從宏觀層面看大學(xué)去行政化及新型政校關(guān)系的構(gòu)建

【摘要】傳統(tǒng)的大學(xué)管理模式下，高校主要按照教育主管部門的指令辦學(xué)，辦學(xué)的自主權(quán)和積極性不夠，導(dǎo)致大學(xué)教育存在諸多問題，被社會詬病。而從宏觀層面看當前大學(xué)去行政化改革，還存在放權(quán)程度不夠、高校自治意識不強、社會力量薄弱等問題。要建立中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，重構(gòu)基于治理理論的新型政校關(guān)系，必須改變原來的領(lǐng)導(dǎo)與服從的政校關(guān)系，構(gòu)建政府、高校、社會互相依托，良性發(fā)展的多中心網(wǎng)絡(luò)型治理關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】大學(xué) 去行政化 治理結(jié)構(gòu) 政校關(guān)系 宏觀

【中圖分類號】G647 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-3089（2017）33-0019-02

大學(xué)的行政化問題主要存在兩個層面，微觀層面主要是指大學(xué)內(nèi)部管理的行政化，宏觀層面則是指教育主管部門對大學(xué)管理的行政化。由于歷史及體制的原因，中國大學(xué)長期以來較為缺乏辦學(xué)的自主性和積極性，從而產(chǎn)生了諸多的問題。而其中最主要的問題和根源，就是宏觀層面對大學(xué)管理的行政化問題。正視這一問題并尋求解決之道，重構(gòu)新型的政校關(guān)系，是當前乃至未來一段時期內(nèi)中國大學(xué)去行政化改革的重中之重。

一、行政化管理模式下的政校關(guān)系及其弊端

首先讓我們簡單回顧一下當代中國大學(xué)的發(fā)展歷程。新中國成立后，在實施計劃經(jīng)濟體制的背景下，中國大學(xué)教育體制復(fù)制了前蘇聯(lián)的中央集權(quán)管理模式。這一時期，中央政府對整個經(jīng)濟的控制采取的是高度集權(quán)的直接管理方式，中國的大學(xué)自然也被納入整個國家高度統(tǒng)一的計劃之中，呈現(xiàn)出“高度統(tǒng)一、集權(quán)管理”的特征，政府與大學(xué)的關(guān)系是由政府主導(dǎo)型的管制與被管制的關(guān)系。1978 年改革開放后，政府對大學(xué)確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的管理體制，明確了對大學(xué)實行中央、省 （市、自治區(qū)） 和中心城市三級辦學(xué)的體制，擴大了地方和高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，中國的大學(xué)重新回到建設(shè)發(fā)展的軌道。1999年《高等教育法》頒布實施，大學(xué)內(nèi)外部資源配置的主體及產(chǎn)權(quán)關(guān)系大部分得到了法律界定。及至近年來實施的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，以歐美高教模式為主，參照世界各國大學(xué)發(fā)展經(jīng)驗，希望推動大學(xué)管理制度能自主探索出一條具有中國特色社會主義高等教育模式的道路[1]。經(jīng)過短短幾十年的發(fā)展，中國高等教育也一直在不斷尋求改革以適應(yīng)社會發(fā)展的需要，政校關(guān)系也逐漸從領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)向大學(xué)自主辦學(xué)轉(zhuǎn)變。

行政化管理模式下，教育由政府出資舉辦，政府履行所有辦教育的義務(wù)，也承擔(dān)所有辦學(xué)校的責(zé)任和權(quán)利，即政府扮演著投資者、管理者、辦學(xué)者“三合一”的角色。學(xué)校雖然能獨立從事教學(xué)、研究活動，但更多地是被動地執(zhí)行上級的行政決策，學(xué)校的辦學(xué)只是一個簡單的“上行下效”的線性過程。在資源嚴重匱乏時期，這種管理模式對于保證必要而有限的教育供給，有其現(xiàn)實合理性。但在經(jīng)濟體制發(fā)生轉(zhuǎn)變與人們生活水平改善之后，其弊端日益凸顯，既不能滿足日益增長的教育需求，也難以保證教育資源的充分利用。

二、當前宏觀層面大學(xué)去行政化改革中存在的問題

1999年《高等教育法》的頒布，特別是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》實施以來，應(yīng)該說國家在推進宏觀層面即大學(xué)外部管理體制改革方面的決心和力度是不容置疑的，也取得了一些成效，但從實際的觀察和調(diào)研來看，仍然存在一些問題，與建立現(xiàn)代大學(xué)制度的要求還有一定的距離。

首先是高校層面，推進高校進一步落實辦學(xué)自主權(quán)，逐步實現(xiàn)大學(xué)自治是大學(xué)管理體制改革的共識和目標，但在改革的過程中依然存在不少的問題，政府和高校的自覺性執(zhí)行力仍然不夠。以大學(xué)章程的建設(shè)為例，《全面推進依法治校實施綱要》（教政法[2012]9號）提出了大學(xué)“一校一章程”的建設(shè)目標，希望通過大學(xué)章程的建設(shè)來推動大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的落實，但即便大學(xué)制定了章程，在大學(xué)章程實施過程中仍經(jīng)常出現(xiàn)章程變通、 章程不實施、章程虛實施、章程假實施、章程過度實施等偏差問題。因此，大學(xué)章程實施的外部環(huán)境需要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，如果各級教育主管部門繼續(xù)沿用管制大學(xué)的政策思維，章程規(guī)定的大學(xué)各項辦學(xué)自主權(quán)難以得到有效落實。而從大學(xué)章程實施的內(nèi)部環(huán)境來說，大學(xué)章程與利益有著密不可分的聯(lián)系，大學(xué)章程實施“本質(zhì)上是相關(guān)政策主體之間基于利益得失的考慮進行的一種利益博弈過程”，章程實施主體的行為從根本上受利益驅(qū)動，主體利益矛盾或沖突的客觀必然性導(dǎo)致章程執(zhí)行不力[3]。

其次是社會層面，大學(xué)辦學(xué)與社會經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)越來越密不可分，而社會力量參與大學(xué)辦學(xué)的管理與監(jiān)督是國際大學(xué)教育的成功經(jīng)驗，我國在這方面做得還遠遠不夠。主要體現(xiàn)在具有較強公信力的第三方社會力量還很薄弱，目前對大學(xué)的評估評價仍然主要是政府部門在主導(dǎo)；大學(xué)的利益相關(guān)者中社會力量參與大學(xué)治理的理念還沒有樹立，途徑和方法還沒有形成一定的成功模式等。

三、基于治理理論的新型政校關(guān)系的構(gòu)建

建立中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，從宏觀層面推進大學(xué)的去行政化改革，必須重構(gòu)政府和高校的關(guān)系，改革原來的“政府領(lǐng)導(dǎo)、大學(xué)服從”的行政管理模式，引入治理理論，構(gòu)建政府引導(dǎo)、大學(xué)自治、社會監(jiān)督的治理模式，改變原來的“政府-高?！眴芜呏本€型管控關(guān)系，構(gòu)建政府、高校、社會互相依托，良性發(fā)展的多中心網(wǎng)絡(luò)型治理關(guān)系。

1.政府簡政放權(quán)，高校自主辦學(xué)，構(gòu)建新型的“政府—高?！标P(guān)系

大學(xué)作為一種學(xué)術(shù)特征很明顯的組織，過多的控制不利于其可持續(xù)發(fā)展。在政府與大學(xué)的關(guān)系中，政府及其相關(guān)的職能部門必須轉(zhuǎn)變自身的角色，去除政府作為唯一權(quán)力中心的傳統(tǒng)桎梏，以實現(xiàn)大學(xué)的治理。政府角色的轉(zhuǎn)變，是從教育的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轶w系質(zhì)量和公正的守護者，從而賦予高等教育機構(gòu)更大的自主權(quán)[4]。行政合同是政府達到行政目標的一種非強制性手段，是政府由命令行政向指導(dǎo)行政轉(zhuǎn)變所運用的新管理方式，是改變傳統(tǒng)的政府與大學(xué)之間的命令與服從關(guān)系，建立新型平等協(xié)商關(guān)系的重要途徑之一。這種通過簽定行政合同的方式，更多地從績效、責(zé)任來約束雙方的行為方式，促進政府與大學(xué)雙方改善自身狀況、增加責(zé)任意識，可以避免政府對大學(xué)事務(wù)的過多干預(yù)，為大學(xué)自治提供了保障。政府可以從以往單純的行政指令中超脫出來，更多地注重自身的責(zé)任，提高行政績效，而大學(xué)也將以不可推卸的法人主體的身份提高辦學(xué)水平與辦學(xué)質(zhì)量。因此，建立政府與大學(xué)之間的行政合同關(guān)系，對于轉(zhuǎn)變政府的管理方式，賦予大學(xué)更多自主權(quán)力，建立新型的政府與大學(xué)間的治理關(guān)系具有重要的作用[5]。另外，在政府放權(quán)初期，長期處于服從地位的大學(xué)可能還未能及時轉(zhuǎn)變觀念，樹立大學(xué)自治的理念，建立自我管理的機制，導(dǎo)致不能好好行使政府下放的權(quán)力而產(chǎn)生新的問題。endprint

2.培育社會力量，實行間接管理，構(gòu)建新型“政府—社會”關(guān)系

社會力量，也即第三方力量或中介組織，是區(qū)別于政府和高校之外的第三方組織或機構(gòu)。由于我國長期以來實施的“政府支配，高校服從”管理體制，使社會力量沒有存在和發(fā)展的空間和環(huán)境。但社會力量在西方大學(xué)治理中，是一股非常重要的力量，是協(xié)調(diào)政府與高校之間的關(guān)系、緩和政府與高校的矛盾的介質(zhì)。社會力量根據(jù)其舉辦者性質(zhì)可以分為半政府組織、純民間組織和學(xué)者專家組織等；根據(jù)其功能劃分，可以分為評估監(jiān)督型、決策咨詢型和信息服務(wù)型等?？偟膩碚f，社會力量可以發(fā)揮其中介者的特性，在政府、社會和高校之間發(fā)揮橋梁鈕帶的作用，服務(wù)政府、服務(wù)民眾、服務(wù)大學(xué)，更好地促進高等教育的健康發(fā)展。大學(xué)去行政化改革，不僅要推動政府向高校放權(quán)，同樣要推動政府向社會讓權(quán)，通過建立委托代理關(guān)系，把能夠由社會第三方機構(gòu)承擔(dān)的職能或事務(wù)，委托給社會力量去承當，實行間接管理。這樣既解放了政府，由專業(yè)的第三方機構(gòu)進行監(jiān)管，也能達到細化分工，提高監(jiān)管的科學(xué)性和實效性，而政府只需充當元治理角色，騰出精力專心掌舵，專注于規(guī)劃高等教育的宏觀發(fā)展方向，推動高校解決高等教育改革中的重大難題。

3.加強社會參與，利益相關(guān)者共同治理，構(gòu)建新型“高校—社會”關(guān)系

隨著現(xiàn)代大學(xué)日益走向社會的中心，無論是促進社會經(jīng)濟發(fā)展、推動科技進步還是提高國際競爭力，大學(xué)的社會責(zé)任和使命愈發(fā)重大。大學(xué)相關(guān)的行業(yè)、社區(qū)、用人單位、校友、家長以及學(xué)校內(nèi)部的老師學(xué)生等各方力量，都是大學(xué)的利益相關(guān)者，大學(xué)發(fā)展的好壞都與其有著直接間接的關(guān)系，因此他們也非常關(guān)心大學(xué)的發(fā)展。國外大學(xué)治理的成功經(jīng)驗啟示我們，應(yīng)該充分利用這些社會資源，把利益相關(guān)者納入大學(xué)的共同治理，增強大學(xué)與社會的良性互動，更好的實現(xiàn)自主辦學(xué)，面向社會辦學(xué)。首先是要主動把利益相關(guān)者的代表納入董事會或理事會，引入社會力量參與大學(xué)治理，既充分利用這些社會資源為大學(xué)辦學(xué)服務(wù)，也自覺接受其監(jiān)督，提高治理的科學(xué)性和實效性，提高辦學(xué)水平。其次是要建立起高校與社會的互動平臺和互動機制，更好地發(fā)揮社會中介機構(gòu)的作用，協(xié)調(diào)大學(xué)與社會的關(guān)系，增加大學(xué)與社會在產(chǎn)、學(xué)、研等方面的廣泛合作。第三方面是大學(xué)要更主動的關(guān)注經(jīng)濟社會的發(fā)展情況，融入時代發(fā)展的潮流，及時靈活調(diào)整辦學(xué)及科研方向，滿足社會對大學(xué)人才培養(yǎng)和科研服務(wù)等的需要，面向社會，開放辦學(xué)。

參考文獻：

[1]熊嘉逸.構(gòu)建新型政校關(guān)系：基于政府與大學(xué)行政合同關(guān)系的研究[J].高教探索，2016（4）：26-29.

[2]卡爾·J·達爾曼，讓一艾立克·奧波特.中國知識經(jīng)濟[M].北京：北京大學(xué)出版社，2000：83.

[3]朱家德.大學(xué)章程實施比制定更重要[J].中國高教研究，2016（6）：65-69.

[4]卡爾·J·達爾曼，讓一艾立克·奧波特.中國知識經(jīng)濟[M].北京：北京大學(xué)出版社，2000：76 -77.

[5]李福華.大學(xué)治理與大學(xué)管理[M].北京：人民出版社，2012：108-109.

作者簡介：黃澤龍（1976-），男，廣東汕頭人，碩士，廣東藥學(xué)院醫(yī)藥化工學(xué)院黨委副書記，副研究員，主要從事高等教育管理及研究。endprint