當前提高基層央行集中采購管理水平的幾點思考

謝玲玲

【摘要】近年來，隨著2010年《中國人民銀行集中采購管理辦法》的出臺，基層央行不斷加強集中采購管理與控制，嚴格采購程序，規(guī)范采購行為，集中采購管理水平和資金使用效益得到顯著提升。但實際工作中，集中采購管理因制度不夠系統(tǒng)完善、專業(yè)評審人員配置不足、采購監(jiān)督不全面等問題，直接影響了采購效益的充分發(fā)揮，一定程度上制約了集中采購管理水平的進一步提高。本文將對當前基層央行集中采購存在的問題進行分析，從完善制度、科學(xué)編制采購計劃、引進新型采購評標方式、提升采購評審專業(yè)水平、有效落實采購監(jiān)督五個方面來闡述如何提高基層央行集中采購管理水平。

【關(guān)鍵詞】集中采購 管理 問題 建議

一、當前基層央行集中采購存在的問題

（一）采購制度不夠系統(tǒng)完善

自2004年人民銀行系統(tǒng)實施集中采購工作以來，為提高集中采購管理水平、規(guī)范采購程序，基層央行一直不斷建全完善集中采購制度，在提高資金使用效率、促進廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。但從每年基層央行集中采購情況來看，可以發(fā)現(xiàn)，每年基層央行所采購的項目除總行集中采購項目、上級行集中采購項目和地方政府采購集中采購目錄及限額標準規(guī)定的項目外，大部分均屬于集中采購目錄外的、限額標準以上的分散采購和集中采購目錄外的、限額標準以下的零星采購。結(jié)合今年人總行新下發(fā)的《2017～2018年集中采購目錄及限額標準》，分散采購限額標準貨物與服務(wù)項目已由去年的30萬元提高至80萬元，工程項目由40萬元提高至100萬元。就金額方面而言，分散（零星）采購已成為不容忽視的重點，但在制度層面上，基層央行對分散（零星）采購管理方面的制度約束較為粗條，大多數(shù)情況下，部分基層央行僅僅只在本級集中采購實施細則中略帶要求，規(guī)定分散采購可參照集中采購程序辦理，零星采購則自行組織采購，并未從采購計劃、采購審批、采購執(zhí)行、采購評價等方面進行系統(tǒng)規(guī)范，一定程度上來講，制度的缺失必然容易導(dǎo)致采購風險日益凸顯。

（二）部分采購需求缺乏預(yù)見性與合理性

目前，人民銀行系統(tǒng)實行的部門預(yù)算管理財務(wù)體制，是按照“二上二下”的預(yù)算編制程序?qū)嵤┘胁少?。因此，每年基層央行在預(yù)算編制的同時會進行采購計劃編制，而編制過程中，對使用頻繁、年需求量大的貨物與服務(wù)，基層央行一般能做到未雨綢繆，如：年度打印類通用耗材項目、車輛加油及維修保養(yǎng)項目、總行集中采購的通用類辦公電子設(shè)備等。但對于部分分散（零星）采購需求，基層央行則缺乏統(tǒng)籌安排，主要表現(xiàn)為兩個方面，一是實際工作中，因分散（零星）采購多為臨時性需求項目，如：年度中期突發(fā)網(wǎng)絡(luò)路由器、服務(wù)器、UPS電源或交換機等非日常辦公用機失靈現(xiàn)象，導(dǎo)致這類需求的可預(yù)見性不強，二是工作實踐中，基層央行為避免采購計劃和預(yù)算執(zhí)行之間的矛盾，更多會采用分散（零星）采購方式來滿足年度預(yù)算執(zhí)行，部分采購需求缺乏科學(xué)合理性，導(dǎo)致采購績效低下。

（三）采購項目評標不規(guī)范不全面

從當前人民銀行集中采購程序來看，每個采購項目的評審結(jié)果決定著下一步采購實施的關(guān)鍵，因此，評審參考指標的確定是直接影響該項目的采購效益。依照相關(guān)的制度要求，當前人民銀行一般情況下是采用綜合因素法，即對報價、性能、技術(shù)、質(zhì)量、供應(yīng)商資質(zhì)、售后服務(wù)六大因素進行直接評分和匯總后確定供應(yīng)商。盡管綜合因素法比最低定價法更為合理，但在實際工作中，部分基層央行并沒有充分按綜合因素法進行評審，主要表現(xiàn)兩個方面：一方面，部分基層央行在實際評審過程中，仍主觀偏重價格因素來確定供應(yīng)商，以此作為降低采購成本的有效手段。另一方面，盡管部分基層央行對綜合因素進行評分后，再在充分評估價格、質(zhì)量、風險等因素條件下，盡量向節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、中小企業(yè)供應(yīng)商的產(chǎn)品傾斜，以實現(xiàn)節(jié)能環(huán)保采購，但后期節(jié)能成本始終沒有作為評分因素列入前期綜合打分。若一個供應(yīng)商所提供的產(chǎn)品價格高、后期節(jié)能成本低甚至幾乎為零，而另一個供應(yīng)商所提供的產(chǎn)品價格低、后期節(jié)能成本高，從長遠效益考慮，顯然前者的采購效益更高，但前者可能因價格因素的影響而導(dǎo)致評審結(jié)果排序靠后，很難成為采購方的選取對象。

（四）采購評審人員專業(yè)素質(zhì)不高

集中采購是一項面向市場、政策性強、涉及范圍廣、專業(yè)化水平要求較高的工作。受人員編制因素的制約，基層央行的評審人員庫一般是由本級行員組成，盡管每位評審人員按規(guī)定要求必須具備中級以上職能，但大部分成員均屬于經(jīng)濟金融與財會領(lǐng)域的專業(yè)人士，并非是熟悉設(shè)備性能、技術(shù)指標、招投標、合同、商業(yè)談判、市場調(diào)查及商品、工程和服務(wù)等方面的專職人員，加之因采購實施工作的專業(yè)技術(shù)性要求較高，談判、合同簽訂等工作還要求采購人員熟悉相關(guān)法律法規(guī)、具備較廣的知識面和較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，因此，目前大部分基層央行采購評審人員的綜合素質(zhì)根本無法滿足采購工作需求。此外，由于所抽取的采購評審人員除完成日常工作外，還需兼職采購評審工作，在實際工作中難免顧此失彼，部分存在應(yīng)付了事的心態(tài)，直接影響著采購評審質(zhì)量，進而可能存在采購“價高品次”風險。

（五）采購項目監(jiān)督落實不到位

根據(jù)人民銀行現(xiàn)行的集中采購管理辦法規(guī)定，采購項目的監(jiān)督檢查是分部門職責劃分的，會計財務(wù)部門對采購范圍、采購方式和采購程序等方面進行指導(dǎo)管理和日常檢查；內(nèi)審部門對采購過程、制度執(zhí)行情況、采購效率等方面進行監(jiān)督；紀檢監(jiān)察部門在采購過程中，對采購相關(guān)人員的采購行為進行監(jiān)督檢查。同時，還要求采購單位在采購項目實施過程和采購項目完畢后，將采購相關(guān)信息進行公示。就制度角度而言，實行“三面監(jiān)督+公示”是預(yù)防采購活動違法、違紀、違規(guī)行為的有力保障，但在實際執(zhí)行過程中，部分基層央行礙于財務(wù)經(jīng)費支出的秘密性，甚少愿意主動公布采購經(jīng)費使用動向，因此公示環(huán)節(jié)往往在采購過程中被忽略帶過，導(dǎo)致采購信息僅僅為需求部門、采購組織部門和采購評審組等少部分人員知曉，缺乏大眾監(jiān)督。

二、提高基層央行集中采購管理水平的相關(guān)建議

（一）健全完善制度，全面規(guī)范采購行為

規(guī)章制度作為規(guī)范操作、防范風險、抑制腐敗的“天然屏障”。為提高集中采購管理水平，基層央行應(yīng)在《中國人民銀行集中采購管理辦法》的指導(dǎo)下，結(jié)合本行實際，在補充完善集中采購管理規(guī)定的同時，將現(xiàn)行籠統(tǒng)缺位的分散（零星）采購規(guī)定進行補充，細化操作流程，從而全面規(guī)范采購行為，確保任何采購形式都有章可循，有規(guī)可依。

（二）科學(xué)編制計劃，提高采購合理性

采購計劃是實施采購工作的前提，計劃編制質(zhì)量直接關(guān)系到采購的規(guī)模和效率。集中采購管理委員會作為單位采購工作的權(quán)力機構(gòu)，要充分發(fā)揮采購的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督作用，在當前人民銀行財務(wù)預(yù)算推行“矩陣式”管理模式的前提下，督促各需求部門不斷提高采購預(yù)算編制水平，要求需求部門結(jié)合實際，從工作履職需要出發(fā)，充分考慮財務(wù)預(yù)算指標的約束性，按“有多少錢辦多少事”原則，優(yōu)先購置業(yè)務(wù)急需設(shè)備。同時，采購需求部門作為財產(chǎn)使用部門，應(yīng)每年與本級科技部門、后勤部門、保衛(wèi)部門及貨幣金銀部門協(xié)作，定期對本部門的在用設(shè)備進行檢測，及時掌握設(shè)備的實際可使用價值與期限，為第二年編制采購需求計劃做好前期準備，以增強采購預(yù)算編制的預(yù)見性和合理性，提升采購活動質(zhì)量和績效。

（三）借鑒國外采購經(jīng)驗，引進新型采購評標方式

比較分析我國與歐盟國的采購管理模式，目前我國采購招標評標法分為三種，即最低評標價法、綜合評分法和性價比法，而一般情況下，人民銀行更多采用的是綜合評分法，但歐盟國自2014年歐洲議會和理事會發(fā)布最新公共采購指令起，“最佳物有所值”就成為歐盟唯一的政府采購評標方式。所謂的“最佳物有所值”，就是按所采購標的性質(zhì)選取量化因素，按量化因素重要性賦予權(quán)重并以量化公式計算來進行評標的方式。其中量化因素一般包括：質(zhì)量、技術(shù)水平、審美及功能特性、環(huán)境成本、運營成本、投入產(chǎn)出比、售后服務(wù)、技術(shù)支持、交貨日期、交付期或完成期等。從所列評標因素來看，“最佳物有所值”評標法將環(huán)境成本、交貨日期、交付期或完成期等因素納入了綜合評標打分環(huán)節(jié)，相較當前人民銀行適用的綜合因素法而言，“最佳物有所值”更能體現(xiàn)綠色采購和效率采購。因此，建議人總行可以2017年修訂《中國人民銀行集中采購管理辦法》為契機，引進“最佳物有所值”評標法，有效完善集中采購評標規(guī)則。

（四）多措并舉優(yōu)化評審隊伍，提升采購評審專業(yè)水平

為提高采購人員評審能力，基層央行要在加大對采購人員和內(nèi)部評審專家的培訓(xùn)力度，強化集中采購相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習，增強科技、法律、工程建設(shè)等專業(yè)領(lǐng)域知識與技能的基礎(chǔ)上，建立外聘評審專家機制，積極引進與集中采購相關(guān)的專業(yè)領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗的專業(yè)人才充實到評審人員庫，提高采購隊伍的管理水平和專業(yè)水平。此外，從制度層面，基層央行還可以建立采購評審工作獎勵機制，每年對采購評審人員的評審工作業(yè)績進行考核，如：針對當年采購項目，可從全年使用情況、返產(chǎn)情況、返修情況、供應(yīng)商售后服務(wù)情況等方面進行量化考核，并將各評審庫人員考核結(jié)果進行排序，擇優(yōu)獎勵，充分調(diào)動評審工作的積極性，進一步提升采購評審質(zhì)量。

（五）有效落實監(jiān)督措施，打造“陽光采購”模式

基層央行要增強采購信息公開意識，正確認識到“監(jiān)督”并不是在找茬，而是對采購過程規(guī)范化和合法化的監(jiān)控，更確切地說，“監(jiān)督到位”既是對采購單位采購行為的保護，也是使采購行為能經(jīng)得起各類檢查的有力保障。除此之外，基層央行要嚴格落實監(jiān)督措施，充分發(fā)揮會計、內(nèi)審及紀檢部門在采購過程中的指導(dǎo)監(jiān)督職能，加大采購項目跟蹤監(jiān)督力度，從項目立項、申報審批、采購評審、執(zhí)行采購任務(wù)、項目驗收等方面嵌入監(jiān)督點，實現(xiàn)全過程監(jiān)督。有效利用內(nèi)網(wǎng)優(yōu)勢，以人民銀行內(nèi)網(wǎng)為依托，建立與央行業(yè)務(wù)工作性質(zhì)相對應(yīng)的“物資采購信息平臺”，要求采購中心定期在本級內(nèi)網(wǎng)公示所有采購項目信息，接受大眾監(jiān)督，打造“陽光采購”模式，實現(xiàn)物資采購信息共享，以有效提升采購質(zhì)量，增強采購信息的透明度。