農(nóng)村集體土地確權(quán)問題研究

史春霞

[摘要]：農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，是夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的重要舉措。國土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2011〕60號(hào)，下稱60號(hào)文）下發(fā)后，我省各級(jí)政府及國土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門把握時(shí)機(jī)、密切配合，迅速掀起了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的高潮，將該項(xiàng)工作列為各級(jí)政府和相關(guān)部門的重點(diǎn)工作，全力推進(jìn)。目前，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作進(jìn)展順利，進(jìn)一步夯實(shí)了農(nóng)村土地管理的基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]：農(nóng)村承包經(jīng)營土地；確權(quán)頒證；問題研究

[引言]：中共十七屆三中全會(huì)提出農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)的政策這無疑給農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營帶來了福音。通過政府的積極引導(dǎo)，大量土地向種植大戶流轉(zhuǎn)，但這導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)主體不清、產(chǎn)權(quán)虛化、最終導(dǎo)致了各種各樣的矛盾，甚至引發(fā)上訪事件。我國《物權(quán)法》采用“三分法”將土地所有權(quán)分為國家、集體和私人所有權(quán)。這一立法模式吻合了我國現(xiàn)階段的國情，也吻合了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的模糊提法。所有權(quán)和使用權(quán)的分離制約了土地流轉(zhuǎn)，也制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。一直以來，在廣大的農(nóng)村都在進(jìn)行不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)，這種小規(guī)模的不規(guī)范流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)村土地權(quán)屬出現(xiàn)了混亂，為爭取土地使用權(quán)而引發(fā)的矛盾常常被激化，同時(shí)由于建設(shè)用地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，農(nóng)用地被征用而農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)村矛盾，甚至發(fā)生群體上訪事件。廣大農(nóng)民朋友對(duì)土地由于沒有所有權(quán)，實(shí)事上也就喪失了話語權(quán)，在土地征用時(shí)往往得不到合理的補(bǔ)償，最后由于其正當(dāng)權(quán)益得不到訴求只能通過上訪來加以解決。

1農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)現(xiàn)狀

1.1所有權(quán)制度存在缺陷

首先是集體所有權(quán)主題不清。我國法律規(guī)定集體土地所有權(quán)的主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體。但是，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織缺失或名存實(shí)亡，如果讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使其主體職能，事實(shí)上使集體土地演變?yōu)閲型恋亍４迕裎瘑T會(huì)是基層自治組織，不是集體經(jīng)濟(jì)組織，也不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。而由于實(shí)行農(nóng)村生產(chǎn)承包責(zé)任制以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和村民小組的合并，事實(shí)上村民小組作為集體經(jīng)濟(jì)組織也已名存實(shí)亡。這就使得"集體所有權(quán)"因缺乏主體而成為空中樓閣，徒有虛名。其次是集體所有權(quán)權(quán)屬不清。由于集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，集體土地所有權(quán)的權(quán)屬也就模糊不清了，這就導(dǎo)致誰也無法說清誰是土地的真正主宰，最后給一些別有用心的人侵犯農(nóng)民權(quán)益提供了借口。由于農(nóng)民對(duì)土地沒有所有權(quán)，而代表農(nóng)民的切身利益的集體經(jīng)濟(jì)組織也不可能為農(nóng)民謀取真正的權(quán)利，從而使農(nóng)民容易成為宰割的對(duì)象。

1.2使用權(quán)經(jīng)營出現(xiàn)錯(cuò)位

當(dāng)前，在廣大農(nóng)村出現(xiàn)了一種怪現(xiàn)象，那就是一些土地閑置。調(diào)查發(fā)現(xiàn)造成土地閑置的原因有六點(diǎn)。一是大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，在家的大都是老人和孩子，這就使得農(nóng)村勞動(dòng)力匱乏，土地被迫閑置；二是由于農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格較低使得部分農(nóng)民喪失了耕種積極性，最后紛紛放棄土地外出務(wù)工或者從事其他工作；三是受傳統(tǒng)的土地禁錮思想的束縛，大量舉家外出者將土地看著是自己創(chuàng)業(yè)的最后保障，他們不愿意將土地流轉(zhuǎn)給其他人耕種；四是權(quán)屬不清使得部分農(nóng)民工不知如何將土地流轉(zhuǎn)給其他人耕種，從而也就只好讓土地閑臵、停耕；五是土地流轉(zhuǎn)政策的不完善和宣傳力度不夠使得土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了一些問題，最終導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不暢，大量本該耕種的土地由于沒得到及時(shí)流轉(zhuǎn)而荒蕪甚至雜草叢生；六是有些地方開發(fā)商為了囤積土地大量征用農(nóng)民土地而不進(jìn)行合理有效開發(fā)，最后導(dǎo)致土地閑臵、浪費(fèi)。

2深化管理措施，切實(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地合理利用

2.1健全法律法規(guī)，強(qiáng)化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。一是要充分利用國土二調(diào)成果，加快農(nóng)村土地土地使用權(quán)和宅基地所有權(quán)的確權(quán)頒證，力爭達(dá)到每塊土地都能有具體的業(yè)主，每戶農(nóng)民都對(duì)自己的宅基地有所有權(quán)。二是要明確新的村民小組，建立起實(shí)實(shí)在在的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，把土地所有權(quán)確立到具體的集體經(jīng)濟(jì)組織中。三是要完善與土地有關(guān)的法律法規(guī)，最大限度的保障農(nóng)民的合法權(quán)益，讓農(nóng)村土地能夠用好、用活。

2.2嚴(yán)格監(jiān)管建設(shè)用地規(guī)模，確保耕地面積總量不減少。

當(dāng)前，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，建設(shè)用地也越來越多，城市建設(shè)多向農(nóng)村延伸，農(nóng)村土地被占用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因此嚴(yán)格控制建設(shè)用地，確保耕地紅線刻不容緩。一是嚴(yán)格建設(shè)用地審批制度。政府相關(guān)部門應(yīng)制定嚴(yán)格的用地審批制度，對(duì)占用農(nóng)村土地用于建設(shè)的要加大監(jiān)管力度，盡量少用或不用農(nóng)村土地。二是整合農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地主要是宅基地，以前農(nóng)村大都實(shí)行分散建房，這樣每家占地規(guī)模大都在200平方米以上，而集體建房可節(jié)約至少100平方米的土地。因此，加快實(shí)施康居工程建設(shè)，積極鼓勵(lì)群眾集體建房十分必要。

2.3改革土地征用制度，逐步縮小征地范圍。

一是在農(nóng)民自愿的前提下，積極探索被征地農(nóng)民多元化補(bǔ)償和安置的途徑，切實(shí)解決好被征地農(nóng)民的住房、就業(yè)和社會(huì)保障等問題。努力化解征地過程中出現(xiàn)的各類矛盾。二是按照公益性、經(jīng)營性的原則，建立符合市場規(guī)律的征地補(bǔ)償機(jī)制規(guī)范征地程序，讓被征地農(nóng)民得到真正的實(shí)惠。三是調(diào)整征地方式，逐步縮小征地范圍，保護(hù)農(nóng)村耕地，最大限度放權(quán)農(nóng)民，讓農(nóng)民真正意義上成為土地的主人。

2.4加大引導(dǎo)力度，促使農(nóng)村土地健康合理流轉(zhuǎn)。

土地流轉(zhuǎn)是規(guī)模化種植、養(yǎng)殖的前提。因此積極引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)村土地合理健康流轉(zhuǎn)十分必要。一是加大宣傳力度。要利用電視、廣播、標(biāo)語、黑板報(bào)等宣傳媒介，大力宣傳，讓廣大農(nóng)民充分知曉土地流轉(zhuǎn)相關(guān)知識(shí)和政策。二是加強(qiáng)政府的引導(dǎo)，鼓勵(lì)農(nóng)戶通過出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等方式將自己荒蕪未耕種的土地流轉(zhuǎn)給其他愿意耕作的大戶。三是積極探索土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制，讓土地流轉(zhuǎn)多元化、合理化、制度化，最大限度減少矛盾，確保土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民得到真正的實(shí)惠。

3下一步土地確權(quán)工作的意見和建議

確權(quán)登記頒證是當(dāng)前深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的重中之重。全省上下將繼續(xù)深入貫徹落實(shí)省委省政府的部署安排，認(rèn)真履職盡責(zé)，突出問題導(dǎo)向，深入調(diào)查研究，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)干部和農(nóng)民群眾的積極性、主動(dòng)性，形成工作合力，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作抓細(xì)抓實(shí)抓徹底，真正做到“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”，讓農(nóng)民吃下“定心丸”。

3.1健全確權(quán)監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)確權(quán)工作督促指導(dǎo)。建立健全確權(quán)登記頒證工作情況報(bào)告、監(jiān)督檢查和成果驗(yàn)收制度，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)各地確權(quán)工作的督促檢查，適時(shí)組織對(duì)先行完成確權(quán)任務(wù)的試點(diǎn)單位進(jìn)行成果驗(yàn)收。指導(dǎo)各地嚴(yán)格按照中央和省委、省政府的部署要求，組織開展土地承包檔案清查、土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查、完善土地承包合同、建立健全登記薄、頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書、推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)、建立健全檔案管理制度等工作。同時(shí)，督促指導(dǎo)各地建立健全糾紛調(diào)處機(jī)制，依托確權(quán)工作化解存量土地糾紛，堅(jiān)決防止產(chǎn)生新矛盾，確保確權(quán)工作穩(wěn)步快走，讓確權(quán)成果得到群眾認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。

3.2繼續(xù)抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，推動(dòng)各地加快確權(quán)工作進(jìn)度。進(jìn)一步加強(qiáng)分類指導(dǎo)，推動(dòng)各地盡快明確確權(quán)時(shí)間表和路線圖。在遵循保持穩(wěn)定、尊重民意、依法依規(guī)、確地為主、確保質(zhì)量的前提下，推動(dòng)確權(quán)進(jìn)度，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍，在條件成熟、基礎(chǔ)較好、農(nóng)民認(rèn)可、班子較強(qiáng)的縣（區(qū)）選擇若干個(gè)街道（村居）探索確股試點(diǎn)。

3.3建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。建立健全縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)信息暢通、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、服務(wù)規(guī)范的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民承包地流向農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營主體。鼓勵(lì)以互換方式解決承包地塊細(xì)碎化。引導(dǎo)農(nóng)民在自愿、互惠互利的基礎(chǔ)上進(jìn)行互換并地，促進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.4深入開展政策研究，加強(qiáng)糾紛仲裁體系建設(shè)。搜集和梳理試點(diǎn)工作中碰到的重大政策性問題，加強(qiáng)分析研究，謀劃對(duì)策措施。進(jìn)一步健全完善鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處體系。

總之，盡快建立完善的農(nóng)村土地管理機(jī)制，積極做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證工作，加大政府引導(dǎo)力度，切實(shí)將土地的所有權(quán)，確立到具體的集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)中，將土地使用權(quán)確立到具體群眾中去，對(duì)加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、化解農(nóng)村矛盾都具有十分深遠(yuǎn)的意義。