細(xì)則；第三、用所得稅、遺產(chǎn)稅及其他稅作為司法經(jīng)費(fèi)款項(xiàng)來(lái)源；第四、在國(guó)庫(kù)未完全負(fù)擔(dān)前，所有一切司法經(jīng)費(fèi)仍歸各省負(fù)擔(dān)。分析這四條，各省似乎已爭(zhēng)取到了國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)司法經(jīng)費(fèi)，大功即將告成。不過(guò)，頗值得玩味的是，前述決議中最重要的第一條旋即被刪去，四條改為兩條，原提案的第四條變?yōu)樾拚傅牡谝粭l，這一條實(shí)際強(qiáng)調(diào)的是省責(zé)任，而非中央責(zé)任；原提案第二條改為修正案第二條，這條雖明確了司法經(jīng)費(fèi)有了“確定稅收”作保障，但這仍需商量，還不是鐵板上訂釘?shù)慕Y(jié)果[15]。這說(shuō)明盡管與會(huì)代表巴望司法經(jīng)費(fèi)盡快由“國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)”，最終卻連一個(gè)落實(shí)期限的議案也未形成，這無(wú)疑是對(duì)落實(shí)結(jié)果的負(fù)面暗示。

1937年7月全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，司法行政部擬定了關(guān)于《緊縮預(yù)算各省司法補(bǔ)助建設(shè)費(fèi)變通辦法》呈司法院，轉(zhuǎn)呈國(guó)防最高委員會(huì)，要求緊縮預(yù)算時(shí)酌情考慮。國(guó)防最高委員會(huì)交財(cái)政專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審查，答復(fù)是不予通融。

抗戰(zhàn)建國(guó)，戰(zhàn)爭(zhēng)為先、為要，壓縮司法經(jīng)費(fèi)可以理解，但恰恰就在司法界循常規(guī)的理解中，中央統(tǒng)一劃撥司法經(jīng)費(fèi)卻出人意外地有了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)機(jī)。轉(zhuǎn)機(jī)起步于1939年，開(kāi)始實(shí)施于1941年。1939年2月改良司法等議案在國(guó)民參政會(huì)上提出，嗣后該會(huì)又提出司法經(jīng)費(fèi)中央統(tǒng)一劃撥案，要求確立原則，定出施行時(shí)間。國(guó)民參政會(huì)的動(dòng)議鼓舞了司法院，司法院在編制1940年度司法概算時(shí)，向國(guó)防最高委員會(huì)提出國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)辦法議案，后者審查并原則通過(guò)。隨后，財(cái)政部和司法行政部商定實(shí)施辦法，因?yàn)榉鶈T遼闊，各省只能分區(qū)分期施行。既是戰(zhàn)時(shí)，就按戰(zhàn)區(qū)和非戰(zhàn)區(qū)省份劃區(qū)，非戰(zhàn)區(qū)省份自該優(yōu)先。所以決定從1940年度起，除新疆外的非戰(zhàn)區(qū)省份，包含云貴川在內(nèi)的9省的正式法院及新式監(jiān)獄看守所經(jīng)費(fèi)改由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)⑥。這年國(guó)庫(kù)撥款惠及了9省中的9所省高院，5所高分院，79所地方法院，62所監(jiān)獄或看守所。其中占比最多的當(dāng)然是四川，79所地方法院中四川就有26所，5所高等分院中四川占3所。1940年1月國(guó)庫(kù)劃撥的這筆經(jīng)費(fèi)504414元中，四川得到139094元，占經(jīng)費(fèi)總額的27.57%⑩，比總額的1/4還強(qiáng)?？紤]到四川在戰(zhàn)時(shí)的中心地位，所占比例有充分的理由。

從1941年度起，中央直接劃撥區(qū)域有所擴(kuò)大。在司法行政部和財(cái)政部共同努力下，無(wú)論戰(zhàn)區(qū)還是非戰(zhàn)區(qū)省份，已設(shè)法院或仍由行政兼理司法的縣，新監(jiān)獄或舊監(jiān)所的經(jīng)費(fèi)一律由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)。程序是由司法行政部通盤(pán)規(guī)劃，劃一組織，充實(shí)內(nèi)容，調(diào)整員額，提高待遇，編制全國(guó)司法機(jī)關(guān)歲入歲出各種經(jīng)臨概算，呈奉核定施行⑥。至此，司法當(dāng)局從1928年就夢(mèng)寐以求的地方司法經(jīng)費(fèi)中央統(tǒng)一劃撥的努力，終于有了結(jié)果。

論及此處，一些問(wèn)題必然會(huì)被提出，抗戰(zhàn)時(shí)期，特別從1939年開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入最困難時(shí)期，為什么反而在本以為最不會(huì)得到中央統(tǒng)一劃撥地方司法經(jīng)費(fèi)之際反得到中央劃撥? 建設(shè)地方法院當(dāng)然是民主建國(guó)的實(shí)際舉措，可為什么偏偏在戰(zhàn)時(shí)體制下加快了速度？為什么眾里尋經(jīng)費(fèi)千百度，經(jīng)費(fèi)卻在燈火闌珊處？

三、戰(zhàn)時(shí)地方司法改革突破的原因和成效

從上世紀(jì)40年代初開(kāi)始的這些地方司法改革，可以說(shuō)既在意料之外，也在情理之中。原因可從主客觀兩面試析：

首先，客觀環(huán)境的促成。

第一，民主建國(guó)力量對(duì)中央劃撥地方司法經(jīng)費(fèi)和法院建設(shè)的推動(dòng)。國(guó)民參政會(huì)是戰(zhàn)時(shí)民意表達(dá)機(jī)構(gòu)，司法經(jīng)費(fèi)議案首先在1939年2月國(guó)民參政會(huì)上提出，然后才由最高國(guó)防會(huì)議通過(guò)。這次會(huì)上，其他表達(dá)民主聲浪的提案，如修改民刑法、民刑訴訟法、改定任用法官標(biāo)準(zhǔn)法以改良司法案、《減輕人民訴訟負(fù)擔(dān)案》等均被提出。同年9月沈鈞儒又提出《請(qǐng)政府重申前令切實(shí)保障人民權(quán)利案》。若干有關(guān)法治提案出臺(tái)，證明民意所向是靠民主法治來(lái)建國(guó)。這一民意落實(shí)在司法領(lǐng)域，最起碼的舉措就是成立法院，劃定法定經(jīng)費(fèi)來(lái)源。在這樣的呼聲中，最高國(guó)防委員會(huì)不得不同意。

第二，戰(zhàn)時(shí)體制下國(guó)民政府的權(quán)威加強(qiáng)，有利于地方司法改革沿著中央的意旨推行，在管控得住的情況下，中央才愿意撥款給地方。戰(zhàn)前和戰(zhàn)時(shí)中央對(duì)地方的權(quán)威有很大差別，戰(zhàn)前，中央對(duì)好些后來(lái)的非戰(zhàn)區(qū)省份，如川滇黔等省的實(shí)際控制軟弱無(wú)力，天高皇帝遠(yuǎn)，這些省份常自行其是。就成立地方法院而言，最高司法當(dāng)局的訓(xùn)令雖然傳達(dá)到各省，但地方一句財(cái)政緊張，無(wú)經(jīng)費(fèi)籌備，發(fā)令的上級(jí)機(jī)構(gòu)只能徒嘆奈何。對(duì)這種體制不順造成的結(jié)果，謝冠生總結(jié)到：“因司法經(jīng)費(fèi)劃歸地方，在地方政府方面僅有義務(wù)而無(wú)權(quán)利，其對(duì)司法義務(wù)，茍非漠不關(guān)心，即易發(fā)生行政干涉司法之不良影響?！睉?zhàn)時(shí)體制中，中央對(duì)地方的控制力、權(quán)威性加強(qiáng)，政令的推行直接受中央的督促。在地緣政治上，這些省份直接在中央掌控下，地方自行其是的余地大大減少，來(lái)自地方省府的阻力也必然減輕。1941年開(kāi)始中央劃撥司法經(jīng)費(fèi)，成立地方法院與地方財(cái)政無(wú)涉，地方既不格外花費(fèi)，又博得民主建國(guó)名聲，兩全其美的事，何樂(lè)而不為呢？

其次，主觀動(dòng)機(jī)的推動(dòng)。

第一，最高司法當(dāng)局試圖通過(guò)成立法院，劃撥經(jīng)費(fèi)來(lái)抑制相當(dāng)嚴(yán)重的司法腐敗。晚清司法腐敗已相當(dāng)嚴(yán)重，南京國(guó)民政府建立后仍未得到有效遏制，雖禁令頻有出臺(tái)，效果卻不顯?，F(xiàn)在國(guó)庫(kù)即將給地方撥款，勢(shì)必再次嚴(yán)令禁止司法腐敗。于是，最高司法當(dāng)局頒布了《各省司法機(jī)關(guān)整理收入及支出各款應(yīng)注意事項(xiàng)》，其禁止內(nèi)容之細(xì)致，反而說(shuō)明既往規(guī)則無(wú)效，司法腐敗仍蔚然成風(fēng)。該《事項(xiàng)》極詳細(xì)，內(nèi)容卻了無(wú)新意。六條內(nèi)容中，一條說(shuō)明過(guò)去相關(guān)法規(guī)停用，一條說(shuō)明建筑費(fèi)用，余下4條均是早已要求地方按程序處理司法收入，地方未遵行，現(xiàn)在再令遵行的條文。若不按程序，則可能產(chǎn)生貪腐。貓膩盡人皆知，集體腐敗甚至是公開(kāi)的。最高司法當(dāng)局試圖以下?lián)芙?jīng)費(fèi)來(lái)阻止地方地方隨意掌握司法經(jīng)費(fèi)，控制腐敗勢(shì)頭。謝冠生在《戰(zhàn)時(shí)司法紀(jì)要》中把這層意思表達(dá)得非常明確：“國(guó)家司法權(quán)的行使統(tǒng)一于中央，關(guān)于司法一切收支自應(yīng)統(tǒng)歸中央主管，過(guò)去司法經(jīng)費(fèi)應(yīng)由地方政府負(fù)擔(dān)，逐致流弊叢生”。若地方成立地方法院，中央又撥款，從經(jīng)費(fèi)來(lái)源、組織建構(gòu)及其管理多方斷絕地方貪腐痼疾，流弊即可減少。

第二，最高司法當(dāng)局試圖以增設(shè)法院，劃撥司法經(jīng)費(fèi)為契機(jī)，掌握此前中央無(wú)法完全掌控的地方司法人事權(quán)和司法收入數(shù)目的真相。按照與縣級(jí)司法有關(guān)的法律，中央只掌握部分縣司法人事權(quán)?？h政府幾乎掌握兼理司法縣政府的全部人事權(quán)，中央和省方勉強(qiáng)算共掌縣司法處審判官委派權(quán)。全國(guó)千余縣的司法人事權(quán)游離在最高司法當(dāng)局掌控之外，省高院也時(shí)常是隔靴搔癢，從權(quán)限劃分而言，最高司法當(dāng)局希望改變現(xiàn)狀。從革除司法弊端而言，如果成立法院，法院司法人事權(quán)依法歸屬中央，中央可對(duì)縣法院人員素質(zhì)加以把關(guān)。再?gòu)摹胺ㄊ铡钡膩?lái)往分析，此前地方自由使用“法收”并非無(wú)理取用。因?yàn)橹醒氩粨芸?，省府撥款少，中央若不允自收自支，地方可詰?wèn)中央怎可因無(wú)財(cái)政撥款而關(guān)門(mén)？清末以來(lái)，中央政權(quán)式微，財(cái)力、實(shí)力不足，各省自由支配司法收入便成常態(tài)。很多地方司法收入不僅是一筆糊涂賬，而且秘而不宣，從北洋政府開(kāi)始，最高司法當(dāng)局就三令五申，要求依法上繳，但很多命令都打了水漂，再說(shuō)中央也不清楚地方“法收”的精確數(shù)字，難免不受地方亂報(bào)忽悠。各上一級(jí)司法行政機(jī)構(gòu)即使知道下級(jí)的貓膩多，也沒(méi)有辦法一一坐實(shí)。

中央撥款有利于中央摸清地方“法收”底牌。過(guò)去中央并不知道地方司法收入的確數(shù)，現(xiàn)在地方要求中央統(tǒng)一劃撥，按程序，應(yīng)先由地方上報(bào)以往年收支以作撥款參照，中央劃撥的只是新的計(jì)劃和過(guò)去司法收入之間的差額。下?lián)芙?jīng)費(fèi)須以上報(bào)“法收”為前提，這給了中央掌握地方“法收”理由，大致可做到心中有數(shù)。司法行政部一系列訓(xùn)令明確表示了這些意思。1940年3月一則訓(xùn)令稱(chēng)，除應(yīng)由國(guó)庫(kù)劃撥地方司法經(jīng)費(fèi)500萬(wàn)元外，還差217萬(wàn)元，差額應(yīng)由各該省整頓司法收入所獲之款抵補(bǔ)。司法行政部能明確指出地方司法經(jīng)費(fèi)的差額，顯然是已經(jīng)知道了地方司法收入數(shù)額，否則，無(wú)以計(jì)算差額。該訓(xùn)令還說(shuō)按1940年度司法收入，原預(yù)算170萬(wàn)元，后又追加30萬(wàn)元，總共218萬(wàn)元，實(shí)際上各省上一年度法收并未達(dá)到這個(gè)數(shù)，所以“整頓法收，實(shí)為萬(wàn)務(wù)之急”[16]。5月10日又訓(xùn)令第一批由中央撥款的9省，從國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的第一月起，就把“所有經(jīng)征司法收入務(wù)須切實(shí)整頓，以資抵補(bǔ)”，必須遵行《各省司法機(jī)關(guān)整理收入及支出各款應(yīng)注意事項(xiàng)》，尤其要禁絕從狀紙、印紙費(fèi)截流法收以及已見(jiàn)慣不怪的習(xí)慣行為。訓(xùn)令各級(jí)法院征收繕狀、撰狀費(fèi)，應(yīng)全部貼司法印紙，不得稍有違背[17]。從頻發(fā)的訓(xùn)令可見(jiàn)，最高司法當(dāng)局認(rèn)為前此經(jīng)費(fèi)短缺，主要在于“法收”混亂，若加以整頓，即可糾正弊端，促進(jìn)法院建設(shè)。1935年司法行政部部長(zhǎng)王用賓視察湖北、湖南等五省司法后，也表達(dá)了類(lèi)似意思，稱(chēng)“因各省縣長(zhǎng)均希望從速成立地院，俾得專(zhuān)心理政，各縣法院收入，經(jīng)法部整理后，均有增益，離自給自足之期當(dāng)不遠(yuǎn)”[18]。樂(lè)觀的結(jié)論來(lái)自于對(duì)司法收入的高估，這對(duì)中央以“法收”補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的決策有積極影響。再則，中央還有另一打算，這一招可給中央掙來(lái)面子和里子。地方整頓司法收入后，以“法收”頂一部分財(cái)政撥款，這部分原來(lái)是地方自己掌握，又名不正言不順地使用，現(xiàn)在明曰中央撥款，實(shí)際上把這部分款項(xiàng)變成了中央同意后地方可使用，以前的地方偷補(bǔ)變?yōu)橹醒朊餮a(bǔ)，中央有了面子。另一面，把這部分原不在國(guó)庫(kù)中的收入算到了國(guó)庫(kù)中，無(wú)形中增加了國(guó)庫(kù)收入，實(shí)際又沒(méi)有增加多少?lài)?guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)，這就有了里子。中央一來(lái)掌控了地方司法收入，還能張揚(yáng)法治政績(jī)，這篇一箭多雕的文章，國(guó)民黨中央是樂(lè)見(jiàn)其成的。

中央劃撥地方司法經(jīng)費(fèi)，地方增設(shè)法院是司法要員們常引為驕傲的戰(zhàn)時(shí)政績(jī)，但究竟對(duì)司法改革起了多大作用？在他們?cè)O(shè)計(jì)的司法獨(dú)立之路上走了多遠(yuǎn)？需進(jìn)一步分析。資料顯示，成效當(dāng)然不能否認(rèn)，但是，最終結(jié)局卻令司法當(dāng)局汗顏和慚愧。無(wú)論是組織建設(shè)數(shù)量、質(zhì)量，還是經(jīng)費(fèi)下?lián)芎笱氲卦凇胺ㄊ铡?處理上的權(quán)限劃分，司法腐敗抑制各方面，均遠(yuǎn)未達(dá)到他們理想狀態(tài)。

先看地方法院組織建設(shè)。1941年法院建設(shè)計(jì)劃出臺(tái)后，各省的發(fā)展不平衡。四川得戰(zhàn)時(shí)大后方中心之地利，建設(shè)速度快于它省。1946年統(tǒng)計(jì)，有一審地方法院64所，有包括省高院在內(nèi)的二審法院（即高分院）12所，縣司法處88所[19]57。第一批中央撥款各省地方法院建設(shè)情況如表3：

表3 川黔、滇等9省1940年和1946年地方法院數(shù)量比較表

從時(shí)間流逝縱向比，進(jìn)步無(wú)可置疑，但若以1941年普設(shè)法院計(jì)劃來(lái)對(duì)照，差距就不可以道里計(jì)。絕對(duì)數(shù)上，計(jì)劃第一年，即1941年成立135所縣法院，第二、三、四年每年約為270所，第5年約400所，1942年為執(zhí)行計(jì)劃第一年，1946年為最后一年⑥。即1946年結(jié)束時(shí)，全國(guó)各縣均由法院取代行政兼理司法的機(jī)構(gòu)，但實(shí)況卻非這樣。戰(zhàn)時(shí)四川發(fā)展最快，到1946年也只有64所一審地方法院（有些資料說(shuō)63所），按四川有百余縣的比例算，縣法院僅約占50%，四川是戰(zhàn)時(shí)發(fā)展翹楚，情況都是如此，其他省區(qū)難道還有出其右者？

表4顯示各省1945年情況：

解讀表4，總計(jì)這年共計(jì)劃設(shè)立35所地方法院，增設(shè)的原因大多是彌補(bǔ)以前該設(shè)未設(shè)法院的欠賬。把此處的35所法院數(shù)量與1941年計(jì)劃規(guī)定1945年當(dāng)成立約270所法院的數(shù)量相比，差距大到足以令人質(zhì)疑。1941年的法院建設(shè)計(jì)劃難道與南京國(guó)民政府成立以來(lái)，甚至晚清以來(lái)的歷次司法改革的命運(yùn)一樣，最后落得個(gè)爛尾工程結(jié)局？答案是肯定的，及至1949年，1941年的法院建設(shè)計(jì)劃仍然是不了之局。1949年司法行政部施政報(bào)告的統(tǒng)計(jì)是，全國(guó)法院原來(lái)共3017單位，包括高院38所，高分院119所，地方法院796所，司法處1122，監(jiān)獄143，看守所799⑧。該報(bào)告明確有1122縣仍實(shí)行司法處制度，易言之，即時(shí)至1949年，還有1122縣尚沒(méi)有建立1941年計(jì)劃中擬設(shè)的，至遲也應(yīng)在1946年完成的縣法院。

表4 34年度增設(shè)地方法院一覽表

再看司法經(jīng)費(fèi)的劃撥。中央劃撥司法經(jīng)費(fèi)對(duì)司法獨(dú)立的確有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，連行政院也在1945年報(bào)告中炫耀，稱(chēng)“司法經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一為改革司法一大要點(diǎn)” ，國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)行政院是功不可沒(méi)的。1947年的全國(guó)司法會(huì)議上，謝冠生列舉出1935年全國(guó)司法會(huì)議的五項(xiàng)目標(biāo)，第一項(xiàng)就是司法經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立，稱(chēng)“第一項(xiàng)司法經(jīng)費(fèi)已從30年起完全改歸國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)，在國(guó)家支出總預(yù)算之百分比中，逐年都有增加?！敝x在《戰(zhàn)時(shí)司法紀(jì)要》中也有一番自我表?yè)P(yáng)，認(rèn)為司法一切收支統(tǒng)歸中央，便革除了司法流弊，明確了地方政府責(zé)任，劃一了各省區(qū)司法人員的待遇，促進(jìn)了法院的普設(shè)。

應(yīng)該說(shuō)，謝氏所言確有法理和事實(shí)依據(jù)。不過(guò)，司法經(jīng)費(fèi)由中央劃撥，要打破既有的司法款項(xiàng)收支秩序，那些從既有秩序中撈取好處的群體和機(jī)構(gòu)未必愿意，他們的一些作為對(duì)經(jīng)費(fèi)的劃撥和使用有負(fù)面影響，不時(shí)做出消極的抵觸。加之最高司法當(dāng)局爭(zhēng)取地方司法經(jīng)費(fèi)中央劃撥的動(dòng)機(jī)也不那么單純，幾乎每一正面作用都有負(fù)面影響隨行。

首先，提高了最高司法當(dāng)局命令的有效性和權(quán)威性，減少了令行禁不止的現(xiàn)象。權(quán)威性提高既是地方司法改革之因，又是其果。低級(jí)司法人員的加薪可為有力佐證。1938～1939年四川調(diào)整司法經(jīng)費(fèi)時(shí)，司法行政部要求提高法警、獄警等低級(jí)司法人員薪餉，四川以無(wú)款源為由不理睬部令，1940年司法行政部再發(fā)類(lèi)似訓(xùn)令，各省、縣則積極響應(yīng)。對(duì)此，司法行政部心知肚明，訓(xùn)令到：執(zhí)達(dá)員、法警等雖然地位較低，但職司卻很重要，薪餉應(yīng)從優(yōu)發(fā)給，本部曾于1938年訓(xùn)令，要求各級(jí)法院填報(bào)執(zhí)達(dá)員、法警現(xiàn)有名額，擬增名額及薪餉，但各高等法院均稱(chēng)無(wú)款加薪?，F(xiàn)在中央撥款，各省就積極應(yīng)和，“四川等9省29年度各法院經(jīng)費(fèi)概算，已就可能范圍內(nèi)，將執(zhí)達(dá)員法警薪餉酌予提高，定執(zhí)達(dá)員月薪自22元至30元，法警長(zhǎng)月薪自24元至30元，法警月餉自16元至22元”。對(duì)比司法行政部1938年和1940年發(fā)布的兩條意思相同訓(xùn)令的效果，明顯可見(jiàn)，中央撥款前后，其命令的權(quán)威性大不相同。其次，地方法院有固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源，就有了獨(dú)立行使職權(quán)的經(jīng)濟(jì)條件，可以不因經(jīng)費(fèi)仰仗地方而屈就行政長(zhǎng)官，受其鉗制。第三，地方司法人員的待遇有所提高。據(jù)1943年材料記載，1941年上半年川省131所地院檢察處和縣司法處130余名檢驗(yàn)員中，很多人的工薪是26元，下半年即有增加。其中58人為60元，37人為50元，17人40余元，1人30元，其余的是24元到26元。第四，對(duì)司法人員貪污中飽的痼疾有一定遏制。下?lián)芙?jīng)費(fèi)伴隨著加強(qiáng)管理和監(jiān)督，貪污斂財(cái)?shù)男袨楸厝挥兴諗俊?/p>

對(duì)這些作用，必須注意的是，是以中央有款劃撥為前提，一旦中央無(wú)款可撥，剛性的權(quán)威又可能軟化，地方法院還是只有去央求行政，被抑制的濫收濫支等弊端則可能報(bào)復(fù)性反彈，甚至變本加厲。而現(xiàn)實(shí)恰恰就是中央撥款經(jīng)常延緩滯遲，沖抵了本該起到的正面影響。

司法行政部1942年工作計(jì)劃中已估計(jì)因物價(jià)上漲，預(yù)算的各種費(fèi)用會(huì)很緊張，“縣司法機(jī)關(guān)尤其緊張。”并且各省物價(jià)漲落程度不一，“川康滇黔四省最高，寧青較低。”⑤中央允諾的經(jīng)費(fèi)實(shí)際不到位，對(duì)各級(jí)法院和司法處，賬面預(yù)算的經(jīng)費(fèi)無(wú)疑是水中月，鏡中花，中看不中用。不動(dòng)用 “法收”，又別無(wú)良策。很多地方法院在1941年，即中央撥款剛開(kāi)始當(dāng)年，就沒(méi)有及時(shí)收到中央撥款，加之物價(jià)飛漲，戰(zhàn)爭(zhēng)因素影響，各法院和司法處不得不自行籌劃，截留“法收”再度有了充分正當(dāng)?shù)睦碛伞Ｖ醒胍蚱涑兄Z沒(méi)有及時(shí)兌現(xiàn)，奈何不得違令動(dòng)用“法收”的行為。查閱地方法院材料，中央口惠實(shí)不至的撥款更比比皆是。

1941年3月四川宣漢縣法院成立，6～9月報(bào)表就多次注明司法撥款未到，只有動(dòng)用法收補(bǔ)助職員生活，省高院也同意。同年6月司法收支一覽表附注記載：第一，1946年3月20日司法處結(jié)束，次日法院成立，法院與前司法處職員在三、四、五月份共應(yīng)領(lǐng)兩種補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)2964.71元，于6月6日奉高院電令，允許該院在國(guó)庫(kù)撥款未到前，暫以法收工本墊發(fā)。7月21日又接到高院訓(xùn)令，要求國(guó)庫(kù)撥款一到，就要?dú)w還先行使用的法收。事實(shí)是，7月份宣漢縣法院已在法收中截留了2552.50元，7月份只能在法收中再截留412.21元。預(yù)先截留生活費(fèi)后，法院還有沒(méi)有結(jié)存法收上交中央呢？顯然沒(méi)有。報(bào)表有多處記載，“截至本月底止，征存法收抵解本院三四五三個(gè)月職員兩種生活補(bǔ)助費(fèi)外，結(jié)存無(wú)”。在6月到9月的報(bào)表附注中，類(lèi)似的文字每月出現(xiàn)，抵解法收的金額逐月增加，這就意味著中央拖欠宣漢法院的經(jīng)費(fèi)越來(lái)越多。令人不解的是，宣漢地方法院成立當(dāng)月，中央撥款就沒(méi)有到宣漢法院賬上，既然沒(méi)有經(jīng)費(fèi)，著急忙慌成立的法院豈不是花拳繡腿，好看好聽(tīng)而已。

中央撥款主要用于各司法機(jī)構(gòu)經(jīng)常費(fèi)開(kāi)支，若縣司法處改建為法院，仍需縣政府籌款，即縣司法仍要仰仗于縣行政。1948年四川名山縣司法處奉命改建法院，向縣政府要款，名山縣政府的回函稱(chēng)“貴處三十七年八月二十七日……公函為函送擬具暫時(shí)修建計(jì)劃書(shū)，煩請(qǐng)?zhí)岢鰧徸h一案等，內(nèi)附改建法院及建修監(jiān)所計(jì)劃書(shū)各一份，準(zhǔn)此。當(dāng)經(jīng)本府函轉(zhuǎn)縣參會(huì)審議”，參議會(huì)審議后稱(chēng)“司法處將改建法院，需要巨款建修，現(xiàn)名山毫無(wú)底款，所擬建修計(jì)劃書(shū)一俟呈請(qǐng)省府核準(zhǔn)撥款時(shí)，再行辦理”?？h政府和參議會(huì)并未因司法經(jīng)費(fèi)已由中央撥助而一口回絕司法處的撥款請(qǐng)求，而是以無(wú)錢(qián)，愛(ài)莫能助而回絕之，可見(jiàn)名山縣府的概念中，縣行政給予縣司法經(jīng)費(fèi)是可以的。其中的詭異耐人尋味，法院是司法獨(dú)立的組織載體，但建構(gòu)這種組織卻要依靠行政機(jī)構(gòu)，對(duì)行政經(jīng)費(fèi)的依賴(lài)豈不是又回到了1941年的原點(diǎn)？仰仗行政撥經(jīng)費(fèi)，司法又如何能獨(dú)立起來(lái)？

此外，還有一類(lèi)矛盾為最高司法當(dāng)局始料不及，即因各省得到中央經(jīng)費(fèi)惠顧的先后不一，未被劃為第一批的省區(qū)大為不滿(mǎn)，湖北省就呈文行政院，要求援引中央劃撥司法經(jīng)費(fèi)的第一批省份來(lái)辦理。稱(chēng)“現(xiàn)在本省財(cái)政困難已達(dá)極點(diǎn)，所有上項(xiàng)巨額經(jīng)費(fèi)，實(shí)難籌措，擬懇俯念本省情形，特殊準(zhǔn)予援照廣西等九省司法經(jīng)費(fèi)先例，將本省司法經(jīng)費(fèi)一律改由國(guó)庫(kù)撥發(fā)，俾資救濟(jì)?！背柿性撌∧晏澢?120余萬(wàn)元巨款，已到山窮水盡地步，意在說(shuō)服中央把湖北納入第一批撥款省份。行政院回電稱(chēng)“來(lái)呈所請(qǐng)各節(jié)，本年度礙難照辦?！逼淅碛墒?，第一年以計(jì)劃中的9省為限，“其余各省須俟戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，漸次推行”。行政院的“漸次推行”沒(méi)有放空炮，第二年戰(zhàn)區(qū)和非戰(zhàn)區(qū)省區(qū)的法院、司法處、新監(jiān)獄和舊監(jiān)所“經(jīng)費(fèi)一律由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)”。中央劃撥省區(qū)的擴(kuò)大，看起來(lái)是好事，但經(jīng)費(fèi)能否按計(jì)劃下?lián)軈s是問(wèn)題，每省都兼顧，勢(shì)必每省難兼顧。

最高司法當(dāng)局力爭(zhēng)中央統(tǒng)一劃撥地方司法經(jīng)費(fèi)，有以撥款為用，厘清百理不順的司法收支關(guān)系，減緩中央、省、縣三方在“法收”權(quán)責(zé)上糾葛不清矛盾的目的，地方豈不知個(gè)中利害關(guān)系？所以未必全然愿意，權(quán)責(zé)一厘清，他們就沒(méi)有做手腳的余地了。省方、縣方站在各自立場(chǎng)各有考量，特別是地方法院和縣司法處，對(duì)中央撥款這項(xiàng)政策可以說(shuō)是喜憂(yōu)參半，愛(ài)恨交加。

對(duì)省政府而言，當(dāng)然滿(mǎn)意。司法經(jīng)費(fèi)由中央負(fù)擔(dān)后，司法經(jīng)費(fèi)由上級(jí)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌辦理，省財(cái)政預(yù)算中節(jié)省了這筆開(kāi)支，1946年的四川統(tǒng)計(jì)年鑒記載到“司法經(jīng)費(fèi)完全由中央負(fù)擔(dān)[19]54,55。對(duì)省高院而言，則未必寬心。一則，他們擔(dān)心有了中央劃款的規(guī)定，萬(wàn)一中央不能按時(shí)足額下?lián)?，他們既不敢擅自向中央伸手，又再無(wú)理由向省政府伸手，還要面對(duì)各下級(jí)司法機(jī)構(gòu)催討壓力，上中下都難對(duì)付；再則，經(jīng)費(fèi)既由中央承擔(dān)，人員當(dāng)然也受中央限制，省上就不能像以前那般以各種理由增加再編人員。以前省高院是可以通過(guò)這個(gè)方式增員增收益的。這是各省高院必須仔細(xì)權(quán)衡，不便明言，難以萬(wàn)全的現(xiàn)實(shí)。

地方各司法機(jī)構(gòu)也未必喜歡中央劃撥經(jīng)費(fèi)，因?yàn)檫@必以“法收”悉數(shù)上交為前提，很多地方司法官員早已習(xí)慣自由處理“法收”，弊端在他們眼里已是正常，已經(jīng)固化，發(fā)財(cái)路徑被中央撥款阻斷，他們豈能心甘？故而，實(shí)際中總是想方設(shè)法暗中抵制，力圖挽回?fù)p失。

總之，經(jīng)費(fèi)下?lián)芸赡艽騺y既存的司法收支秩序，是利益的重新調(diào)整，各方從自身立場(chǎng)出發(fā)，提出與政策頡頏的對(duì)策，與下?lián)芙?jīng)費(fèi)的正面效果形成對(duì)沖。

此外，戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)司法改革的影響也非常吊詭，它一方面推動(dòng)了包含司法改革在內(nèi)的民主建國(guó)，同時(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)耗費(fèi)對(duì)地方司法改革也有不可忽略的重大負(fù)面影響。這一影響實(shí)際是危急之中怎么處理戰(zhàn)爭(zhēng)和建國(guó)的矛盾問(wèn)題，理論上似乎不矛盾，實(shí)際中卻是矛盾重重。1941年地方法院建設(shè)計(jì)劃剛一出爐，太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)就在年底爆發(fā)，中國(guó)對(duì)日正式宣戰(zhàn)，必然一切為著戰(zhàn)爭(zhēng)，厲行緊縮政策，所以，1941年計(jì)劃預(yù)算，未獲中央通過(guò)，只得暫行停頓。難怪好些地方法院剛建立就沒(méi)有獲得中央撥款，從地方檔案中，能看到很多這方面的材料，限于篇幅，此處不再贅述。司法院認(rèn)為“司法建設(shè)在抗戰(zhàn)建國(guó)進(jìn)程中，居重要地位”，普設(shè)法院又是司法建設(shè)中的重要工作⑥。但是，這僅為司法要員一廂情愿。在全國(guó)財(cái)政大盤(pán)中，司法經(jīng)費(fèi)應(yīng)占幾何并沒(méi)有明確數(shù)據(jù)，至少在戰(zhàn)時(shí)不算緊要的。從上述可見(jiàn)，在戰(zhàn)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)諸多因素交互作用下，司法改革之路窒礙叢生，難見(jiàn)顯著成效。

綜上各部分，筆者從抗戰(zhàn)建國(guó)中司法改革舉措的制定出發(fā)，順流而下分析了其實(shí)施和結(jié)果，解剖了司法改革的所有成效以及成效不彰的主客觀原因。改革是方向，必然要進(jìn)行，改革又是利益的調(diào)整，地方司法改革觸及了上下各方的蛋糕，他們對(duì)各自蛋糕的爭(zhēng)取是改革預(yù)期未實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要原因。

注釋?zhuān)?/p>

① 南京第二歷史檔案館藏檔案《1927～1930年度各省司法經(jīng)費(fèi)》, 全宗一, 案卷號(hào)467, 縮微16J-2192.

② 1936年司法院秘書(shū)處編《民國(guó)二十五年度司法統(tǒng)計(jì)》(上冊(cè)), 川省檔案館歷史資料5/20-1/1.

③ 司法行政部《全國(guó)司法會(huì)議匯編》議案第一組94、96頁(yè), 四川省檔案館歷史資料, 5/14/1.

④ 《司法部設(shè)立縣司法處的訓(xùn)令》(第3346號(hào)訓(xùn)令1935年6月27日)四川省檔案館歷史資料, 5/14/1, 司法行政部《全國(guó)司法會(huì)議匯編》議案第一組頁(yè).

⑤ 南京第二歷史檔案館藏檔案《司法行政部1942年度工作計(jì)劃及1944年成績(jī)報(bào)告表暨國(guó)家施政方針意見(jiàn)書(shū)》, 全宗二, 案卷號(hào)6637, 縮微16J-1330.

⑥ 《司法院工作報(bào)告》(1945年5月), 四川省檔案館藏, 歷史資料5/16/1.

⑦ 南京第二歷史檔案館藏檔案《司法行政部1946、1947年工作計(jì)劃》, 全宗二, 案卷號(hào)6639, 縮微16J-1330.

⑧ 南京第二歷史檔案館藏檔案《1945年度司法行政部工作計(jì)劃》, 全宗二, 案卷號(hào)6640, 縮微16J-1330.

⑨ 南京第二歷史檔案館藏檔案《司法行政部所屬主管1930-1935年經(jīng)費(fèi)》, 全宗一, 案卷號(hào)468, 縮微16J-2192.

⑩ 南京第二歷史檔案館藏檔案《1940年度各省司法經(jīng)費(fèi)》, 全宗一, 案卷號(hào)474, 縮微16J-2193.

? 謝冠生《戰(zhàn)時(shí)司法紀(jì)要》四川省檔案館藏檔案, 歷史資料, 5/51/1, 第1-2頁(yè).

? 《各省司法機(jī)關(guān)整理收入及支出各款應(yīng)注意事項(xiàng)》, 各條內(nèi)容是: 第一條 “以前頒發(fā)的司法機(jī)關(guān)法收暫行辦法停止使用”; 第二條“各司法機(jī)關(guān)一切經(jīng)常支出款項(xiàng), 應(yīng)在原屬各該機(jī)關(guān)經(jīng)常歲出預(yù)算定額內(nèi)開(kāi)支, 不準(zhǔn)稍有超越, 其司法經(jīng)費(fèi)未歸國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)之各省, 仍應(yīng)遵照支銷(xiāo)留院法收暫行辦法各項(xiàng)之規(guī)定, 于年度開(kāi)始時(shí)預(yù)計(jì)全年度所需數(shù)目, 列表匯呈動(dòng)支司法補(bǔ)助費(fèi)”; 第三條“各司法機(jī)關(guān)經(jīng)征收入, 均應(yīng)按旬報(bào)解, 不得隱匿”; 第四條第一款“司法機(jī)關(guān)經(jīng)售之司法印紙及民事?tīng)罴?、刑事?tīng)罴? 應(yīng)向各高等法院領(lǐng)存?zhèn)溆谩?第二、三款談及漏帖、不貼或貼不足額司法印紙應(yīng)如何辦理, 第五款明確指出“司法狀紙均由本部制造頒發(fā), 無(wú)論何種機(jī)關(guān)不得仿造, 并不得另制副狀發(fā)售及以自制代狀”; 第六款稱(chēng)“司法機(jī)關(guān)判處之罰金, 應(yīng)于案結(jié)后及時(shí)購(gòu)貼司法印紙, 不得截留挪用”; 第九款談及繕狀費(fèi)、撰狀費(fèi)應(yīng)“認(rèn)真辦理, 悉數(shù)購(gòu)貼司法印紙, 以裕法收”. 《司法公報(bào)》第367-381號(hào)合刊, 1940年4月, 第10-14頁(yè).

? 《行政院工作報(bào)告》民國(guó)三十四年4月, 四川省檔案館藏檔案1/5-1/3.

? 《全國(guó)司法行政檢討會(huì)議閉幕詞》1947年《全國(guó)司法行政檢討會(huì)議匯編》. 四川省檔案館歷史資料, 5/52/1.

? 《四川省各級(jí)法院, 縣司法處執(zhí)達(dá)員、司法警察考試、任用、服務(wù)、獎(jiǎng)懲通則及歷屆司法考試合格人員服務(wù)狀況調(diào)查表, 考成初評(píng)分?jǐn)?shù)表》, 四川省檔案館全宗號(hào)167, 案卷號(hào)4727.

? 抄錄《四川部分地院檢察處、司法處檢驗(yàn)員調(diào)查》(1943年)四川省檔案館 全宗號(hào)167, 案卷號(hào)5436.

? 《宣漢法收一覽表》四川省檔案館 全宗號(hào)167, 案卷號(hào)20237.

? 四川雅安檔案館 全宗號(hào)3 目錄號(hào)1 案卷號(hào)128.

? 南京第二歷史檔案館藏檔案《湖北司法機(jī)關(guān)1940、1943、1944年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算》, 全宗二(3), 案卷號(hào)1796, 縮微16J-1886.

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AbstractDuring Anti-Japanese War, local judicial reform was a actual initiative. The construction of an independent judicial organization was a necessary and sufficient condition of the independence of the judiciary.During the war, under the biggest financial pressure, the highest judicial authorities developed systems in the judicial organization construction and legal provision. This was a substantive progress in judicial independence.Even so, there were many difficulties in local actual operation. The thesis researches the system’s cause and result,studies the difficulties in actual operation, and sums up local judicial reform’s effects.

Key wordsAnti-Japanese war; reform judicial; local court; expenditure

編 輯 劉波

Local Judicial Reform During Anti-Japanese War

WU Yan Huang Mei Zhong Jin
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

D909

A

10.14071/j.1008-8105(2017)05-0083-010

2016 - 01 - 14

國(guó)家社科基金“南京國(guó)民政府縣級(jí)司法改革困局研究”（16FZS042）.

吳燕（1956- ）女，歷史學(xué)博士，電子科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院教授；黃梅（1992- ）女，電子科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院碩士研究生；鐘瑾（1995- ）女，電子科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院碩士研究生.