淺談“溯源法”下水環(huán)境審計歸責

司義銘

【摘 要】我國水資源雖然豐富，但是污染情況也很嚴重，國家每年下?lián)艽罅抠Y金治理河流，嚴重拖累了GDP的發(fā)展。水污染治理情況如何，資金使用效益如何等一系列問題促使我國政府水環(huán)境審計的產(chǎn)生，但目前我國水環(huán)境治理審計是以資金使用狀況為主，忽略了水質(zhì)治理效果和地方政府追責，使得審計報告的可靠性和后期整改效果大打折扣，也影響了水環(huán)境審計績效評價。審計小組直接在選好的斷面聯(lián)合采樣，獲取河流污染物數(shù)據(jù)，得到直接證據(jù)，再利用“溯源法”，歸責到地方政府，使審計真正發(fā)揮受托責任的監(jiān)督作用。

【Abstract】Although China's water resources are rich， the pollution is very serious. The central government allocates a lot of money to treat the water polution each year， having made a serious drag on GDP development. The appearence of water environment audit is promoted by a series of problem， like the effect of improvement and the efficiency of the fund use. Currently， the water environment audit is based on the use of funds， ignoring the effect of water quality management and local government accountability. Thus， the reliability of the audit report and the following rectification effect greatly discounted， also affecting the performance evaluation of water environment audit. Our audit team directly collects samples in the selected cross section， gets river pollutant data and direct evidence. Then use the "Traceability Method" to attribute the responsibility to the local government， so that the audit really play a fiduciary supervision role.

【關(guān)鍵詞】水環(huán)境審計 ；溯源法；審計歸責 ；績效審計

【Keywords】water environment audit； traceability method； audit imputation； performance audit

【中圖分類號】X51 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）09-0106-03

1 引言

我國大小河川總長42萬公里，湖泊7.56萬平方公里，占國土總面積的0.8%，水資源總量28000億m3，人均2300m3，只占世界人均擁有量的1/4，居121位，為13個貧水國之一。目前中國640個城市有300多個缺水，2.32億人年均用水量嚴重不足。我國污水、廢水排放量每天約為1×108m3之多。水污染現(xiàn)狀更是觸目驚心，一項調(diào)查表明，全國目前已有82%的江河湖泊受到不同程度的污染。

經(jīng)濟發(fā)展中隨之付出的環(huán)境成本是巨大的，2004年，全國狹義的環(huán)境污染損失已經(jīng)達到5118億元，占全國GDP的3.5%；2008年的環(huán)境退化成本為8947.6億元；到2009年，環(huán)境退化成本和生態(tài)破壞損失成本合計13916.2億元，較上年增加9.2%，約占當年GDP的3.8%；2010年，全國環(huán)境退化和生態(tài)破壞成本合計15513.8億元，約占當年GDP的3.5%?！氨M管2004年至2010年環(huán)境污染損失占GDP的比例約3%，但環(huán)境污染經(jīng)濟損失絕對量依然在逐年上升。

水環(huán)境審計目前還沒有一個明確的定義，主要是以合規(guī)審計、財務(wù)審計為基礎(chǔ)的環(huán)境績效審計。我國水環(huán)境審計起步較晚，開始于1994年，實施主體主要為政府。由于目前沒有形成一套完整的理論，且審計人員主要是財務(wù)出身，在實踐中依然是財務(wù)審計的思路，即以資金的來源和使用效率為審計重點。但是資金使用在環(huán)境審計中是間接證據(jù)，“審計”多用于經(jīng)濟責任，但不是只有經(jīng)濟責任才能“審計”[1]。水環(huán)境審計重點是水污染治理審計，所以治理效果才是直接證據(jù)，對河流中各種化學成分進行采樣、化驗得出結(jié)果，與政府環(huán)保部門的結(jié)論進行對比。環(huán)境治理效果量化的基礎(chǔ)上進行環(huán)保資金的來源、去向、使用效率的審計，才能得出環(huán)境績效審計[2]。

2 文獻綜述

目前水環(huán)境審計存在很多問題?！端h(huán)境審計理論研究》我國目前水資源審計現(xiàn)狀：①績效評價不足，缺乏量化；②審計結(jié)果的整改問責不到位。對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題，審計機關(guān)給出了相應的建議，要求被審計單位整改。但是，有關(guān)整改情況的落實，跟進力度不夠，目前尚未看到一份針對水環(huán)境審計結(jié)果的調(diào)查整改公告，也很少看到因為水環(huán)境保護不力而官員被問責的案例。 《跨境水環(huán)境審計》中我國水環(huán)境審計目前存在的問題：跨界水環(huán)境審計審計多個部門，多個區(qū)域；審計機構(gòu)的合作體制不完善，地方政府只關(guān)注區(qū)域治理效果，使整體效果大打折扣；地方審計機關(guān)對地方政府負責，大大降低了審計的獨立性[3]?！稖\議水環(huán)境審計的路徑》：水資源審計存在盲區(qū)，有些區(qū)域無人負責?！短饔蛩廴揪C合治理環(huán)境審計實證研究》中發(fā)現(xiàn)環(huán)境審計范圍過窄 ，內(nèi)容單一，以財務(wù)審計為主；缺乏水污染治理環(huán)境審計準則指導， 環(huán)境審計技術(shù)方法薄弱。endprint

對此，湖北省審計廳農(nóng)業(yè)資源環(huán)保審計處（2010）總結(jié)了水污染防治審計的方法，得出要總體與重點核查相結(jié)合、數(shù)據(jù)分析與實際勘探相結(jié)合、財務(wù)審計與評價績效相結(jié)合?！蛾P(guān)于環(huán)境審計的研究和展望》建議解決措施不要停留在理論層面，應注重具體詳細的可實施策略?！短饔蛩廴揪C合治理環(huán)境審計實證研究》提出審查太湖流域水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)，如監(jiān)測點的位置，實際是否厲行節(jié)約；積極開展不同區(qū)域間聯(lián)合審計?！端Y源審計理論研究》提出要加強審計結(jié)果的整改問責[4]。

3 研究設(shè)計

3.1 基本方法

采用“快速溯源法”的基本規(guī)則，或叫“二分法”，先到入境斷面測定某種污染物的本底值，然后從主河道全長的1/2處設(shè)立第一個監(jiān)測斷面，如果該斷面超出本底值，則向上游遵循該原則設(shè)點位監(jiān)測，如果該斷面仍為本底值，則向下游遵循該原則設(shè)點位監(jiān)測，直至將污染支流鎖定在最近的兩斷面之間為止[5]。

3.2 實驗設(shè)計

假設(shè)場景：在某縣A河甲斷面監(jiān)測發(fā)現(xiàn)六價鉻超標。

發(fā)生六價鉻超標的甲斷面位于某縣境內(nèi)的A河上，A河入境斷面LJ橋至HZ橋斷面河段總長約14.8公里，水流流向基本為自南向北，下游約10公里匯入B河。

根據(jù)公開信息，該段河流上主要污染源8家，自南向北分別為：SL啤酒飲料有限公司、JD包裝材料公司、HL啤酒有限公司、GS包裝容器公司、XX電鍍廠、LP標準件廠、JQ化工設(shè)備制造有限公司、ZD紙業(yè)有限公司。

該河流主要支流為5條溝河，自南向北分別：a農(nóng)灌溝位于BG橋與BZ橋之間，向該支流排污的企業(yè)有SL啤酒飲料有限公司、JD包裝材料公司、HL啤酒有限公司、GS包裝容器公司、XX電鍍廠入b排污溝；位于BZ橋與FZ橋之間；c農(nóng)灌溝位于CZ橋與SLP橋之間，向該支流排污的企業(yè)有LP標準件廠；d排污溝位于CZ橋與SM橋之間，向該支流排污的企業(yè)有JQ化工設(shè)備制造有限公司；e排污溝位于WNP橋與DK橋之間，向該支流排污的企業(yè)有ZD紙業(yè)有限公司。

4 實證結(jié)果及分析

根據(jù)A河水質(zhì)超標斷面的HZ橋上游支流、入河排污口和閘（壩、堰）分布等情況，采樣組首先監(jiān)測了發(fā)現(xiàn)超標的HJ橋斷面（A），然后采樣監(jiān)測了LJ橋斷面（B），該斷面為A河起始斷面，監(jiān)測數(shù)據(jù)可作為該河流的背景值，然后選擇LJ橋與發(fā)現(xiàn)超標的HZ橋之間的中間斷面CZ橋斷面（C）開始實施監(jiān)測，采樣后用HI96723六價鉻濃度測定儀測定六價鉻濃度為0.012mg/L，得知此斷面不超標，立即向下游選擇CZ橋與HZ橋之間的中間斷面雙廟橋斷面（D）監(jiān)測，采樣后用HI96723六價鉻濃度測定儀測定六價鉻濃度為4.85 mg/L，根據(jù)結(jié)果得知此斷面超標。CZ橋與WNP橋之間只有一家企業(yè)JQ化工設(shè)備制造有限公司，所以可直接鎖定此單位為責任排污單位。采樣組立即到JQ化工設(shè)備制造有限公司（E），采取水樣后用HI96723六價鉻濃度測定儀測定六價鉻濃度為15m/L，得知此單位為責任排污單位。至此，溯源監(jiān)測階段結(jié)束，將所采水樣帶回實驗室分析。（整個溯源順序為A、B、C、D、E）。

若把上述情況看作市控或者省控斷面，利用溯源法能快速高效地找到污染區(qū)段，從而確定責任主體為哪個區(qū)域政府。

5 其他意見

第一， 建立水環(huán)境審計的權(quán)威機構(gòu)。地方審計機關(guān)對地方政府負責，為保持審計的獨立性和客觀性，地方審計機關(guān)不能審計當?shù)亓饔颍瑧⑺h(huán)境審計的權(quán)威機構(gòu)，由第三方審計人員和環(huán)境技術(shù)專家在不同河流斷面同時取樣，進行聯(lián)合審計[6]。

第二， 加強信息披露。目前我國企業(yè)環(huán)境污染成本太低，有些企業(yè)寧愿多交排污費也不愿進行環(huán)保處理技術(shù)研發(fā)或購買環(huán)保設(shè)備[7]。美國加拿大等發(fā)達國家的水環(huán)境審計由政府、內(nèi)審、注冊會計師三方共同努力開展，公眾對水環(huán)境的訴求較高，依靠社會或輿論監(jiān)督。如今我國人民對環(huán)境的關(guān)注度越來越高，某些因自身利益而損害環(huán)境的企業(yè)也遭到了抵制。因此，應加強信息披露，由下而上地敦促企業(yè)污水處理達標排放。

第三， 切實保障水環(huán)境審計結(jié)果的落實。未來應加大對水環(huán)境審計的后續(xù)跟蹤力度，調(diào)查審計公告中所指出的問題的整改情況。同時，考慮在現(xiàn)行審計制度框架下，積極推動規(guī)范經(jīng)濟責任審計中有關(guān)水環(huán)境保護問責內(nèi)容的補充。部分審計人員反映，發(fā)現(xiàn)問題上報相關(guān)部門和政府領(lǐng)導后，有時得不到回應，沒有下文，這與我國目前的審計監(jiān)督制度有關(guān)。地方審計機關(guān)受本級地方政府和上級審計機關(guān)雙重領(lǐng)導，而且人事任免以地方領(lǐng)導為主，水環(huán)境問題重視與否與當?shù)卣I(lǐng)導有直接關(guān)系，導致水環(huán)境審計工作難以推進和得到落實，建議將水環(huán)境保護問題與經(jīng)濟責任審計掛鉤，成為對領(lǐng)導干部進行提拔、績效考核的重要依據(jù)[8]。

6 研究結(jié)論

在水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)不完善的情況下，可借鑒監(jiān)測環(huán)保部門，選取重要斷面監(jiān)測點，利用“溯源法”開展多監(jiān)測點聯(lián)合審計，將治理不達標的問題明確歸責到地方政府，其實驗室分析數(shù)據(jù)結(jié)果可作為環(huán)境治理成果的量化指標，再結(jié)合資金使用審計、合規(guī)審計和邊際效應遞減的經(jīng)濟學規(guī)律，進行環(huán)境績效審計報告。后期加大對整改情況的追蹤力度，并將審計、整改的結(jié)果作為領(lǐng)導干部績效考核的標準，做到“強調(diào)治理效果，責任落實到人，整改落實到人”。

【參考文獻】

【1】李成艾，孟祥霞，周學軍創(chuàng)新型水資源審計模式研究——基于寧波市的審計實踐[J]財經(jīng)監(jiān)督，2011（7）：64-67.

【2】李璐，張龍平，關(guān)于我國開展水環(huán)境審計的理論與實踐探討[J]中南財經(jīng)政法大學學報，2012（6）：72-77+144.

【3】于書翠，我國水環(huán)境審計現(xiàn)狀分析及對策[J]審計監(jiān)督，2012（4）：22-24.

【4】唐洋，牛佳麗，董鋒，我國水環(huán)境審計的研究現(xiàn)狀與展望[J]審計廣角，2012（12）：51-52+46.

【5】浙江省審計協(xié)會課題組，太湖流域水污染綜合治理環(huán)境審計實證研究[J]，2004（1）：57-62.

【6】孟歆，蔣麗，淺析水環(huán)境審計的工作路徑，審計月刊[J]，2016（6）：22-24.

【7】游春暉，邢小玲，何建榮，劉三紅，跨界水污染環(huán)境審計的現(xiàn)實與路徑選擇——基于浙江省跨界水污染環(huán)境審計實踐[J]，2014（6）：87-90+95.

【8】沈一凡，河流突發(fā)污染事故溯源關(guān)鍵技術(shù)研究[D].杭州：浙江大學 ，2016.endprint