公民個(gè)人作為公益訴訟原告資格辨析

摘 要 自《民事訴訟法》第55條頒布以來，我國(guó)的公益訴訟制度取得了較大的進(jìn)步，其后的相關(guān)法律法規(guī)也相繼解決了檢察機(jī)關(guān)、相關(guān)行政機(jī)關(guān)和有關(guān)的社會(huì)組織在公益訴訟中原告主體資格的問題。但目前我國(guó)還沒有將公民個(gè)人納入到公益訴訟的原告主體資格中來，這與我國(guó)公民在推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的進(jìn)步的現(xiàn)狀上是不相稱的，本文擬從我國(guó)公民個(gè)人參與公益事業(yè)現(xiàn)狀及公民參與公益訴訟的理論基礎(chǔ)問題等方面闡述公民個(gè)人納入公益訴訟原告資格的可能性。

關(guān)鍵詞 公民個(gè)人 主體資格 公益訴訟

作者簡(jiǎn)介：張達(dá)，廣州市司法職業(yè)學(xué)校。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.290

一、我國(guó)公民個(gè)人參與公益訴訟現(xiàn)狀

我國(guó)《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@條規(guī)定使得我國(guó)在公益訟訴制度方面的建設(shè)有了一定的進(jìn)步，但是在這條對(duì)規(guī)定中并沒有將公民個(gè)人作作為公益訟訴的對(duì)象范圍之內(nèi)。

公益活動(dòng)與民眾的生活息息相關(guān)，如環(huán)境被破壞，受損害的不僅是當(dāng)?shù)鼐用瘢瑢?duì)更大范圍內(nèi)的環(huán)境影響或公眾的心理都有極大的不利影響。并且公眾積極參與公益活動(dòng)，在現(xiàn)實(shí)情況下能對(duì)相關(guān)的行政職能部門進(jìn)行督促。2003年“張先著訴安徽省蕪湖市人事局錄用公務(wù)員拒絕乙肝病毒攜帶者”案，2004年“郝勁松訴北京地鐵公司如廁收費(fèi)案及訴北京鐵路局用餐不開發(fā)票案”，這些案件的發(fā)生雖很大程度上與原告?zhèn)€人存在著某種現(xiàn)實(shí)的利害關(guān)系，但因這些案件的受眾廣，影響范圍大，所以又帶著公益訴訟的成分。在這兩起案件發(fā)生后，我國(guó)的相關(guān)行政部門對(duì)以前的規(guī)定進(jìn)行了修改和完善，在很大程度上促進(jìn)了我國(guó)公益事業(yè)的發(fā)展。如張先著案件后國(guó)家公務(wù)員和事業(yè)單位人員在招錄體檢中刪除乙肝檢查項(xiàng)目。郝勁松案件后乘客在火車上消費(fèi)要求開據(jù)發(fā)票的要求得到了支持。這兩案后，我國(guó)之后又發(fā)生了“李剛訴牙防組案”、“丘建東訴龍巖市郵政局亂收費(fèi)案”等。近年來，隨著公民法律意識(shí)的增強(qiáng)，在公益訟訴案件中公民個(gè)人提出的案件占到很大的一部分，在公益訟訴中也顯示出公民表現(xiàn)出的極大熱情。在一定程度上表明了公民參與社會(huì)管理的迫切需要與我國(guó)現(xiàn)在的公益管理不足之間的矛盾。

目前，我國(guó)立法上仍然沒有明確賦予自然人提起民事公益訴訟的資格。這種慎審的態(tài)度，雖然在一定程度上防止個(gè)人濫用公益訴訟制度，但也嚴(yán)重制約了公民參與國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)，遲延了國(guó)家的民主法治進(jìn)程。隨著民主法治化進(jìn)程的加速，我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)、公共參與意識(shí)較以前有很大的提高。自然人的公共理性得到培養(yǎng)，面對(duì)社會(huì)公共利益遭受侵害而行政機(jī)關(guān)沒有采取相關(guān)措施時(shí)，完全有必要拿起法律的武器來捍衛(wèi)公共利益。

二、國(guó)外關(guān)于公民個(gè)人參加公益訴訟的規(guī)定

美國(guó)制定的公民訟訴制度中，原告資格一般要經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段：第一個(gè)階段是對(duì)法律權(quán)利原則的確定，這個(gè)原則的確定就是原告為了更好的證明自己有訟訴資格就需要尋找證據(jù)來證明自己的合法權(quán)利受到損害或者是正受到不法侵害。第二個(gè)階段是對(duì)事實(shí)損害原則的確定，根據(jù)這個(gè)原則原告只要受到事實(shí)上的損害就可以提起訟訴。第三個(gè)階段是對(duì)實(shí)際損害原則的確定，在這個(gè)原則中只要原告能夠證明自己的利益受到了嚴(yán)重的損害就可以提起訟訴。 美國(guó)在1970 年修訂《清潔空氣法》時(shí)，對(duì)公民訟訴條款體做出了正式的規(guī)定，在規(guī)定中表明公民對(duì)生活中的空氣污染也是就有一定的起訴資格?！肚鍧嵖諝夥ā返谌倭闼臈l規(guī)定，只要是以“自己是空氣污染直接或間接受影響者”的名義，任何公民、團(tuán)體或者是組織都可以以自己的名義對(duì)環(huán)境問題提起訟訴。此外，在《清潔水法》等相關(guān)的法律中不斷融入公民訟訴的相關(guān)條款。

德國(guó)在“公益訴訟信托”理論相關(guān)基礎(chǔ)上將公益訟訴的權(quán)利給予社會(huì)團(tuán)體，但是卻相對(duì)忽略將公民個(gè)人納入到公益訟訴的范圍之中。德國(guó)強(qiáng)調(diào)的團(tuán)體訟訴將更多的權(quán)利賦予公益團(tuán)體，是團(tuán)體所具有的實(shí)體權(quán)利，按照相關(guān)法律的規(guī)定就是當(dāng)人做出法律規(guī)定的禁止性行為或者是無效行為時(shí)法律有權(quán)利終止這些行為的訟訴制度。 這個(gè)制度的提出是將團(tuán)體利益和個(gè)人利益加以區(qū)分。但同時(shí)又不妨礙個(gè)人權(quán)利的行使，以團(tuán)體的力量來維護(hù)社會(huì)公共的利益。

基于傳統(tǒng)或各國(guó)實(shí)際情況的考慮，不同法系國(guó)家或地區(qū)在公民作為公益訴訟的主體方面的規(guī)定出現(xiàn)了分化。英美法系國(guó)家或地區(qū)多采取支持公民作為公益訴訟主體的身份，而大陸法系國(guó)家或地區(qū)多采謹(jǐn)慎的態(tài)度。但在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，同樣受大陸法系影響的地區(qū)，他們?cè)诠駛€(gè)人參加公益訴訟方面是采取支持態(tài)度的。臺(tái)灣地區(qū)在“空氣污染防制法”中便提出了公民訴訟條款后。

三、 公民個(gè)人作為公益訴訟原告資格的法理基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)考量

（一） 公民個(gè)人作為公益訴訟原告資格的法理基礎(chǔ)

從上文美國(guó)和德國(guó)關(guān)于公益訴訟主體資格的規(guī)定可看出，無論是英美法系還是大陸法系，公益訴訟主體資格均已突破“直接利害關(guān)系人”這一訴權(quán)理論。有的學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)意義上所具有的人事概念已經(jīng)不能很好的反映當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)下時(shí)代的發(fā)展富于新的含義，可以轉(zhuǎn)變?yōu)樵诿袷略A訴中的當(dāng)事人就是在民事上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系之間發(fā)生一定糾紛時(shí)，能夠以自己的名義來處理事件，主要是為了保護(hù)自己的民事權(quán)利，在這個(gè)過程中會(huì)引起民事程序發(fā)生一定的變化。 該定義突破了“直接利害關(guān)系人”這一傳統(tǒng)理論的束縛，將關(guān)乎民事權(quán)益的人都納入到訴訟主體當(dāng)中，擴(kuò)大了原告的范圍，符合公益訴訟關(guān)乎大眾共同關(guān)注的要求。應(yīng)該能夠認(rèn)識(shí)到公民個(gè)人作為原告僅僅是當(dāng)發(fā)生與自己有直接厲害關(guān)系時(shí)才能夠提出訟訴，這樣就使得損害環(huán)境的違法行為不能得到法律的相應(yīng)保護(hù)。 這種“直接利害關(guān)系”的理論忽略了公共利益的存在，關(guān)閉了對(duì)這些權(quán)利的救濟(jì)之門。英國(guó)、日本等西方國(guó)家在發(fā)展中都擺脫了實(shí)體當(dāng)事人理論的限制，而是按照總檢查長(zhǎng)、公益代表人等為依托，賦予當(dāng)事人之外檢察機(jī)關(guān)以相應(yīng)的資格。 《中華人民共和國(guó)憲法》第二條規(guī)定：中國(guó)在發(fā)展中所有的權(quán)利都是全體公民共有，公民在發(fā)展中可以通過法律的形式以各種途徑來參與國(guó)家發(fā)展中的各項(xiàng)事務(wù)，其中包括文化、經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)事務(wù)，在公益訟訴方面等相關(guān)內(nèi)容，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督權(quán)的地位享有公益訴訟主體資格，則公民亦基于對(duì)國(guó)家享有的一切權(quán)利（包括監(jiān)督權(quán)）而享有公益訴訟的主體資格。進(jìn)一步來說，人民將自己的權(quán)利委托給國(guó)家機(jī)關(guān)統(tǒng)一行駛以維護(hù)社會(huì)的公共利益的需要，但在公共利益遭受侵害，而國(guó)家機(jī)關(guān)沒有及時(shí)履行自己的職責(zé)甚至進(jìn)行違法活動(dòng)時(shí)，人民有權(quán)以公益訴訟的方式維護(hù)被侵害的社會(huì)權(quán)益。正如臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者所認(rèn)為的，在公益訟訴信托方面的理論，國(guó)家作為集合體主要是將國(guó)家信托的權(quán)利分配給相應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)或者是其他具有該權(quán)利的機(jī)構(gòu)，這些結(jié)構(gòu)在向法院提起訟訴時(shí)，任何一個(gè)公民可以利用信托理論向法院提起相應(yīng)的訟訴。endprint

（二）公民作為公益訴訟原告資格的現(xiàn)實(shí)考量

一是公民個(gè)人濫訴的問題。首先，在現(xiàn)實(shí)的公益訴訟中，原告的訴訟成本較高，一般的個(gè)人很難承受。公益案件在起訴前期準(zhǔn)備、庭審過程中甚至后來的執(zhí)行階段都要花費(fèi)大量的時(shí)間和金錢，一般民眾是承受不了的。況且也很少有人愿意花費(fèi)如此大的氣力來處理并非個(gè)人私利事宜。其次，濫訴問題可以通過訴訟制度設(shè)計(jì)予以規(guī)避。如改革收費(fèi)制度，在法律中明確規(guī)定對(duì)于不按照法律相關(guān)規(guī)定使用訟訴的當(dāng)事人要承擔(dān)訟訴過程中的所有費(fèi)用，不僅僅是自己訟訴的費(fèi)用還包括對(duì)方當(dāng)事人的費(fèi)用。通過這種方式可以在一定程度上避免濫用訟訴權(quán)利的人。此外，還要建立相應(yīng)的損害賠償適度，將對(duì)濫用訟訴權(quán)得到人納入到侵權(quán)的行為中，并能夠借鑒日本、法國(guó)等國(guó)家對(duì)濫用訴權(quán)者科以罰金的制度，以增加其訴訟成本。再次，公民個(gè)人參與公益訴訟的途徑不能因此而阻塞。公民個(gè)人可在公共利益遭受重大損害時(shí)，當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)或者是有些組織不對(duì)公益訟訴提出的情況下，公民可以以個(gè)人的名義提起公益訟訴，以便能夠追究違法當(dāng)事人的責(zé)任。

二是公民個(gè)人在提起公益訴訟中訴求的設(shè)定要審慎。對(duì)于公民訟訴中救濟(jì)的措施主要有以下兩種，一種是禁止令，禁止令就是法院在判決中所使用的最為嚴(yán)厲的一種措施，法院在發(fā)布相應(yīng)的禁止令之后，可以使得環(huán)境損害行為得到一定的制止，并能夠停止對(duì)環(huán)境的污染。另外一種是民事罰款，在法院規(guī)定中可以對(duì)損害環(huán)境的私人或者是團(tuán)體進(jìn)行民事罰款，數(shù)額根據(jù)損害的程度進(jìn)行不同的程度的罰款，對(duì)于這些罰款沒收最終是由國(guó)家所有。 在我國(guó)公民個(gè)人提起的公益訴訟的訴求中，可以為停止侵害、排除妨害、恢復(fù)原狀以及賠償損失。其中賠償損失的獲得，可將其中的90%以上的賠償損失金額歸為國(guó)家所有，而作為原告的公民只能得到其中的10%或者是訴訟過程中的必要性支出費(fèi)用。之所以如此設(shè)計(jì)是基于公益訴訟本質(zhì)的考慮，公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)或落腳點(diǎn)在于為了維護(hù)社會(huì)公共利益的要求，如大眾對(duì)清潔環(huán)境的要求，對(duì)歷史文物的精神和文化的需要等。但如允許個(gè)人在公益訴訟中獲取收益的話就違背了公共利益的原則，而將公益事項(xiàng)私利化，容易造成個(gè)人濫訴情況的發(fā)生，浪費(fèi)國(guó)家的司法資源。就如前幾年社會(huì)上出現(xiàn)的針對(duì)假冒偽劣商品的“職業(yè)打假人”一樣，一些“打假人”以打假為幌子，對(duì)商家進(jìn)行敲詐，從而也將自己“打”進(jìn)了監(jiān)獄，受到法律應(yīng)有的制裁。同時(shí)為了保障作為原告公民的合法權(quán)益，對(duì)其在公益訴訟中花費(fèi)的必要性支出要給予一定的補(bǔ)償，以肯定和鼓勵(lì)其為公共利益活動(dòng)做出的貢獻(xiàn)。如不此，大眾積極維護(hù)公益的心態(tài)也會(huì)在個(gè)人私利受損的情況下遭受打擊。

四、結(jié)語

民事公益訴訟的目的在于維護(hù)或者恢復(fù)受到侵害的社會(huì)公共利益，這種社會(huì)公益即為前文所述的“不特定的多數(shù)人的利益”，是為大眾所一致認(rèn)可的公共權(quán)益或價(jià)值觀，一旦這種公共權(quán)益或價(jià)值觀遭受侵害，作為社會(huì)組成的個(gè)體必然會(huì)切身的感受到被侵犯或?qū)扔猩顑r(jià)值觀被破壞后的不安。根據(jù)公共利益的特點(diǎn)，公共利益與社會(huì)公眾的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益有著千絲萬縷的聯(lián)系，因而不得限制公民維護(hù)社會(huì)公共利益的權(quán)利，不能阻斷實(shí)現(xiàn)公平和正義的司法途徑。

注釋：

馬明飛.自然遺產(chǎn)保護(hù)的立法與實(shí)踐問題研究.武漢大學(xué)博士學(xué)位論文.2010.127-128.

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