我國采煤塌陷地生態(tài)修復：檢視、反思

任有情

摘要： 生態(tài)修復我們目前治理采煤塌陷地的一種方式，在我國多地已有實踐。然而，由于立法缺乏規(guī)定，執(zhí)法權責不清，礦山企業(yè)積極性不高，塌陷區(qū)民眾的利益未能考慮以及修復資金缺乏保障等問題，我國的采煤塌陷地生態(tài)修復仍然任重道遠，借鑒美國在這一方面的成功經驗，我們需要完善相關法律，盡快出臺統(tǒng)一法規(guī)，整合執(zhí)法權限，創(chuàng)新土地管理體制，保護公眾利益，構建多渠道籌措資金機制等措施完善我國的采煤塌陷地的生態(tài)修復制度。

關鍵詞：生態(tài)修復；實踐檢視；制度反思

一、 采煤塌陷地生態(tài)修復概述

煤炭資源的開發(fā)為我國經濟騰飛發(fā)揮了巨大的作用，然而，煤炭資源的大量開采在帶來經濟利益飛速增長的同時，也帶來了生態(tài)利益的巨大損失。采煤塌陷地便是煤炭資源的開發(fā)和利用留給地球的生態(tài)包袱。采煤塌陷是由于采煤造成礦體采空所帶來的一種地質現(xiàn)象。采煤塌陷不僅使土地喪失了原有的利用價值，而且?guī)砹藝乐氐牡刭|環(huán)境問題，由于地下煤炭資源被大面積采空，導致地下地質環(huán)境的破壞，使得采煤塌陷地區(qū)地面嚴重沉降，地質災害頻發(fā)，地下水資源枯竭，地上人民生命財產遭受威脅。

為了解決采煤塌陷地的環(huán)境問題，對塌陷地進行生態(tài)修復是我們目前采用的一種較為有效的整治恢復方式。生態(tài)修復是對塌陷地在適當?shù)娜藶橐龑?，依靠生態(tài)系統(tǒng)的自我調節(jié)和恢復，以修復塌陷地土地的生態(tài)能力。

目前，我國已在多地開展了采煤塌陷地生態(tài)修復的實踐，成效也較為顯著，淮南、淮北、北京等地都有積極有益的嘗試。總體來看，我國采煤塌陷地生態(tài)修復的模式主要包括農業(yè)復墾，林牧復墾，旅游修復，工業(yè)修復等多種形式。農業(yè)復墾即對采煤塌陷地進行平整修復，以達到適宜耕種的狀態(tài)，這是法律規(guī)定塌陷地優(yōu)先進行的修復方式，也是為了恢復土地原來的生態(tài)價值和經濟價值進行的最為適宜的修復模式。農業(yè)復墾主要是在塌陷不是非常嚴重的地區(qū)進行，根據(jù)地勢情況，對于塌陷不深的地方進行適當?shù)钠秸N，對于塌陷較深的地區(qū)進行填充改造的方式，實現(xiàn)土地的再生利用。林牧復墾主要是針對塌陷較為嚴重的土地，土地已不適宜進行農作物的耕種，根據(jù)塌陷地的地形和土壤情況，在地勢較高、坡度較大的地區(qū)植樹或進行草地的種植，在低洼地區(qū)根據(jù)積水情況開發(fā)為漁業(yè)用地。旅游復墾，即對塌陷地進行旅游開發(fā)，通過在塌陷地區(qū)栽種適宜觀賞的花草樹木，根據(jù)塌陷地的情況修建人工湖，水上樂園等，將塌陷地開發(fā)成旅游景點。工業(yè)修復是收益比較大的一種生態(tài)修復模式，主要是對塌陷地土地平整后，建設基礎設施，開發(fā)為工業(yè)用地，建設生態(tài)工業(yè)園區(qū)，這可以最大的限度的發(fā)揮土地的經濟價值。

二、 我國采煤塌陷地生態(tài)修復制度的實踐檢視

采煤塌陷地生態(tài)修復工作目前在我國正處于起步階段，雖然已有一定的積極成果，但對其實踐效果進行檢視，在立法、執(zhí)法以及管理體制、資金保障等方面仍然存在著各種各樣的問題。

（一）法律規(guī)定分散

目前，我國還沒有關于采煤塌陷地生態(tài)修復法律制度的專門的法律，進行生態(tài)修復實踐可以遵循的法律規(guī)定散見于土地管理類和礦山地質環(huán)境保護類的法律法規(guī)中，然而這些法律法規(guī)對于采煤塌陷地生態(tài)修復法律制度規(guī)定分散，缺乏系統(tǒng)規(guī)定，造成了實踐中的生態(tài)修復工作無法可依和雖然有法卻執(zhí)行困難的局面。并且，各類法規(guī)規(guī)定的標準不統(tǒng)一，很多法規(guī)規(guī)章層級不高，效力不夠，并且，現(xiàn)有的法律規(guī)定的生態(tài)修復模式主要包括土地復墾和生態(tài)補償，對于其他的修復模式目前沒有法律規(guī)定，不利于生態(tài)修復工作的開展。

（二）執(zhí)法權責不清

我國法律目前沒有明確規(guī)定采煤塌陷地生態(tài)修復制度的執(zhí)法主體，實踐中，地方各級人民政府也沒有設置負責塌陷地生態(tài)修復的專門機構。在我國《土地復墾條例》規(guī)定了縣級以上人民政府負責由于歷史原因無法確定土地復墾義務人的和因自然災害損毀的土地復墾，但對于復墾義務人的規(guī)定也僅僅是規(guī)定由縣級以上人民政府負責組織，沒有規(guī)定具體的負責部門。對于塌陷地的修復，地方的國土、煤炭、環(huán)保、建設部門等有執(zhí)法權，因此，由于法律對執(zhí)法權責劃分不清，各個部門之間難免相互推諉。而且，實踐中礦山企業(yè)往往又是當?shù)囟愂盏闹饕獊碓?，地方各級政府和相關部門難免對礦山企業(yè)的生態(tài)修復工作采取聽之任之的態(tài)度。

（三）礦山企業(yè)生態(tài)修復積極性不高

根據(jù)我國法律規(guī)定，采煤塌陷地的土地屬于公有，這樣的土地所有制就意味著礦山企業(yè)需要承擔采煤塌陷地的生態(tài)修復義務，但要取得修復土地的使用權，就必須要履行審批手續(xù)，這無疑挫傷了礦山企業(yè)對塌陷土地進行生態(tài)修復的積極性。為此，法律規(guī)定對履行了采煤塌陷地生態(tài)修復義務的企業(yè)，國家可以退還耕地占用稅，對不履行義務的企業(yè)，政府可以處以相應的罰款處罰，然而，耕地占用稅與罰款的數(shù)額與對采煤塌陷地進行生態(tài)修復的投入遠遠不能相比，企業(yè)作為理性的經濟人，往往會選擇放棄數(shù)額較小的耕地占用稅，接受數(shù)額較小的罰款，而不會選擇投入巨大的生態(tài)修復。

（四）社會公眾利益受損

我國目前的采煤塌陷地生態(tài)修復法律制度對于塌陷地居民的利益考慮較少，塌陷地的居民不僅土地被占，而且要整日面對地面沉降、地質災害等威脅，這對于他們來說是極為不公平的。實踐中在很多采煤塌陷地區(qū)甚至出現(xiàn)了社會公眾主要是農民群眾阻撓塌陷地土地修復的現(xiàn)象，這主要是在塌陷地復墾過程中沒有關注社會公眾利益導致的。我國法律目前對于塌陷地的土地復墾沒有統(tǒng)一的標準實踐中復墾的土地不利于耕種，農民利益受損，他們寧愿領取一定的補助，也不去利用復墾土地。并且，事實上，塌陷地的居民實際能領到的補償款是不確定的，這要取決企業(yè)和政府投入資金的多少及其責任的履行程度，這使得塌陷區(qū)的居民處于弱勢地位，權益難以保障。

（五）資金缺乏保障

目前，我們國家采煤塌陷地的生態(tài)修復的資金仍然存在著巨大的缺口，采煤塌陷地的生態(tài)修復所需投資金額巨大且回收周期較長，短期內看不到投資收益回報，因此企業(yè)不愿對此進行投資，并且地方政府財政支出壓力較大，能夠落實到采煤塌陷地生態(tài)修復的資金極為有限，資金難以保障導致修復工作的開展嚴重受阻。為了吸收社會資金，《土地復墾條例》確立了“誰投資，誰受益”的原則，規(guī)定政府可以采取優(yōu)惠扶持政策，鼓勵土地權利人自行復墾，吸引社會資金進行復墾，但是該規(guī)定僅僅進行了簡單的原則性的規(guī)定，對于如何保障資金順利到位以及如何具體的使用和監(jiān)督問題還沒有具體的規(guī)定。endprint

三、采煤塌陷地生態(tài)修復法律制度的他山之石

美國從20世紀30年代開始，就開始建立采煤塌陷地生態(tài)修復制度，在美國的《清潔水法》《清潔空氣法》等各項環(huán)境保護的法律法規(guī)中都有關于采煤塌陷地生態(tài)修復的法律規(guī)定。1977年，美國還正式頒布實施了《露天采礦管理與恢復（復墾）法》，該法明確了采煤塌陷地的治理責任主體，規(guī)定了復墾率和最低的復墾標準，該法的實施為美國采煤塌陷地的生態(tài)修復工作提供了法律依據(jù)，使得美國采塌陷地的生態(tài)修復制度順利實施，成果顯著。

在美國，EPA即美國環(huán)保部對于各項環(huán)境違法違規(guī)行為擁有絕對執(zhí)法權，并且違反環(huán)境保護規(guī)定的懲罰相當嚴苛。并且，為了嚴格執(zhí)法，促進采煤塌陷地的修復工作順利實施，美國在1979年成立了專門負責采煤塌陷地整治的露天采礦與復墾執(zhí)法辦公室。執(zhí)法權力的統(tǒng)一與執(zhí)法嚴明是美國采煤塌陷地生態(tài)修復取得良好成果的重要保障。

為鼓勵礦山企業(yè)履行修復義務，美國法律允許礦山企業(yè)擁有采煤塌陷地的所有權和管理權，修復后的土地可以由企業(yè)自行決定開發(fā)利用或拍賣轉讓，這樣的規(guī)定極大的刺激了礦山企業(yè)進行塌陷地生態(tài)修復的積極性。并且，美國法律采取了一系列措施，以督促礦山企業(yè)在采煤塌陷后履行生態(tài)修復義務，包括提交采礦塌陷地的整治規(guī)劃，繳納復墾保證金等，對于違反規(guī)定的礦山企業(yè)，法律還規(guī)定了較為嚴厲的懲罰措施，包括罰款和監(jiān)禁等以督促礦山企業(yè)履行繳納責任。

美國的采煤塌陷地的生態(tài)修復工作注重公眾利益的保護，《露天采礦管理與恢復法》規(guī)定加強公眾參與的廣泛性和參與強度，從采煤塌陷地生態(tài)修復方案的編制到實施一直到驗收，公眾都可以全程參與，發(fā)表意見。并且，美國法律規(guī)定允許對采煤塌陷地進行多種修復模式，修復后的塌陷地不僅可以用作農業(yè)用地，而且可以開發(fā)為工業(yè)、商業(yè)、旅游等用地，這也在另一方面刺激了礦山企業(yè)進行生態(tài)修復的積極性。對修復為農業(yè)用地的土地，法律規(guī)定了盡可能的恢復原狀的最低修復標準。

資金缺乏保障是采煤塌陷地生態(tài)修復工作的一個難題。在資金來源方面，美國主要有廢棄礦山整治基金和復墾保證金。廢棄礦山整治基金主要來自礦山企業(yè)繳納的廢棄礦復墾費，違法礦業(yè)主的罰款以及各種形式的捐贈。復墾保證金主要來自于礦山企業(yè)的繳納，對于復墾保證金美國法律規(guī)要在綜合考慮各種因素的前提下實行差別化收取，以免礦山企業(yè)因修復義務負擔過重而破產，并且礦山企業(yè)可以采用多種方式繳納保證金，不限于現(xiàn)金。

美國在煤炭資源過程中建立了較為完善有效的塌陷地生態(tài)修復制度，其健全的法治為各項工作的開展提供了基礎和前提，執(zhí)法嚴明和權責清晰使得生態(tài)修復工作得以順利開展，社會公眾的廣泛參與避免了修復過程中不必要的矛盾和沖突，采用經濟手段，多方整合資金使生態(tài)修復工作的實施有了后備和保障。他山之石，可以攻玉，在我國采煤塌陷地的生態(tài)修復制度仍然處于嘗試可起步階段的今天，面臨各種各樣的問題，我們可以對美國的制度予以借鑒，并結合我國實際進行完善。

四、采煤塌陷地生態(tài)修復法律制度的制度反思

（一） 建立健全采煤塌陷地生態(tài)修復法律法規(guī)

若要建立完善的采煤塌陷地生態(tài)修復法律制度，必須堅持立法先行，建立健全采煤塌陷地生態(tài)修復的法律法規(guī)，使得修復工作開展有法可依，應參考美國的相關做法，汲取我國生態(tài)修復實踐中的先進經驗，盡快制定出臺專門的《采煤塌陷地生態(tài)修復管理辦法》，明確修復標準和責任主體，整合執(zhí)法權限，創(chuàng)新土地管理體制，構建多渠道資金籌措機制，建立健全我國采煤塌陷地生態(tài)修復制度。

（二） 整合采煤塌陷地生態(tài)修復執(zhí)法權限

為了督促政府部門切實履行職責，必須創(chuàng)新采煤塌陷地生態(tài)修復的管理體制，整合執(zhí)行權力，中央應建立主管全國采煤塌陷地生態(tài)修復的專門機構，地方政府也應整合相關執(zhí)法權限，將有執(zhí)法權限的國土、煤炭、環(huán)境、建設等相關部門的權力整合到一個部門，如可以由環(huán)保部門統(tǒng)一行使，或者可以建立一個專門機構，全面負責本行政區(qū)域內的生態(tài)修復工作，包括擬定采煤塌陷地生態(tài)修復規(guī)劃，籌措生態(tài)修復資金，督促礦山企業(yè)履行修復義務并賦予相應的執(zhí)法權對結果進行獎懲。同時，也要建立相應的追責機制監(jiān)督主管部門，將采煤塌陷地生態(tài)修復義務的完情況納入政績考核之內。

（三） 獎懲并重督促礦山企業(yè)履行生態(tài)修復義務

為了激發(fā)礦山企業(yè)參與采煤塌陷地生態(tài)修復的積極性，吸收社會資金進入采煤塌陷地生態(tài)修復工程，可以采取激勵措施，對主動治理塌陷土地的礦山企業(yè)可以考慮優(yōu)先出讓土地使用權，簡化土地使用權審批手續(xù)，并可以對積極開發(fā)塌陷地的企業(yè)采取一定的稅收優(yōu)惠和政策扶持。同時，對于不履行生態(tài)修復義務的礦山企業(yè)，可以采取相應的懲罰措施，處以一定數(shù)額的罰款，一定時期內不再授予其采礦許可證等，激勵措施和懲罰措施并重，以促進礦山企業(yè)自覺履行采煤塌陷地的生態(tài)修復義務。

（四） 注重公眾利益保護

塌陷地生態(tài)修復制度的實施，需要廣大公眾的支持，因此在生態(tài)修復過程中，應注重對塌陷區(qū)群眾利益的保護，首先要保障塌陷地居民的參與權，塌陷地生態(tài)修復工程的開展，需要聽取公眾的意見，保障他們的利益，避免群眾產生抵觸情緒。其次，更為關鍵的是要明確塌陷地居民的補償標準并嚴格執(zhí)行，同時要保障他們的救濟權。再次，借鑒美國相關經驗，嚴格規(guī)定采煤塌陷地的生態(tài)修復標準，對于修復不達標準的土地不予驗收合格并采取相應的處罰措施，以保障農村集體土地原有的經濟價值和生態(tài)價值?！笆谌艘贼~不如授人以漁”，同時要出臺相關政策，為塌陷地居民提供就業(yè)指導，幫助他們得到就業(yè)崗位，以便更好的維護群眾的利益。

（五） 構建多渠道生態(tài)修復資金籌措機制

充足的資金來源保障是采煤塌陷地生態(tài)修復制度得以有效實施的基礎，為此法律應構建多渠道的生態(tài)修復資金籌措機制，首先，對于歷史遺留和難以確定責任人的采煤塌陷地，中央財政應設置專項基金進行治理和修復，同時要制定出臺關于專項基金的使用、監(jiān)督和審查的具體規(guī)定。其次，地方各級人民政府也應將采煤塌陷地生態(tài)修復所需資金納入財政預算，為地方各級人民政府采煤塌陷地生態(tài)修復工作的順利運行提供支撐和保障。再次，要采取激勵措施，鼓勵社會資金投入采煤塌陷地生態(tài)修復工程，在“誰投資，誰受益”的原則的指導下，細化相關規(guī)定，利用稅收優(yōu)惠和政府的政策扶持，鼓勵社會資金投入，以便擴大資金的來源渠道。

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（作者單位：山東師范大學法學院，山東 濟南 250358）endprint