認(rèn)知視角下高校教育專項經(jīng)費績效管理研究

張小玲+浦科學(xué)+付亞蘭

摘 要：隨著我國教育經(jīng)費投入的逐年增多，其使用效率和效果越來越受到社會的關(guān)注。通過引入心理學(xué)中的認(rèn)知理念，從認(rèn)知視角出發(fā)厘清高校教育專項經(jīng)費績效管理中的內(nèi)在機理，基于“認(rèn)知—行為—績效”研究方法，探討當(dāng)前績效管理的現(xiàn)狀，從而挖掘出其中的癥結(jié)所在，為我國教育專項經(jīng)費績效管理相關(guān)政策的制定與完善提供理論依據(jù)，同時也對推動教育專項經(jīng)費績效管理健康發(fā)展提供指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：教育經(jīng)費；績效管理；認(rèn)知理論；風(fēng)險評估；內(nèi)部控制

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）27-0068-03

隨著我國財政性教育經(jīng)費投入的逐年增多，其使用效率和效果引起諸多爭議關(guān)注。因此，如何加強教育專項經(jīng)費管理，厘清資源投入效果，提高經(jīng)費使用效率，保證資金安全，是我國政府及普通高校迫切需要關(guān)注和解決的問題。

教育專項經(jīng)費投入與產(chǎn)出間的關(guān)系是間接的、不易察覺的、難以描述的，基于此，本文引入心理學(xué)上的認(rèn)知理論，通過對重慶市部分高校教育專項經(jīng)費管理現(xiàn)狀進(jìn)行問卷調(diào)查，從事前預(yù)算、事中監(jiān)督、事后結(jié)果及績效跟蹤等方面分析政府管理人員、高校管理人員、經(jīng)費預(yù)算和使用人員等不同群體對教育專項經(jīng)費的認(rèn)知程度，沿著“認(rèn)知—行為—績效”的思路，挖掘出其中的關(guān)聯(lián)關(guān)系，總結(jié)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題，為教育專項經(jīng)費使用效率最大化尋求理論與現(xiàn)實支撐。

一、相關(guān)概念界定

（一）教育專項經(jīng)費

本文所研究的高等學(xué)校教育專項經(jīng)費是指財政部于2013年12月30日印發(fā)的新《高等學(xué)校會計制度》（財會[2013]30號）中所規(guī)范的財政補助收入及上級補助收入中的教育專項經(jīng)費。具體包括兩部分：一是財政補助收入科目下核算的功能分類為“教育”的項目支出補助專項經(jīng)費；二是上級補助收入科目下核算的專項資金收入。

（二）認(rèn)知

認(rèn)知（Cognition）在心理學(xué)中，它指的是通過形成概念、知覺、判斷或想象等心理活動獲取知識的過程，即個體思維進(jìn)行信息處理的心理功能，被更多地用于分析人類的特定行為。

本文中“認(rèn)知”主要關(guān)注的是個體對于高校教育專項經(jīng)費績效管理的接受和認(rèn)識程度。教育專項經(jīng)費涉及的個體主要有預(yù)算及使用人員、高校管理人員、政府管理人員。

（三）行為

行為（Behavior）在心理學(xué)中指的是人類在生活中表現(xiàn)出來的生活態(tài)度及具體的生活方式，它是在一定的物質(zhì)條件下，不同的個人或群體在社會文化制度、個人價值觀念的影響下，在生活中表現(xiàn)出來的基本特征，或?qū)?nèi)外環(huán)境因素刺激所做出的能動反應(yīng)。

本文中“行為”具體指教育專項經(jīng)費預(yù)算及使用人員、高校管理人員、政府管理人員對教育專項經(jīng)費的態(tài)度及所做出的反應(yīng)。

（四）績效

績效（Performance）是指組織、團(tuán)隊或個人在一定時期內(nèi)的投入產(chǎn)出情況?？冃Ч芾硎侵父骷壒芾碚吆蛦T工為了達(dá)到組織目標(biāo)共同參與的績效計劃制訂、績效輔導(dǎo)溝通、績效考核評價、績效結(jié)果應(yīng)用、績效目標(biāo)提升的持續(xù)循環(huán)過程，目的是持續(xù)提升個人、部門和組織的績效。

本文具體指教育專項經(jīng)費績效管理，它包括事前預(yù)算編制、事中執(zhí)行控制、事后決算考評三方面。

二、當(dāng)前普通高校教育專項經(jīng)費績效管理現(xiàn)狀及成因

由于經(jīng)費的多樣性、動態(tài)性及使用環(huán)境的復(fù)雜性、不確定性，教育專項經(jīng)費的管理很難做到完全理性。教育專項經(jīng)費的預(yù)算及使用人員、高校管理人員、政府管理人員等往往只能依靠各自對事務(wù)的認(rèn)知來做出判斷，決定實施行為，進(jìn)而影響到教育專項經(jīng)費使用績效?；谌咧g的緊密關(guān)系，本文以“認(rèn)知—行為—績效”為主線，通過對政府管理人員、高校管理人員、教育專項經(jīng)費的預(yù)算及使用人員進(jìn)行問卷調(diào)查與訪談，得出結(jié)論（如下表所示）。

由于不同的個體對教育專項經(jīng)費管理的認(rèn)知不同，導(dǎo)致其做出的決策及管理方式不同，進(jìn)而影響教育專項經(jīng)費使用效率，本文認(rèn)為當(dāng)前教育專項經(jīng)費管理存在如下問題：

在政策層面而言，由于當(dāng)前教育專項經(jīng)費種類較多，涉及面較廣，尚不存在統(tǒng)一規(guī)范的專項經(jīng)費管理辦法，增加了高校管理人員及經(jīng)費的預(yù)算及使用人員對政策的把握難度，加之高校自己獨特的管理規(guī)定束縛，常常會導(dǎo)致經(jīng)費無法按預(yù)算支出，甚至無法報銷的情況。同時，教育專項經(jīng)費項目申報任務(wù)往往在布置后不久即要求提交預(yù)算，導(dǎo)致高校的申報時間較為倉促，預(yù)算不能建立在充分調(diào)研、多方論證的基礎(chǔ)之上，更不能全面考慮項目執(zhí)行及單位發(fā)展前景，容易造成預(yù)算與實際情況相差甚遠(yuǎn)的局面。此外，當(dāng)前對教育專項經(jīng)費的監(jiān)督體系也不夠完善。

在高校層面而言，由于當(dāng)前高校普遍存在“重立項、輕管理、重建設(shè)、輕機制”的情況，一些高校管理人員過多地看中申報是否通過、專項資金投入規(guī)模、資金分配及使用，并未結(jié)合自身的發(fā)展需要進(jìn)行充分調(diào)研及論證。高校預(yù)算編制實行歸口管理，缺乏統(tǒng)籌，導(dǎo)致預(yù)算不太精細(xì)，甚至喪失科學(xué)性。經(jīng)費到位后，缺乏資金使用、執(zhí)行、監(jiān)督、評價等制度，內(nèi)部控制規(guī)范體系及教育專項經(jīng)費管理風(fēng)險評價機制不健全，控制活動不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致預(yù)算編制不細(xì)化，執(zhí)行不嚴(yán)格，決算流于形式。

在績效管理層面而言，當(dāng)前對教育專項經(jīng)費績效管理僅僅停留在對財務(wù)指標(biāo)的考核評價上，績效評價結(jié)果不能全面、動態(tài)地反映高校教育專項經(jīng)費真實的管理情況。且當(dāng)前高校普遍缺乏績效管理方面的人才，也存在對績效管理不夠重視的狀況，往往造成績效目標(biāo)制定、計劃執(zhí)行、績效評價、結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，不能協(xié)調(diào)統(tǒng)一，尚未形成成熟的理論指導(dǎo)體系。同時，由于教育專項經(jīng)費及教育的特殊性，導(dǎo)致績效很難馬上評估。如學(xué)科建設(shè)經(jīng)費的使用，經(jīng)費用完后可能根本看不到什么效果，直到幾年后，甚至十年后才能見效；有些項目的建設(shè)需要天時地利人和，如人才引進(jìn)項目，不是學(xué)校愿意引進(jìn)什么人才就能馬上引進(jìn)，而是需要經(jīng)過考察，且雙方都同意的情況下才可實現(xiàn)，往往需要較長時間，導(dǎo)致在項目規(guī)定的時間內(nèi)無法完成既定目標(biāo)，嚴(yán)重影響經(jīng)費使用效率及績效管理。endprint

三、加強教育專項經(jīng)費績效管理的對策

（一）自上而下，轉(zhuǎn)變觀念，完善規(guī)章制度

政府部門改變現(xiàn)有立項制度，對教育專項經(jīng)費統(tǒng)籌規(guī)劃，建立一套統(tǒng)一的管理制度，設(shè)立一套完整的教育專項經(jīng)費管理理論體系。為了充分發(fā)揮經(jīng)費使用效力，建議拓寬經(jīng)費使用范圍，甚至可以不受高校特有政策的影響，采用開放式結(jié)項的方式，實行過程監(jiān)督，本著經(jīng)費使用效率大于形式的原則，可參照科研經(jīng)費管理改革，控制設(shè)備的采購量，考慮人員性支出因素，以期激勵高校加強經(jīng)費管理，最大限度地發(fā)揮經(jīng)費使用效率。

高校應(yīng)該重視教育專項經(jīng)費管理，樹立績效管理理念，徹底擺脫“重立項、輕管理、重建設(shè)、輕機制”思想的束縛，重視教育專項經(jīng)費績效管理人才的培養(yǎng)，制定適合自己的教育專項經(jīng)費績效管理制度，確保經(jīng)費立項充分論證，預(yù)算編制嚴(yán)謹(jǐn)精細(xì)，監(jiān)督控制及時到位，績效管理科學(xué)系統(tǒng)。

（二）由弱到強，逐步推進(jìn)，加強預(yù)算管理

財政部于2011年7月5日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》第3條指出：“逐步建立預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的預(yù)算績效管理機制?！?/p>

加強高校教育專項經(jīng)費預(yù)算管理，一切從源頭抓起。第一，要正確認(rèn)識預(yù)算工作的重要性，提前謀劃，合理安排預(yù)算工作。高校要抓好預(yù)算編制的宏觀控制，對于申報的項目，要進(jìn)行嚴(yán)格且深入的調(diào)研，綜合考慮項目的可行性及同類項目預(yù)算的執(zhí)行情況，結(jié)合單位自身的發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)合理地編制預(yù)算，切忌盲目和倉促的“拍腦袋”現(xiàn)象。第二，要實行嚴(yán)格的預(yù)算審批制度，以便于政府部門把握項目立項的可行性和必要性，同時，為教育專項經(jīng)費預(yù)算在高校的正常執(zhí)行提供進(jìn)一步的保障。第三，要建立完善的預(yù)算編制體系，制定預(yù)算編制指導(dǎo)性文件及預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，成立囊括各專業(yè)的預(yù)算編審小組，明確項目預(yù)算責(zé)任制，第一責(zé)任人對項目實施過程中出現(xiàn)的情況承擔(dān)直接責(zé)任，進(jìn)而提高教育專項經(jīng)費預(yù)算的嚴(yán)肅性。第四，要加強項目的預(yù)算控制，實施過程跟蹤。政府部門要采取各種措施強化對教育專項經(jīng)費的監(jiān)管，高校也應(yīng)適時監(jiān)控預(yù)算的執(zhí)行情況，財務(wù)人員應(yīng)全程參與資金的管理，隨時提醒項目經(jīng)費的使用者關(guān)注經(jīng)費使用進(jìn)度及結(jié)余情況，必要時可以在一定范圍內(nèi)實行預(yù)算信息公開，在進(jìn)一步規(guī)范項目經(jīng)費使用和管理的同時，也可避免項目經(jīng)費出現(xiàn)緊張與浪費共存的現(xiàn)象。

（三）從無到有，高度重視，實施內(nèi)部控制

對于教育專項經(jīng)費內(nèi)部控制，高校要建立并落實教育專項經(jīng)費使用、執(zhí)行、監(jiān)督方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制；健全內(nèi)部控制規(guī)范體系；完善教育專項經(jīng)費管理風(fēng)險評價機制，并進(jìn)行風(fēng)險識別和分析；預(yù)算編制精細(xì)化，預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格化，決算考評績效化；形成有效的溝通協(xié)調(diào)機制，保持經(jīng)費管理信息暢通無阻。

對于教育專項經(jīng)費監(jiān)督，高校要加強審計力度，必要的時候可以采取內(nèi)部審計與社會審計相結(jié)合的方式，同時也可適當(dāng)加強院系及職能部門的監(jiān)督責(zé)任。

（四）由表入里，逐漸滲透，貫徹績效管理

加強教育專項經(jīng)費績效管理，各級管理者首先要樹立績效管理理念，改變過去“重立項輕管理”的思想，在立項前充分論證，嚴(yán)格預(yù)算編制，加強經(jīng)費監(jiān)管。其次，要建立一套系統(tǒng)科學(xué)的績效管理制度，從績效目標(biāo)制定、預(yù)算編制、項目執(zhí)行、監(jiān)督管理、績效評價、結(jié)果反饋到目標(biāo)提升等環(huán)節(jié)都要面面俱到，確保績效管理各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)績效管理持續(xù)良性循環(huán)。再次，績效管理標(biāo)準(zhǔn)切忌整齊劃一，要兼顧靈活性和固定性，確?？冃гu價結(jié)果能全面、動態(tài)地反映學(xué)校教育專項經(jīng)費績效管理的真實情況。最后，要加強績效管理人才的培養(yǎng)，加大績效管理政策的宣傳力度，進(jìn)而加快我國高校教育專項經(jīng)費績效管理理論體系的發(fā)展步伐。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]endprint