稅收政策法規(guī)對企業(yè)安全生產(chǎn)投入的影響及存在的問題

姚衛(wèi)華

【摘 要】為了進一步促進企業(yè)在安全生產(chǎn)投入方面的積極性，需要政府通過稅收優(yōu)惠政策法規(guī)的規(guī)定減輕企業(yè)的經(jīng)營成本壓力，現(xiàn)行稅法的相關(guān)規(guī)定在安全生產(chǎn)專用設(shè)備購置費、社會保險及特殊工種保險費用、勞動防護用品支出等方面給予了企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策，但通過對現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策法規(guī)及安全生產(chǎn)法律規(guī)范的分析發(fā)現(xiàn)，與安全生產(chǎn)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策法規(guī)存在著專業(yè)術(shù)語定義不清、配套規(guī)定滯后等問題，需要政府從規(guī)范立法技術(shù)、相關(guān)法律法規(guī)的互動，以及管理部門協(xié)作等方面進一步完善與企業(yè)安全生產(chǎn)相關(guān)的稅收政策法規(guī)。

【Abstract】In order to promote the enthusiasm of enterprises in the aspect of production safety input， it is necessary for the government to reduce the operating costs of enterprises through preferential tax policies and regulations. The relevant provisions of the current tax law have given certain preferential tax policies to enterprises in the areas of production safety， special equipment purchase fees， social insurance and special type of work insurance expenses， labor protection articles and so on. But through the analysis of the current tax preferential policies and regulations， we find that the tax preferential policies and regulations related to production safety have some problems， such as the unclear definition of the technical terms and the lag of the supporting regulations. It is necessary for the government to further improve the tax policies and regulations related to enterprise safety production from the aspects of standard legislation， technology， relevant laws and regulations， and management cooperation.

【關(guān)鍵詞】稅收政策法規(guī)；安全生產(chǎn)法律規(guī)范；稅收優(yōu)惠；安全生產(chǎn)投入；立法技術(shù)

【Keywords】 tax policies and regulations；safety production law； tax preference；safety production investment；legislation technology

【中圖分類號】F275.3 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）09-0073-04

1 引言

科學合理的提取、使用安全生產(chǎn)專項經(jīng)費，繳納安全生產(chǎn)相關(guān)保險費是企業(yè)提升安全生產(chǎn)管理水平，化解安全生產(chǎn)領(lǐng)域風險的重要途徑。然而面對愈演愈烈的市場競爭環(huán)境和生產(chǎn)經(jīng)營成本的不斷攀升，企業(yè)管理者往往在安全生產(chǎn)投入上捉襟見肘。在市場經(jīng)濟條件下，財政政策的實質(zhì)是政府用來促進經(jīng)濟發(fā)展而對經(jīng)濟進行宏觀管理和調(diào)控的間接手段[1]。通過政策和法律法規(guī)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域推行合理的稅收優(yōu)惠政策，有利于減輕企業(yè)的成本壓力，激發(fā)企業(yè)改善工作環(huán)境、更新和購買安全設(shè)備設(shè)施的積極性。在實踐中，我國的企業(yè)所得稅法、所得稅法實施條例、財稅部門以及安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或獨立或聯(lián)合發(fā)布的規(guī)章和規(guī)范性文件有力地推動了稅收政策法規(guī)在企業(yè)安全生產(chǎn)投入方面的激勵作用，但同時也有部分規(guī)定存在著具體實施細則滯后、缺乏可操作性等問題，需要加以解決。

2 稅法政策法規(guī)對企業(yè)提升安全生產(chǎn)管理水平的積極影響

我國有關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)費用提取及使用的管理辦法中明確提出了提取該種費用的適用范圍為在我國境內(nèi)直接從事煤炭生產(chǎn)、非煤礦山開采、建設(shè)工程施工、危險品生產(chǎn)與儲存、交通運輸、煙花爆竹生產(chǎn)、冶金、機械制造、武器裝備研制生產(chǎn)與試驗（含民用航空及核燃料）的企業(yè)以及其他經(jīng)濟組織。這些企業(yè)或經(jīng)濟組織的安全生產(chǎn)費用是指“生產(chǎn)經(jīng)營單位依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定的標準，提取在成本中列支，且專用于完善和改進本單位或者項目的安全生產(chǎn)條件的資金?！?而國家稅務(wù)總局？2011年第26號公告則專門解答了部分具有高度危險的企業(yè)安全生產(chǎn)費用企業(yè)所得稅稅前扣除問題[2]，進而明確了此類費用的稅前扣除規(guī)定。實踐中在企業(yè)安全生產(chǎn)類費用支出中占比重最大的是對現(xiàn)有安全類設(shè)備設(shè)施的維護、保養(yǎng)和對新型設(shè)備設(shè)施的采購費用，對此，我國的企業(yè)所得稅法，第三十四條規(guī)定“企業(yè)購置用于環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的投資額，可以按一定比例實行稅額抵免?！?2010年，國家稅務(wù)總局下發(fā)的《關(guān)于環(huán)境保護節(jié)能節(jié)水安全生產(chǎn)等專用設(shè)備投資抵免企業(yè)所得稅有關(guān)問題的通知》則對全國實施增值稅轉(zhuǎn)型改革后，就安全生產(chǎn)等專用設(shè)備設(shè)施投資抵免企業(yè)所得稅中增值稅專用發(fā)票和普通發(fā)票的抵扣問題做了進一步明確[3]。企業(yè)所得稅方面關(guān)于安全生產(chǎn)類的稅收優(yōu)惠政策是對企業(yè)實施安全資金投入，加強生產(chǎn)安全配套設(shè)備設(shè)施這一行為本身的肯定，對稅收優(yōu)惠舉措的有效貫徹和執(zhí)行，有利于緩解企業(yè)的運營成本壓力，強化企業(yè)的自主安全投入意識，進一步提升安全生產(chǎn)相關(guān)投入在企業(yè)管理中的地位。endprint

從保障一線職工職業(yè)健康安全的角度考慮，保險費支出同樣是企業(yè)運營成本的重要組成部分。這里所說的保險支出主要是與職工職業(yè)健康安全有關(guān)的社會保險和法定需要繳納的商業(yè)保險。對此，我國的企業(yè)所得稅法實施條例中第三十五條指出“企業(yè)依據(jù)國務(wù)院相關(guān)主管部門或省級人民政府規(guī)定的范圍及標準為職工繳納的基本養(yǎng)老保險費用、基本醫(yī)療保險費用、失業(yè)保險費用、工傷保險費用、生育保險費用等基本社會保險費用和住房公積金，準予扣除?！?；第三十六條規(guī)定：“企業(yè)依照國家有關(guān)規(guī)定為特殊工種職工支付的人身安全保險費，可以扣除。”社會保險制度是與我國企業(yè)一線的勞動者的基本勞動權(quán)益緊密結(jié)合在一起的，尤其是對于特殊工種而言，從事特殊的崗位風險系數(shù)增大，如高空作業(yè)、有限空間作業(yè)、金屬焊接等等，這些行業(yè)的工人所面臨的風險是常態(tài)化的，那么相對應(yīng)的崗位保險的保障力度也應(yīng)隨之增大，而社會保險制度與稅收優(yōu)惠政策建立穩(wěn)定的聯(lián)系，這一方面是對企業(yè)依法、依規(guī)為本單位職工繳納基本安全保障類保險，此種履行企業(yè)社會責任行為的肯定；另一方面，也是對企業(yè)一線勞動者基本職業(yè)健康權(quán)益的有力保障。

另外，具體到企業(yè)職工的勞動保護用品，我國企業(yè)所得稅法實施條例的第四十八條也規(guī)定了“發(fā)生的合理的勞動保護支出，準予扣除?！蓖瑫r，勞社險中心函[2006]60號文《關(guān)于規(guī)范社會保險繳費基數(shù)有關(guān)問題的通知》進一步規(guī)定了勞動保護支出的范圍：工服、手套等勞動保護用品，解毒劑、清涼飲料，以及依據(jù)國務(wù)院1963年7月19日，勞動部等七個單位規(guī)定的范圍對接觸有毒物質(zhì)、矽塵作業(yè)、放射線作業(yè)和潛水、沉箱作業(yè)，高溫作業(yè)等五類工種所享受的由勞動保護費用開支的保健食品待遇。與職工基本保險的保障不同，稅收優(yōu)惠政策關(guān)注于企業(yè)勞動者在作業(yè)過程中的自我防護，是鼓勵企業(yè)在職工的個體防護用品方面未雨綢繆，在對企業(yè)存在的危險崗位進行合理判定的基礎(chǔ)上，針對崗位作業(yè)人員的防護需求購買勞動防護用品，并實施對勞動防護用品的定期檢測、維護和更新機制。企業(yè)所得稅法實施條例中的相關(guān)規(guī)定在一定程度上可以提升企業(yè)對于勞動防護用品的配備和管理水平。

以上列舉的幾種安全生產(chǎn)領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠均有力地推動了企業(yè)在安全生產(chǎn)方面的投入，在一定程度上減輕了企業(yè)的經(jīng)營壓力，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的稅收政策和法規(guī)對企業(yè)提升自身安全生產(chǎn)管理水平有著積極的意義。

3 在企業(yè)安全生產(chǎn)投入方面稅收優(yōu)惠相關(guān)政策法規(guī)存在的一些現(xiàn)實問題

3.1 安全生產(chǎn)類專用設(shè)備設(shè)施的企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄亟待更新

我國企業(yè)所得稅法實施條例，第一百條規(guī)定了企業(yè)所得稅法的三十四條所稱安全生產(chǎn)設(shè)備費用的稅額抵免，指的是“企業(yè)購買并實際使用《安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》所規(guī)定的安全生產(chǎn)類專用設(shè)備的，該專用設(shè)備投資額的百分之十可以從企業(yè)當年的應(yīng)納稅額中抵免；當年不足以抵免的，可以在以后五個納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵免?！蹦壳?，我國安全生產(chǎn)類專用設(shè)備的企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄仍為2008年的版本，且其中出現(xiàn)了具體設(shè)備設(shè)施所適用的國家技術(shù)標準已遭廢止或已被替代的現(xiàn)象，如目錄中的核放射探測儀，這一設(shè)備的參照標準已經(jīng)由GB 10257-1988變?yōu)镚B/T 10257-2001；正壓式空氣呼吸器，參照的標準GA 124-2004已經(jīng)更新為GA 124-2013，而隨著企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的不斷變化，以及工藝類設(shè)備設(shè)施配備水平的提高，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的風險點和危險源也在實時發(fā)生著變化，因此針對于不同危險環(huán)節(jié)的目錄所規(guī)定的安全類設(shè)備設(shè)施理應(yīng)相應(yīng)進行及時地跟進和調(diào)整，以契合新的安全生產(chǎn)形勢。2013年6月，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局曾經(jīng)發(fā)布了財務(wù)函〔2013〕88號文，即“關(guān)于開展安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄實施情況調(diào)查及修訂意見征集的通知”，計劃更新安全設(shè)備設(shè)施目錄，但截至到目前仍沒有正式版的文件下達。從該目錄的更新頻次看，無法滿足企業(yè)發(fā)展的實際需求，使得雖然財稅相關(guān)法規(guī)明確了可以進行稅額抵免，但由于配套規(guī)定的嚴重滯后，使這種抵免無法被貫徹和執(zhí)行，企業(yè)無法享有切實的源于稅收方面的實惠，違背了對安全生產(chǎn)投入實施稅收優(yōu)惠初衷。

3.2 安全生產(chǎn)責任保險是否可以抵免無據(jù)可循

2009年，國家安監(jiān)總局“關(guān)于在高危行業(yè)推進安全生產(chǎn)責任保險的指導意見”中明確了在部分具有高度危險的行業(yè)如煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、道路交通、建筑施工等領(lǐng)域?qū)嵭邪踩a(chǎn)責任保險。目的在于將該險種作為工傷保險的有益補充，替代現(xiàn)有的安全風險準備金以及純粹的商業(yè)責任保險，通過政府推動、立法強制、商業(yè)保險機構(gòu)專業(yè)化運營的方式實行。但令人遺憾的是，按照我國企業(yè)所得稅法實施條例的第三十六條、第四十六條的相關(guān)要求，無法明確將安全生產(chǎn)責任保險納入到可以抵扣的范疇。雖然根據(jù)我國《保險法》第九十五條的規(guī)定，責任保險屬于財產(chǎn)保險業(yè)務(wù)范圍，但由于安全生產(chǎn)責任保險既有商業(yè)險的屬性，又具有社會保險的強制性，且對于該險種尚缺乏更為權(quán)威的上位法的確認，使得給予安全生產(chǎn)責任保險以稅收優(yōu)惠的依據(jù)并不充分，實踐操作中也存在著一定爭議。實際上，在我國新安全生產(chǎn)法中明確了“國家鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)責任保險?！倍@種鼓勵體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠方面卻還僅停留在政策宣傳的層面上，無法轉(zhuǎn)化為財稅優(yōu)惠政策的具體措施。稅收優(yōu)惠政策法規(guī)往往是作為某一個具體的行政管理舉措的保障和激勵工具而存在的，它貫徹和執(zhí)行的實際效果也要受到所服務(wù)的具體行政管理舉措是否具有充分的法規(guī)依據(jù)的制約，從這個角度出發(fā)，安全生產(chǎn)的主管部門和稅務(wù)部門的協(xié)作程度的高與低直接決定了安全生產(chǎn)類稅收政策法規(guī)的實際影響力的大與小。

3.3 “特殊工種”和勞動保護用品依據(jù)的標準均嚴重滯后

我國企業(yè)所得稅法實施條例，第三十六條出現(xiàn)了“特殊工種”的概念，我國的特殊工種政策可以追溯到1951 年的《勞動保險條例》。政策的初始意圖是允許從事高危高污染高毒害、環(huán)境條件極端惡劣的勞動者提前退休[4]。原國家勞動部把從事井下、高空、高溫、特重體力勞動和有毒有害的工種定義為特殊工種，并明確提出特殊工種的范圍由各行業(yè)主管部門或勞動部門具體確定。但在現(xiàn)行的安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法規(guī)術(shù)語定義中是沒有“特殊工種”這一概念的，只有對于特種作業(yè)人員的定義。所以這里的特殊工種仍舊是沿用著原勞動部的規(guī)定，且只有國發(fā)[1978]104號文，即“國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法”、原勞動人事部勞人護[1985]6號文“關(guān)于改由各主管部門審批提前退休工種的通知”[5]中才能找到關(guān)于特殊工種的規(guī)定，無論從文件的出臺時間，還是文件本身的內(nèi)容上都嚴重滯后于我國的社會經(jīng)濟發(fā)展需要?！疤厥夤しN”模糊的定義以及范疇規(guī)定的滯后，也使得企業(yè)無法判定本企業(yè)“特殊工種”的保險是否可以抵扣，對于欲使企業(yè)強化對特殊崗位工種的作業(yè)人員的保護這一政策初衷而言，無疑具有反效果。endprint

另外，對于“勞動保護支出”的定義，一般是理解為勞動保護用品。目前可查知的同一概念出現(xiàn)在《關(guān)于規(guī)范社會保險繳費基數(shù)有關(guān)問題的通知》中，雖然該通知的發(fā)布時間是2006年，但涉及到“勞動保護支出”的引用文件的描述中還出現(xiàn)了國務(wù)院1963年7月19日勞動部等七單位有關(guān)“勞動保護支出”的規(guī)定。該條規(guī)定的內(nèi)容已嚴重滯后，而在現(xiàn)行的安全生產(chǎn)領(lǐng)域法律、法規(guī)和規(guī)范性文件中，所謂的“勞動保護支出”已經(jīng)具有了新的概念界定，即“個體勞動防護用品”的概念。盡管這一新的概念與原有的概念相比在標準、法律以及規(guī)定中的定義略有差異，但是從勞動者免遭或者減輕事故傷害的出發(fā)點是完全一致的[6]，如我國安全生產(chǎn)法，第四十二條的規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位必須為從業(yè)人員提供符合國家標準或者行業(yè)標準的勞動防護用品，并監(jiān)督、教育從業(yè)人員按照使用規(guī)則佩戴、使用?！毕嚓P(guān)國家和行業(yè)標準，如GB/T 11651-2008《個體防護裝備選用規(guī)范》、AQ/T 3048-2013《化工企業(yè)勞動防護用品選用及配備》等，也在不斷更新有關(guān)“勞動保護支出”的內(nèi)容。顯然稅收優(yōu)惠相關(guān)法規(guī)政策中對于安全生產(chǎn)領(lǐng)域的專業(yè)術(shù)語仍停留在過去時，并沒有與現(xiàn)行的安全生產(chǎn)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域法規(guī)有效銜接，無形中給企業(yè)享有相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策設(shè)置了障礙，現(xiàn)實中亦無法充分發(fā)揮相關(guān)稅收政策對企業(yè)安全生產(chǎn)設(shè)備投入的鼓勵和促進作用。

4 針對于稅收優(yōu)惠政策法規(guī)所存在的問題而提出的幾點建議

由于稅收政策法規(guī)與安全生產(chǎn)法律規(guī)范規(guī)定的不協(xié)調(diào)，導致了企業(yè)無法充分享受依法依規(guī)進行安全生產(chǎn)投入所理應(yīng)獲得的稅收優(yōu)惠。這是安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和財稅管理部門在法規(guī)政策實施層面所面臨的共同困境。而突破這一困境的著力點就存在于構(gòu)建政策法規(guī)制定者行為的協(xié)調(diào)機制，以及對相關(guān)政策制定程序和立法技術(shù)的完善。

4.1 規(guī)范稅法中涉及安全生產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)術(shù)語

從法律的內(nèi)容看，稅法與安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)的共同點，在于規(guī)定內(nèi)容具有很強的綜合性，可能涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛而復雜，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域存在大量的專業(yè)術(shù)語，這些術(shù)語的規(guī)范性使用直接關(guān)系到安全生產(chǎn)相關(guān)稅收政策法規(guī)內(nèi)容的表達效果。因此，從稅收立法技術(shù)的角度講，是要在深入了解專業(yè)領(lǐng)域基本術(shù)語表達內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，要求術(shù)語保持一致，遵循科學、嚴謹?shù)谋磉_方式，避免語義的歧義和概念術(shù)語的含糊其辭，立法語言的規(guī)范性是立法和政策制定工作科學性的重要表現(xiàn)之一，也是立法工作科學性的內(nèi)在要求，在很大程度上直接影響著法律規(guī)范效力的實現(xiàn)。尤其是對于稅法中一些需要去援引其他專業(yè)的法律法規(guī)，如本文所提及的安全生產(chǎn)法，術(shù)語的統(tǒng)一就顯得更為重要。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域看似一致的“特殊工種”、“特種作業(yè)人員”、“特種作業(yè)崗位”等等，由于來源不同，而意義各異，在政策與法的貫徹中很容易導致執(zhí)行者的困惑，而化解這種困惑的根本即在于法律術(shù)語的統(tǒng)一和規(guī)范。

4.2 加強財政、稅務(wù)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理三部門的協(xié)調(diào)溝通

諸如2008年版的《安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，此類由財政部、國家稅務(wù)總局、安全監(jiān)管總局三方共同發(fā)布的規(guī)范性文件，涉及到三方的工作機制和程序，一方面，客觀上需要對此類規(guī)范性文件的內(nèi)容做動態(tài)的更新；另一方面，部門的工作機制和程序并不一致，相應(yīng)的協(xié)商共同事項的時間成本不斷增加。使得及時的更新需求無法被滿足，造成了實施層面的困難。因此，加強不同部門在稅收政策和法規(guī)制定方面的協(xié)作水平是十分必要的。在協(xié)作環(huán)節(jié)，確定主導機構(gòu)是重要的。安全生產(chǎn)類稅收優(yōu)惠的法規(guī)政策，是以稅為手段，調(diào)整安全生產(chǎn)領(lǐng)域的稅收法律關(guān)系，目的在于促進企業(yè)的安全生產(chǎn)投入。因此，從政策和法規(guī)的落腳點考慮，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)該成為協(xié)作關(guān)系中的主導部門。安全生產(chǎn)形勢的不斷發(fā)展和變化往往需要醞釀稅收政策的調(diào)整，這一調(diào)整訴求的提出者必然是安監(jiān)部門，而由財稅部門對訴求的合理性進行研判，這樣一種立法或政策制定的背景是有助于保證專業(yè)領(lǐng)域稅收政策法規(guī)制定的科學性的。

4.3 稅收優(yōu)惠政策法規(guī)與安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)有必要的互動

我國稅法目前的法律體系仍是以各類財政及稅務(wù)機關(guān)制定和發(fā)布的大量規(guī)范性文件為主體，主要原因在于規(guī)范性文件的制定和發(fā)布周期較短，作為政策性調(diào)整手段更為靈活，便于及時落實國家的稅收意圖。但涉及到安全生產(chǎn)這一領(lǐng)域，如安全生產(chǎn)責任保險的推行，卻未見相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策的適時跟進，當然，這里一部分原因要歸咎于安全生產(chǎn)責任保險自身的法律地位尚不穩(wěn)固，但不可否認的是，對于稅收優(yōu)惠的受益者企業(yè)而言，需要由相關(guān)的政策和法規(guī)制定者建立一種服務(wù)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域等特定領(lǐng)域，且需要定期調(diào)整的稅收優(yōu)惠項目（如保險類稅費）的互動機制。政策法規(guī)制定者的相互溝通只有落實在相關(guān)聯(lián)的法律文件中，對于法律的實施者和守法者而言才是有意義的。

5 結(jié)語

安全生產(chǎn)的現(xiàn)實狀況與社會經(jīng)濟發(fā)展的水平密切相關(guān)，經(jīng)濟效益、社會效益與安全生產(chǎn)三者互為條件，彼此影響，是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。作為一種重要的存在于安全生產(chǎn)領(lǐng)域的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，安全生產(chǎn)類稅收優(yōu)惠政策法規(guī)理應(yīng)在增加社會效益，協(xié)助企業(yè)提升自身安全管理水平方面發(fā)揮更大的作用。

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