福利多元主義視角下城市社會救助制度的功能拓展
——上?！吧鐓^(qū)市民綜合幫扶項目”個案研究*

賀小林

（1.上海行政學(xué)院，上海200233；2.復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院，上海200433）

福利多元主義視角下城市社會救助制度的功能拓展
——上?！吧鐓^(qū)市民綜合幫扶項目”個案研究*

賀小林1，2

（1.上海行政學(xué)院，上海200233；2.復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院，上海200433）

在經(jīng)濟新常態(tài)下，如何增強城市社會救助制度的靈活性和針對性，提高救助的精準度與效率？福利多元主義為完善我國政府主導(dǎo)型的社會救助政策提供了理論范式。本文通過上海社區(qū)市民綜合幫扶項目的個案研究，試圖展示社會救助功能拓展的福利多元主義制度邏輯：為了克服政府主導(dǎo)下社會救助經(jīng)辦服務(wù)體系薄弱、慈善資金來源單一、社會組織發(fā)育不足等制度性問題，需要采取三方面措施，即規(guī)范綜合幫扶項目發(fā)展，構(gòu)建救助管理的多元經(jīng)辦服務(wù)體系；實施更加積極的綜合幫扶項目，推動補缺型救助向發(fā)展型救助轉(zhuǎn)型；加大政府購買服務(wù)力度，支持綜合幫扶社會組織發(fā)展，以尋求彌合城市社會救助縫隙的可行路徑。

福利多元主義社會救助功能拓展社區(qū)市民綜合幫扶

一、問題的提出：社會救助功能拓展的福利多元主義視角

社會救助制度的功能拓展與政策探索是完善社會保障制度體系的重要內(nèi)容。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，部分城市底層群體由于種種原因難以享受到經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果，其個人收入在巨大的住房、醫(yī)療、教育等支出面前相形見絀，家庭的抗風險能力明顯不足，而常規(guī)的政府社會救助政策又難以覆蓋到他們。針對這種情況，如何增強社會救助的靈活性和針對性，提高社會救助的精準度與效率成為當務(wù)之急。為此，學(xué)術(shù)界往往依據(jù)福利多元主義理論尋求政策拓展的出路，社區(qū)和社會組織則因此成為實施社會救助的重要環(huán)節(jié)。

福利多元主義是20世紀70～80年代西方福利國家危機時應(yīng)運而生的理論范式，強調(diào)政府責任的有限性和第三部門作用的獨立發(fā)揮，提倡福利供給主體的多元化和參與民主化。福利主體的多元化主張結(jié)合民間資源與力量來實施各項社會福利方案，政府不應(yīng)該是福利的唯一提供者，尤其是中央政府應(yīng)該將職權(quán)下放到地方政府，各級政府注重將資源繼續(xù)分散至鄰里或是小型社會服務(wù)團體。福利參與的民主化則希望福利提供者（社區(qū)、非營利組織等）和福利消費者共同參與福利服務(wù)的制度決策及服務(wù)輸送過程，主張政府與民間合作，共同提供社會福利的各項服務(wù)。①林閩鋼：《福利多元主義的興起及其政策實踐》，《社會》2002年第7期，第36-37頁。到20世紀90年代，福利多元主義理論在實踐中促成了“福利治理”的理念。“隨著第三部門在社會福利領(lǐng)域的規(guī)?；蛯I(yè)化，福利治理才開始被普遍采納為西方福利國家改革的新思路。這形成了對既有政府范式的解構(gòu)，并促動了福利領(lǐng)域向治理范式的轉(zhuǎn)型。”②韓央迪：《從福利多元主義到福利治理:福利改革的路徑演化》，《國外社會科學(xué)》2012年第2期，第42-49頁。在我國，一些學(xué)者運用福利多元主義分析框架對我國醫(yī)療保險、社會救助、養(yǎng)老服務(wù)等社會政策進行了分析，認為可以“通過社會福利主體的多元化，籌資渠道的社會化和服務(wù)隊伍的社會化，實現(xiàn)福利對象的公眾化”，③田北海、鐘漲寶：《社會福利社會化的價值理念——福利多元主義的一個四維分析框架》，《探索與爭鳴》2009年第8期，第44-47頁。社會福利社會化逐漸成為一種較為理想的社會政策價值理念。

隨著20世紀90年代傳統(tǒng)“單位制”福利體系的迅速瓦解，地方政府日益成為回應(yīng)社會需求和維護社會穩(wěn)定的社會福利提供主體。④李培林、王思斌等：《構(gòu)建中國發(fā)展型的社會政策——“科學(xué)發(fā)展觀與社會政策”筆談》，《中國社會科學(xué)》2004年第6期，第4-24頁。除了正式的社會保障網(wǎng)絡(luò)之外，非正式的社會支持或社會互助網(wǎng)絡(luò)也是貧困家庭賴以生存的另一重要支柱。⑤唐鈞、朱耀垠、任振興：《城市貧困家庭的社會保障和社會支持網(wǎng)絡(luò)——上海市個案研究》，《社會學(xué)研究》1999年第5期，第107-120頁。為了解決政府制度性社會保障政策暫時無法解決部分群體個別性、突發(fā)性、暫時性困難的問題，上海市于2007年創(chuàng)設(shè)了“社區(qū)市民綜合幫扶”項目來拓展社會救助的政策功能，通過“量體裁衣”、提供個性化幫困方案的方式來實現(xiàn)社會保障的無縫覆蓋與政策創(chuàng)新。⑥馮玉萍：《上海市幫困互助基金會慈善項目介紹》，《上海交通大學(xué)“救急難”與社會力量參與專題研討會報告》2017年。當前，上海市政府主導(dǎo)的社會救助經(jīng)辦服務(wù)體系基本建立，政府鼓勵社會組織發(fā)展的政策逐漸完善，政府購買服務(wù)的力度不斷增強，這在多大程度上促成了社會救助領(lǐng)域向“福利治理”轉(zhuǎn)型？因為中國社會福利體系的普遍建立是在社會政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)上經(jīng)由地方逐漸擴散到全國的過程，⑦朱旭峰、趙慧：《政府間關(guān)系視角下的社會政策擴散——以城市低保制度為例（1993—1999）》，《中國社會科學(xué)》2016年第8期，第95-116頁。所以本文就綜合幫扶項目進行個案研究，以期為同類型城市乃至全國性制度方案的頂層設(shè)計提供參考。

二、個案介紹：社區(qū)市民綜合幫扶的政策緣起與運行模式

本文選取的個案是由經(jīng)上海市民政局核準登記的非營利性慈善組織上海市幫困互助基金會主導(dǎo)的社區(qū)市民綜合幫扶項目（以下簡稱“綜合幫扶項目”）。早在2006年，上海市民政局在梳理社會保障制度體系和政策成效時發(fā)現(xiàn)：雖然多元化、階梯式的社會保障制度體系已經(jīng)覆蓋了大部分需要社會救助和保障的城市困難群體，但在政策實踐中依然存在部分未能納入基本保險或其他制度性互助保障范圍，或者是雖得到政府救濟及其他幫困后仍然存在生活困難的特殊市民。為此，有必要設(shè)立一個更為機動、精準，綜合運用社區(qū)的資金、信息、政策和人力等資源實施綜合幫扶的社會救助項目，以緩解他們?nèi)粘Ｉ钪械募?、難、愁問題。

2007年，上海開始在社會救助領(lǐng)域探索綜合幫扶。綜合幫扶項目按照“政府倡導(dǎo)、部門配合、社會參與、依托社區(qū)、社團運作、綜合幫扶”的原則設(shè)計。其中，“政府倡導(dǎo)”、“依托社區(qū)”、“社團運作”是最基本的特征，項目設(shè)計者堅持由政府倡導(dǎo)和推動，凸顯民間組織的主體作用，重點是依托社區(qū)，在社區(qū)中關(guān)注困難群眾的特殊境遇，緩解政府必須關(guān)注但現(xiàn)行政策又難以覆蓋的民眾困難。經(jīng)過近10年的發(fā)展，上海探索了針對不同區(qū)域和不同經(jīng)濟社會發(fā)展程度的社區(qū)市民綜合幫扶模式。主要有代表性的如青浦區(qū)“六個一”救助工程體系、楊浦區(qū)“街道愛心工作室”幫扶模式、長寧區(qū)“四醫(yī)聯(lián)動”基本醫(yī)療保障模式、黃浦區(qū)人民代表“直通車”幫扶機制、金山區(qū)“精準”幫困救助模式等。（見表1）

表1 上海市社區(qū)市民綜合幫扶項目的典型模式與主要做法

從組織機構(gòu)來看，上海通過試點總結(jié)、循序漸進，已經(jīng)逐步建立起市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級綜合幫扶網(wǎng)絡(luò)。綜合幫扶項目的具體工作由民間綜合幫扶組織負責操作和運行。上海市幫困互助基金會與各區(qū)（縣）民間綜合幫扶組織以簽約的形式確立資助、籌措、運作等雙方的責權(quán)及違約責任。從籌資環(huán)節(jié)來看，救助資金的主要來源包括政府資助、社會募集、福利基金出資等，其中市、區(qū)、街道各級財政負擔一部分，市、區(qū)兩級社會福利彩票公益金負擔一部分，再加上社會各界的捐贈以及基金管理的增值部分。在幫扶機制方面，市和區(qū)縣建立綜合幫扶基金會，采用社會慈善形式，委托社會組織負責操作。開展幫扶的形式主要有：針對家庭和個人重病等突出困難開展的個案幫扶；針對天災(zāi)人禍等特定事件開展的項目幫扶；同時輔以心理關(guān)懷的社區(qū)市民綜合幫扶。這一機制可以有效、及時地將突出矛盾化解在社區(qū)中，縫補政府階段性救助政策的縫隙。①徐大慰：《上海支出型貧困家庭的救助模式和經(jīng)驗啟示》，《華東經(jīng)濟管理》2012年第9期，第6-9頁。從幫扶流程來看，首先由困難對象填寫《綜合幫扶申請表》；然后由所在區(qū)縣、街道的工作人員對其困難情況進行調(diào)查與核實，填寫相應(yīng)的《綜合幫扶審批表》；再由專門成立的評議小組根據(jù)具體情況進行評議，確定幫扶金額；最后在幫扶資金發(fā)放后，做好對困難對象的資料歸檔，并實施回訪的一個完整、連續(xù)的救助過程。

實際運行中，上海綜合幫扶項目的操作是比較規(guī)范的。主要基于公平、公正、透明的考量。一方面，除了被動接收救助申請之外，綜合幫扶項目還建立了對社區(qū)高風險家庭的綜合排摸發(fā)現(xiàn)機制，由居委干部、專業(yè)社工、志愿者在社區(qū)中就高風險家庭進行排摸，建立社區(qū)高風險家庭和人員狀況跟蹤庫，將家庭的風險與社會的資源建立連接，將家庭的風險轉(zhuǎn)化為社會共同應(yīng)對的化解機制。另一方面，由社區(qū)居委干部、居民代表和專業(yè)社工以及區(qū)人大代表和政協(xié)委員、社區(qū)醫(yī)生等組成的評估員隊伍。社會組織救助的每一個個案都要通過民主評估，評估員需參與評估，在申請表上簽名，并對個案提出具體的幫扶建議。（上海市幫困互助基金會副理事長馮玉萍）

三、項目實施：社區(qū)市民綜合幫扶的政策經(jīng)驗與瓶頸問題

追求社會政策實施有效和及時的模式是社會政策試點的出發(fā)點,但社會政策的干預(yù)往往難以得到與其付出努力相適應(yīng)的成功。②邁克爾·希爾：《理解社會政策》，《商務(wù)印書館》2005年版，第321頁。作為社會救助政策功能拓展的創(chuàng)新,上海市社區(qū)市民綜合幫扶項目運行10年來取得了一定成就，各區(qū)縣在社區(qū)市民幫扶項目的探索中得出了一些政策經(jīng)驗，但在執(zhí)行中也發(fā)現(xiàn)了一些制度性問題。政策經(jīng)驗方面，綜合幫扶項目的政策功能拓展主要源自于：

1.用社會慈善事業(yè)彌補政府救助政策的不足。隨著社會救助對象需求的多樣化，社會救助的重心從生活救助向能力救助轉(zhuǎn)變，政府不可能包辦一切，要鼓勵民間的社會救助事業(yè)的發(fā)展，以民間救助作為政府救助的有力補充。③林閩鋼：《中國社會救助體系的整合》，《學(xué)?！?010年第4期，第55-59頁。社區(qū)市民綜合幫扶項目是具有救濟性質(zhì)的社會慈善事業(yè)，這一項目定位為政府救助政策的拾遺補缺，是對社會保障事業(yè)的有益補充。通過10年的實踐，綜合幫扶項目在全市構(gòu)建了一個由民間組織開展社區(qū)綜合幫扶的機制，形成了“1（基金會）+ 17（區(qū)縣、農(nóng)場局）+X（街鎮(zhèn)）”的三級綜合幫扶網(wǎng)絡(luò)。

綜合幫扶項目和政府救助政策不同主要體現(xiàn)在政府救助是剛性的，而此項目是柔性的，主要根據(jù)實際困難來開展個性化的綜合幫扶，具有靈活性和多樣性。數(shù)據(jù)顯示，上海綜合幫扶項目幫扶對象中低保、低收入家庭占51%，其他收入家庭占49%。項目運行幾年下來，得到了社區(qū)市民和受助對象的肯定。救助對象總結(jié)下來說是“一個家庭、一個故事、一個方案、一縷陽光”。（上海市幫困互助基金會副理事長馮玉萍）

2.動員社會資源開展社區(qū)市民的綜合幫扶。綜合幫扶項目的工作重心在社區(qū)，強調(diào)整合社區(qū)資源，凝聚社區(qū)的信息、人力、財力等資源，有利于發(fā)揚社區(qū)的互幫互助精神。一些困難對象不僅是受助者，同時也成為了綜合幫扶工作的志愿者。社區(qū)市民綜合幫扶項目開展以來，各個區(qū)均成立了各具特色的民間幫扶組織，培育發(fā)展了一批社會公益慈善組織。2007年至今，市、區(qū)（縣）、街（鎮(zhèn)）三級幫扶組織共支出資金35959.69萬元，幫扶對象335849人次。其中，實施個案幫扶75214例，支出資金21169.11萬元；項目幫扶260635例，支出資金14790.58萬元。①《務(wù)實創(chuàng)新，繼往開來，開創(chuàng)社區(qū)市民綜合幫扶工作新局面》，http://www.sbkf.org/articles/article/263。

綜合幫扶的優(yōu)勢體現(xiàn)在：一是工作重心在社區(qū)，能夠及時發(fā)現(xiàn)、及時緩解群眾急難愁的問題。二是綜合性幫扶的資源是綜合的，除了資金來源是多元化外，人力方面是也是綜合的，社會各階層、社工和自愿者均有參與。三是幫扶對象不斷擴展。雖然項目初期幫扶的對象主要是具有上海戶籍的困難群體，但目前已經(jīng)擴展到常住人口。我們之所以要將上海市民社區(qū)綜合幫扶救助改成上海市社區(qū)綜合幫扶救助，是因為基于實踐當中考慮到上海許多外來務(wù)工人員也為上海城市建設(shè)發(fā)展做出了貢獻，我們有責任在他們有困難的時候幫助到他們。四是幫扶的內(nèi)容是綜合的，不僅給救助對象提供物質(zhì)幫扶，還對救助對象提供人文關(guān)懷和精神慰藉。（上海市幫困互助基金會副理事長馮玉萍）

3.依托社區(qū)綜合幫扶信息平臺優(yōu)化運行機制。從廣義上講，任何一項社會風險和相關(guān)受益人的確定都可以被稱為目標定位。在選擇性而非普遍性的原則主導(dǎo)下，目標定位對于精準救助的實現(xiàn)有著十分關(guān)鍵的作用。②鄭秉文、孫婕：《社會保障制度改革的一個政策工具：“目標定位”》，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2004年第8期，第42-46頁。2010年起上海市綜合幫困互助基金會建立了綜合幫扶信息平臺，為每位幫扶對象建檔立卡，有效推進了綜合幫扶的信息化進程。綜合幫扶信息平臺的上線不僅能有效地整合信息資源，為綜合幫扶工作人員提供一個網(wǎng)絡(luò)平臺，還能實時匯總?cè)虚_展綜合幫扶的各項數(shù)據(jù)，為政府相關(guān)部門及時提供決策依據(jù)，規(guī)避幫扶管理上的漏洞，監(jiān)督幫扶資金的使用發(fā)放，促進幫扶工作有序開展，從而實現(xiàn)了社會救助的目標定位的有效運行，能夠?qū)⒂邢薜木戎Y源分配給最需要的人。

管理和運行機制不完善是我國社會保障發(fā)展存在的主要問題之一。③何文炯：《中國社會保障發(fā)展與展望》，《社會保障研究》2013年第2期，第1-15頁。綜合幫扶項目在實施過程中也遇到了政府主導(dǎo)下經(jīng)辦服務(wù)體系薄弱、慈善資金來源單一、社會組織發(fā)育不足等深層次問題。在管理和運行機制方面，各區(qū)縣在深化支出型貧困救助與綜合幫扶模式上均有探索和試點，但總體上對于如何更好地銜接社會保障制度與貧困救助制度，尤其是建立貧困救助與綜合幫扶的動態(tài)跟蹤與退出機制上還沒有形成統(tǒng)一的認識，因此在綜合幫扶的定位、是否是一次性救助、如何退出等方面均有不同的做法，在面上形成各自試點、程度不一的情況，缺乏全市穩(wěn)步試點的統(tǒng)一模式。

救助過程中主要的障礙包括：一是救助過程中救助對象的急難狀況難以甄別，政策相互交叉使得工作的管理難度加大，基層經(jīng)辦人員感到困惑和不清楚。二是社會組織發(fā)展滯后，參與能力不足。三是部門之間的聯(lián)動不暢，救助資金不足。救助資金主要還是依靠上級財政撥付，救助資源和能力有限造成不敢對制度進行大力宣傳。（上海市民政局救濟救災(zāi)處李志龍?zhí)庨L）

一是社區(qū)幫扶的管理體制與經(jīng)辦體系比較薄弱。在經(jīng)辦體系方面，尚沒有市級層面的統(tǒng)一政策指導(dǎo)。個案為主、特色幫扶的制度特征在一定程度上造成社區(qū)綜合幫扶管理體制的規(guī)范化不足。主要表現(xiàn)在：一是基層社區(qū)幫扶管理機構(gòu)不健全，二是基層社區(qū)幫扶管理人員嚴重不足，三是基層社區(qū)幫扶管理人員的專業(yè)化水平有待提高。各區(qū)縣在社區(qū)綜合幫扶上的重視程度不一也導(dǎo)致區(qū)縣發(fā)展不均衡。街、鎮(zhèn)層面的社區(qū)綜合幫扶平臺建設(shè)滯后，有些不具備獨立的法人資格，有些街鎮(zhèn)連“有專兼職人員、有辦公場所、有規(guī)章制度”的條件也難以達到。此外，社會救助運行機制在整個社會救助發(fā)展中起著關(guān)鍵作用。在經(jīng)濟新常態(tài)下，如何優(yōu)化資源配置成為社會救助發(fā)展的當務(wù)之急。④孫遠太：《社會救助運行機制的功能障礙與改進路徑》，《中國行政管理》2016年第10期，第40-44頁。當前社會救助在政策精準性方面還存在很大的改進空間。管理體系、運作機制、政策導(dǎo)向、支撐系統(tǒng)、基層平臺、監(jiān)管手段等方面均有待進一步的規(guī)范。

實際工作中面臨的一大難題是基層的人員比較短缺，我們需要考慮的是，在政策上如何鼓勵有志于慈善事業(yè)的年輕人參與到綜合幫扶和社會救助中來。（上海市幫困互助基金會副理事長馮玉萍）

二是生存型幫扶到發(fā)展型救助的創(chuàng)新面臨瓶頸。目前社會救助制度面臨從生存型救助到發(fā)展型救助的發(fā)展困境。①謝勇才、丁建定：《從生存型救助到發(fā)展型救助：我國社會救助制度的發(fā)展困境與完善路徑》，《中國軟科學(xué)》2015年第11期，第39-49頁。構(gòu)建于“絕對貧困”理念基礎(chǔ)之上的“低?！睒藴示哂斜Ｕ喜蛔愫途蜆I(yè)激勵不足的內(nèi)在缺陷，②曹艷春、陳翀：《從“低保”標準到“家庭運行標準”——社會救助制度的革新與設(shè)計》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2016年第4期，第30-34頁。在一定程度上延伸到了社區(qū)救助幫扶制度中。在救助內(nèi)容方面，側(cè)重于單一性的物質(zhì)救助，而忽視了致貧因素的多樣性。從各區(qū)的政策文件強調(diào)的救助標準和救助范圍來看，無論是個案幫扶還是項目幫扶，無論是醫(yī)療救助、突發(fā)事件，還是養(yǎng)老救助內(nèi)容和標準，均為單一的貨幣或?qū)嵨锟ǎ瑢μ卮蟪鞘胸毨П澈蟮纳顚釉蛉缟鐣懦?、心理因素、社會資本不足等問題基本沒有涉及。但真正意義上的綜合幫扶和貧困救助應(yīng)該是發(fā)展型的救助，還需要更進一步制度化的改革來加以完善，不僅需要考慮如何界定幫扶范圍和對象，還需要動態(tài)調(diào)整救助標準，不僅要解決燃眉之急，還要解決被幫助對象的“后顧之憂”。由于受到經(jīng)濟衰退的影響，救助標準的調(diào)整有可能因受到財政制約而拖延，通貨膨脹帶來的物價變動是否能夠真正保障受救助對象得到充分援助還有待各方面進一步的觀察和研究。

以YP區(qū)為例，上海市民幫困互助基金資助了180萬元，YP區(qū)福利公益金資助了50萬元，建立了區(qū)市民幫困互助基金，每個街道籌資15萬元，建立了街道社區(qū)市民幫困專項基金。資金使用方面，社區(qū)互助資金注重個案幫扶。一般個案幫扶在2000元以內(nèi)，特殊個案幫扶最高金額一般不超過1.5萬元。（上海市民政局救濟救災(zāi)處李志龍?zhí)庨L）

三是社區(qū)市民幫扶在行政化與社會化之間搖擺。中國社會保障制度框架“行政化設(shè)計”色彩濃厚。在社會保障財政體制框架與服務(wù)體系尚未定型的大環(huán)境下，社會救助資金的來源單一引發(fā)了許多政策性障礙。③劉繼同：《中國社會保障財政制度特征與公共福利財政制度框架建設(shè)》，《社會保障研究》2011年第2期，第34-59頁。許多區(qū)縣的社區(qū)綜合幫扶機構(gòu)在探索之初就是由民政局和各級政府強勢推進的，行政的強勢引導(dǎo)有可能將服務(wù)提供機構(gòu)異化為相當復(fù)雜的官僚機構(gòu)。一方面，支出型貧困救助與綜合幫困是一項長期的戰(zhàn)略工作，需要在市級層面制定相關(guān)的政策予以支持，包括人力資源、信息化建設(shè)、財政補貼、監(jiān)督管理、考核機制等方面，目前各區(qū)縣在轄區(qū)內(nèi)能夠爭取到的支持資源有限，這也是造成目前實行的綜合幫扶與貧困制度缺乏更為切實突破的重要原因。

上海的社區(qū)市民綜合幫扶項目強調(diào)一個政策目標就是及時解決社區(qū)市民碰到的急難愁問題，及時化解社區(qū)市民的矛盾，防止沖擊社會道德和心理底線的事情發(fā)生。實際工作當中秉承三個原則。一是政府主導(dǎo)原則。在救急難問題上凸顯政府的主體責任，同時強調(diào)社會組織和社會力量參與，其他社會組織也要參與進來，而且是有組織的參與。二是部門協(xié)作原則。在救助的制度上，民政的職能是托底的，托底責任要發(fā)揮好。民政要牽頭，其他部門也要配合，形成大救助的格局。但目前的困境是民政一牽頭就變成民政一家的責任，部門之間的參與和責任意識都需要強化。三是屬地化原則，救急難的責任還是期望落實到街鎮(zhèn)，基層政府應(yīng)該成為救助的責任主體。（上海市民政局救濟救災(zāi)處李志龍?zhí)庨L）

另一方面，社區(qū)綜合幫困的對象和制度定位決定了其依靠社會化的機制來運作有可能更為有效和便利，因此，各試點區(qū)在政策探索之初就大力扶持了政府指導(dǎo)下的民間組織參與社區(qū)綜合幫扶。但財政責任地方化以及政策設(shè)計能力不足制約了社會發(fā)展功能的發(fā)揮。①岳經(jīng)綸、翁慧怡：《地方最低生活保障制度研究：廣東的案例》，《社會保障研究》2009年第2期，第147-162頁。

目前宏觀經(jīng)濟環(huán)境不是特別理想，項目操作中資金比較短缺，如何擴大資金來源是更好發(fā)揮綜合幫扶項目作用的關(guān)鍵。救助評估審核權(quán)限方面，設(shè)定了區(qū)鎮(zhèn)兩級審核的流程，因為每個區(qū)的審核標準不同，根據(jù)每個區(qū)困難人群情況以及區(qū)的財力情況來進行。社會組織存在“看菜吃飯”的限制。財政收入比較好的區(qū)，街鎮(zhèn)的審批權(quán)力大一些，財政收入比較一般的區(qū)，街鎮(zhèn)審批權(quán)力比較小一些。（上海市幫困互助基金會副理事長馮玉萍）

盡管從理論上來講，多元福利主義提倡社會組織參與到社區(qū)救助中來，但現(xiàn)實是社會組織的發(fā)展仍然比較薄弱，各種類型的愛心服務(wù)社如何適應(yīng)政府購買社會組織服務(wù)的發(fā)展浪潮，進一步強化民間組織在社區(qū)綜合幫扶中的人性化、靈活性和獨立性依然需要探索。

綜合幫扶的救助調(diào)查發(fā)現(xiàn)，動員社會力量參與是非常重要的。社會力量的參與程度如何？以何種方式來參與？調(diào)查數(shù)據(jù)顯示58.3%的試點地區(qū)有社會組織參與。參與的形式主要是志愿者參與（47%）和企事業(yè)單位、個人捐贈為主。由社會組織承擔并進行個案介入或者政府購買社會組織服務(wù)參與的比例還比較低（30%左右）。（上海交通大學(xué)“救急難”與社會力量參與課題組）

四、功能拓展：綜合幫扶項目的政策思路與完善建議

從福利多元主義視角看，中國社會保障制度改革應(yīng)該重點關(guān)注責任轉(zhuǎn)移、社會機制引入等方面。良好的社會機制、優(yōu)秀的管理與服務(wù)能力、社會福利服務(wù)與經(jīng)辦管理服務(wù)的政府購買服務(wù)市場以及完善的監(jiān)管體系都應(yīng)該是制度完善的題中應(yīng)有之義。②彭宅文：《福利多元主義議題關(guān)注的重點》，《中國社會保障》2013年第6期，第33頁。綜合幫扶項目順利推進十年，其中非常重要的因素是各級政府非常重視對于社會救助政策的制度完善和調(diào)查研究，針對政策不足進行補短板?；诟＠嘣髁x范式，在完善社會救助制度過程中，為了進一步推進綜合幫扶項目的功能拓展，筆者建議如下。

1.規(guī)范綜合幫扶項目發(fā)展，健全救助管理的多元經(jīng)辦服務(wù)體系。當前上海社區(qū)市民綜合幫扶項目的一大短板是社會救助的基層管理體制不夠健全。為此，應(yīng)規(guī)范社區(qū)市民幫扶項目建設(shè)，完善綜合幫扶工作的運行機制。一方面，進一步強化規(guī)范化建設(shè)，從隊伍建設(shè)、資金管理、體制機制、創(chuàng)新意識等各方面進一步提高和完善。以街鎮(zhèn)、社區(qū)為重點，加強綜合幫扶基層工作平臺建設(shè)，逐步引導(dǎo)各街鎮(zhèn)建立“有專兼職人員、有辦公場所、有規(guī)章制度”的幫扶機構(gòu)。充分加強與現(xiàn)有的各項救助政策的無縫銜接，確保幫扶政策的針對性、有效性。強化綜合幫扶工作的培訓(xùn)、提升幫扶工作人員的綜合素質(zhì)。綜合幫扶項目本身是一項具有創(chuàng)新意義的工作，需要在實踐中不斷學(xué)習，不斷總結(jié)和完善。在加強對街鎮(zhèn)服務(wù)社日常業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)特別注重對街鎮(zhèn)綜合幫扶工作人員的培訓(xùn)和素質(zhì)提升。進一步完善目前建立的包括申請、審核、民主評議、資金發(fā)放、回訪等規(guī)范程序，提高工作效率，確保綜合幫扶的各項工作體現(xiàn)實效。

2.實施更加積極的綜合幫扶項目，從補缺型救助向發(fā)展型救助轉(zhuǎn)型。有關(guān)研究表明，造成貧困的成因非常復(fù)雜，但更多是社會參與機會缺失、社會資本嚴重不足，人力資本相對低下、行動權(quán)力匱乏等綜合因素。新形勢下我國社會救助制度改革的主要方向是構(gòu)建更加積極的社會救助制度。在制度建構(gòu)和政策實施中不僅應(yīng)更加重視激勵機制，也要系統(tǒng)考慮社會救助對提升人力資本和促進經(jīng)濟與社會發(fā)展的積極推動作用。③關(guān)信平：《朝向更加積極的社會救助制度——論新形勢下我國社會救助制度的改革方向》，《中國行政管理》2014年第7期，第16-20頁。為了提高綜合幫扶工作的效益，有必要探索和構(gòu)建綜合幫扶體系。在福利社會視野下，必須對社會救助的目標進行必要的提升定位，從單一維持基本生活的生存型救助轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬哟蔚陌l(fā)展型救助。①周沛：《社會福利視野下的發(fā)展型社會救助體系及社會福利行政》，《南京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)版）》2012年第6期，第59-66頁。發(fā)展型救助不僅是救助內(nèi)容的完善，而且是救助方式的變革，需要改變傳統(tǒng)救助對象的識別方式、待遇給付機制和退出辦法，變消極、被動的做法為積極、主動的識別，變固定待遇為按需救助。在實現(xiàn)應(yīng)救盡救、精準救助的同時，確保應(yīng)退就退，防止救助依賴與貧困陷阱。在提高救助對象的自身能力建設(shè)方面，各街（鎮(zhèn)）社會救助事務(wù)管理所對享受綜合幫扶資金的家庭（個人）可以建立專門的業(yè)務(wù)檔案，加強動態(tài)管理以及必要的跟蹤評估和綜合分析，聯(lián)合民政、衛(wèi)生、人保、老齡委、殘聯(lián)等有關(guān)部門對綜合幫扶項目運行和實施效果的情況以及改進的方向進行探索性討論，從中總結(jié)出更有利于幫扶對象發(fā)展和激勵的項目開展方式。

3.加大政府購買服務(wù)力度，鼓勵綜合幫扶社會組織的發(fā)展。政府在社會救助制度中的主導(dǎo)作用并不意味著政府需要包辦一切。應(yīng)積極培育市場和社會資源，通過政府購買服務(wù)的方式來實現(xiàn)。②王延中、王俊霞：《更好發(fā)揮社會救助制度反貧困兜底作用》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第6期，第67-71頁。在我國社會救助的制度實施過程中，政府長期處于唯一的主體地位造成了社會組織的角色缺位與能力不足。創(chuàng)新乏力導(dǎo)致其尚不能在社會救助服務(wù)中形成有效的共享型社會治理格局，與十八屆五中全會提出的社會治理精細化最新要求還存在較大的差距。在社會組織的培育和發(fā)展過程中，承接政府購買服務(wù)項目客觀上需要有一個適應(yīng)和培育的過程。③賀小林、馬西恒：《基本公共服務(wù)均等化的財政保障機制與模式探索——經(jīng)濟新常態(tài)下浦東改革的實證分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2016年第5期，第27-35頁。社會救助領(lǐng)域應(yīng)逐步淡化社區(qū)市民幫扶組織的行政色彩，在政府的宏觀指導(dǎo)下，推動社區(qū)市民幫扶組織走“官退民進”的社會化發(fā)展道路。從國際經(jīng)驗看，國家責任逐步向“國家+市場”責任和“國家+市場+社會”責任過渡，這是發(fā)達國家社會福利改革的趨勢。④韓克慶：《中國社會救助制度的改革與發(fā)展》，《教學(xué)與研究》2015年第2期，第29-35頁。當前中國社會保障建設(shè)和發(fā)展也逐步進入社會治理階段。如果不用社會治理的視角去推進社會保障發(fā)展，社會保障的公平性、可持續(xù)性以及效率都難以保證。⑤王春光：《制度—行動：社會治理視角下的中國社會保障建設(shè)》，《探索與爭鳴》2015年第6期，第12-17頁。上海的實踐經(jīng)驗表明，加強綜合幫扶項目社會組織的建設(shè)有利于彰顯基層民間組織在慈善事業(yè)領(lǐng)域的作用和活力，有利于構(gòu)建綜合幫扶工作的生態(tài)鏈，更充分地調(diào)動社區(qū)的慈善資源。而要鼓勵和加強民間社會救助組織自身的建設(shè)，必須打造有社會影響力的“品牌”項目，不斷增強其組織和動員能力，并定期公布工作報告、財務(wù)審計報告和重大活動信息等，自覺接受政府監(jiān)管和社會監(jiān)督，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，逐步推行決策、執(zhí)行和監(jiān)督的分離；加強隊伍的專業(yè)化、職能化建設(shè)；探索建立行業(yè)組織，加強行業(yè)監(jiān)督，形成行業(yè)的自律機制。

五、結(jié)語

用制度主義取向分析社會救助政策創(chuàng)新發(fā)展的軌跡，范式嵌入、理念轉(zhuǎn)型與福利提供是不可或缺的三大基本要素。福利多元主義視角下的社會救助模式探索是嵌入在經(jīng)濟社會環(huán)境中的，隨其發(fā)生相應(yīng)的變化，從而決定了福利供給和福利模式的變化。⑥房莉杰：《福利模式的選擇：一個縣域案例》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2013年第6期，第97-106頁?；仡櫸覈鐣Ｕ现贫鹊穆窂阶冞w歷程，基本生活保障、專項救助和臨時救助相結(jié)合的多元、多層社會救助政策體系貫穿始終。⑦房莉杰：《福利模式的選擇：一個縣域案例》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2013年第6期，第97-106頁。其中，社會救助是社會保障體系最基本、最悠久的制度安排，也是免除國民生存危機、維護社會底線公正、促進國家長治久安的國家治理機制。⑧鄭功成：《中國社會救助制度的合理定位與改革取向》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第4期，第17-22頁。隨著社會的發(fā)展、民生問題的日益突出，社會救助制度的重要性也將日益凸顯。多年來，我國一直非常重視社會保障制度的構(gòu)建，但基于民眾需求出發(fā)的應(yīng)急性、個性化、綜合性社會保障制度依然缺位。社會轉(zhuǎn)型的背景決定了福利需求的多樣化和復(fù)雜性，從而決定了福利供給和福利模式的多元化。綜合幫扶項目本身不是一項單列的社會救助制度，而是依托于現(xiàn)有社會救助體系的一項工作機制，通過此機制來整合現(xiàn)有的救助資源，建立起各個部門、各個主體之間的銜接，起到各項制度之間的橋梁作用，使得整個救助制度能夠快速定位到特別需要的急難救助的群體。

但由于制度設(shè)計的“先天不足”和政策環(huán)境的“路徑依賴”，政府主導(dǎo)下的社區(qū)市民綜合幫扶項目依然未能擺脫其行政化的色彩。盡管這一項目強調(diào)培育和充分發(fā)揮社會組織的作用，但福利供給中依然存在政府角色無限擴大的趨勢。隨之而來的是市場和社會作用的相應(yīng)減弱，社會組織和基層經(jīng)辦體系的發(fā)育嚴重不足。與此同時，綜合幫扶項目在幫扶資金籌集方面還較為薄弱，救助資金來源的單一化使得各級財政資助與需要幫扶人群數(shù)量不成正比，基層政府承擔了較大的財政壓力?；鶎咏?jīng)辦服務(wù)體系和服務(wù)隊伍薄弱，幫扶標準掌握上的差異化，以及幫扶工作的績效評估不到位等都對市民綜合幫扶項目提出了新挑戰(zhàn)。對福利國家的反思使我們認識到國家在社會福利供給上肩負有限的責任，因為社會福利存在多元供給主體。①張昕：《走向福利多元主義新范式：轉(zhuǎn)型中國的策略選擇》，《公共管理與政策評論》2015年第1期，第33-42頁。在復(fù)雜的需要結(jié)構(gòu)下，更要盡力避免政府的福利錯位，通過社會組織和有限責任政府來建設(shè)綜合的社會多元福利體系。為此，需要進一步加強社會救助經(jīng)辦隊伍建設(shè)，在加大政府購買服務(wù)的基礎(chǔ)上來培育綜合幫扶社會組織的發(fā)展，提升社會組織的公信力和誠信度。進一步營造“難有所幫、貧有所扶”的良好氛圍，建立和形成具有上海特色的綜合性、應(yīng)急性的綜合幫困救助機制，為實現(xiàn)社會救助制度的功能拓展提供更具有操作性的政策借鑒。

（責任編輯：亞立）

The Function Expansion of Urban Social Assistance System from the Perspective of Welfare Pluralism:A Case Study of Shanghai Community Residents’Comprehensive Support Project

HE Xiaolin1，2
（1.Shanghai Institute of Administration Shanghai 200433，China；2.School of Social Development and Public Policy，F(xiàn)udan University，Shanghai 200433，China）

The welfare pluralism in the crisis of the western welfare state provides a theoretical paradigm for the improvement of our government-led social assistance policy.The case study about Shanghai community citizen comprehensive help project trying to show the function expand in social assistance from the welfare pluralism system logic to overcome the bottleneck problems，such as the weak management system and the handling services under the government-led social assistance.We suggest 3 methods:1）standardize the development of comprehensive assistance projects and build a diversified service system for bailout management；2）advocate the development of social assistance，increase government procurement services；3）encourage the development of social assistance organizations to bridge city’s social rescue gap.

welfare pluralism；social assistance；functional expansion；community residents’comprehensive support

本文系人力資源和社會保障部“加快健全社會保障管理體制與服務(wù)經(jīng)辦體系”（編號：中改辦第251號）研究階段成果；上海市人力資源和社會保障局委托項目“上海社會保障制度戰(zhàn)略框架完善研究”階段成果。

賀小林（1985-），男，上海行政學(xué)院社會學(xué)教研部講師，復(fù)旦大學(xué)博士，中國社會保障學(xué)會會員，主要研究方向為社會管理與社會政策。

C913.7

A

1008-7672（2017）04-0108-09

*特別感謝上海市民政局救濟救災(zāi)處、上海市幫困互助基金會以及上海交通大學(xué)“救急難”與社會力量參與課題組在開展調(diào)研期間給予的大力支持。