依法行政要求下的創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)

張潔　胡景榮　梁健

摘要：創(chuàng)新現(xiàn)今成為提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段，但是創(chuàng)新存在的普遍問題——市場(chǎng)失靈，以及我國(guó)的創(chuàng)新文化氛圍缺失問題，則需要科技政策體系的搭橋和助推。在當(dāng)前依法行政的要求下，設(shè)計(jì)一套有效、全面的創(chuàng)新政策，對(duì)提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：依法行政；創(chuàng)新政策；競(jìng)爭(zhēng)力

一、創(chuàng)新是提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段

在當(dāng)前全球化的形勢(shì)下，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力成為當(dāng)前國(guó)家生存的重要指標(biāo)。邁克爾.波特認(rèn)為提升國(guó)家優(yōu)勢(shì)要經(jīng)歷要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和財(cái)富驅(qū)動(dòng)四個(gè)階段。而進(jìn)入21世紀(jì)后，創(chuàng)新議題再次興起，創(chuàng)新力甚至超越了價(jià)格，成為經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的主要競(jìng)爭(zhēng)力。

英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》中，在政策界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界引起了騷動(dòng)，大家開始探討經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的驅(qū)動(dòng)因素，其中創(chuàng)新被作為重要驅(qū)動(dòng)因素提出并引起廣泛關(guān)注。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、2014年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)提名者，威廉·鮑莫爾（wmiam J.Baumol）甚至把創(chuàng)新作為18世紀(jì)后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的幕后主導(dǎo)因素。

從世界經(jīng)濟(jì)論壇了解到，我國(guó)自2014年開始，已連續(xù)三年全球競(jìng)爭(zhēng)力國(guó)家排名第28，《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告2009～2010》提到“創(chuàng)新可以使經(jīng)濟(jì)水平持續(xù)擴(kuò)展性提高”，創(chuàng)新能力已然成為衡量各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的重要指標(biāo)。世界經(jīng)濟(jì)論壇競(jìng)爭(zhēng)力研究總監(jiān)Daniel GomezGaviria指出：“目前全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大制約在供給側(cè)，雖然前幾年發(fā)達(dá)國(guó)家通過量化寬松政策發(fā)揮了一定的‘反經(jīng)濟(jì)周期作用，但現(xiàn)在量化寬松的貨幣政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)效應(yīng)越來越小，如果要繼續(xù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一定要在科技和創(chuàng)新方面做出改進(jìn)?！?/p>

二、科技創(chuàng)新需要依法行政助力

（一）依法行政的提出

黨的十八大后中央開始著手研究實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)和深化改革的戰(zhàn)略部署要求，從而十八屆四中全會(huì)的議題，則以通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》為標(biāo)志，向全黨全社會(huì)提出了依法治國(guó)的重要意義和貫徹落實(shí)的具體要求。從整個(gè)政策脈絡(luò)可以看出法治對(duì)全面落實(shí)改革頂層設(shè)計(jì)具有重要意義。

依法治國(guó)當(dāng)中，依法行政是其首要的要件要求，全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治政府，必須全面推進(jìn)依法行政。依法行政的全面推行，可以讓國(guó)家的行政管理體制改革在法律的條則范圍內(nèi)，更加科學(xué)和有效的深化下去。

（二）創(chuàng)新的束縛

“市場(chǎng)失靈”是創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，科技創(chuàng)新應(yīng)該屬于企業(yè)自主行為，但是企業(yè)家支付和承擔(dān)創(chuàng)新行為的成本，享受創(chuàng)新成功帶來的收益，同時(shí)也要承擔(dān)創(chuàng)新失敗所帶來的不良后果。創(chuàng)新發(fā)展中遇到的主要問題是市場(chǎng)環(huán)境和制度障礙，比如科技成果轉(zhuǎn)化不易，需要從市場(chǎng)、人才收益、科技體制等方面尋找突破口，不是成果本身的問題。

另外，在我國(guó)首次把創(chuàng)新作為正式理念和部署手段提出是在1995年，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)在全國(guó)科技工作大會(huì)上提出“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力”。這一時(shí)間比1912年熊彼得提出創(chuàng)新理論晚了接近一個(gè)世紀(jì)。創(chuàng)新理論已經(jīng)在世界發(fā)達(dá)國(guó)家里廣泛的應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)、科技等領(lǐng)域，從而促成了這些國(guó)家的科技高速發(fā)展。我國(guó)在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)方面有著歷史和現(xiàn)實(shí)諸多不利因素，當(dāng)前的創(chuàng)新尚未形成文化。英國(guó)《自然》雜志網(wǎng)站評(píng)論“中國(guó)大力驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新戰(zhàn)略，但反觀現(xiàn)實(shí)，存在巨大差距，瓶頸到底在哪里？從根本上說，是創(chuàng)新尚未真正形成一種文化。”

（三）創(chuàng)新瓶頸的擊破需要依法行政

對(duì)于科技創(chuàng)新來說，技術(shù)可以超越，通過依法行政建立的體制和環(huán)境無法超越。政府通過制定鼓勵(lì)科技創(chuàng)新的法律，用法治力量充當(dāng)“看得見的手”，彌補(bǔ)“看不見的手”（市場(chǎng)）的不足之處，來推動(dòng)企業(yè)的科技創(chuàng)新活動(dòng)。

1987年英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家克里斯托夫.弗里曼根據(jù)對(duì)日本經(jīng)濟(jì)崛起進(jìn)行系統(tǒng)研究，首次提出“國(guó)家創(chuàng)新體系”。提出要成就國(guó)家整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不能單單依靠企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，還應(yīng)該包括政府政策創(chuàng)新、教育培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中提出市場(chǎng)資源的配置作用，需要構(gòu)建完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，根本是通過保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管，維護(hù)以創(chuàng)新為主導(dǎo)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境平衡。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府在制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則的過程中，對(duì)保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、維護(hù)社會(huì)公平正義起著重要的作用。依法行政就是讓政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浪潮中，做公正的第三方。有了公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，企業(yè)才能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的海洋中獲得科技創(chuàng)新的壓力和動(dòng)力，從而著力加大科技研發(fā)投入，全力開展科技創(chuàng)新活動(dòng)。

三、用政策提升創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力的對(duì)策

2006年《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020）》著重明確要通過政策完善，以推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)，促使我國(guó)盡快進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列。《綱要》頒布后，國(guó)家發(fā)改委、科技部、財(cái)政部、人民銀行、稅務(wù)總局、工商總局和銀監(jiān)會(huì)等有關(guān)部門紛紛開始制定相關(guān)規(guī)定。具體的包括《國(guó)家工程試驗(yàn)管理辦法（試行）》、《建立和完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的指導(dǎo)意見》、《科技型中小企業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》、《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》、《中央科研設(shè)計(jì)企業(yè)實(shí)施中長(zhǎng)期激勵(lì)試行辦法》等。

結(jié)合《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020）》的要求，及現(xiàn)階段我國(guó)創(chuàng)新政策的出臺(tái)情況，現(xiàn)今我們還可以在以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

（一）加快成果轉(zhuǎn)化和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度健全

依法行政在科技政策當(dāng)中要起到兩層作用，一是保護(hù)，要進(jìn)一步健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，激發(fā)技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力，吸引投資，策動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并拉動(dòng)社會(huì)就業(yè)需求。橫向?qū)Ρ葒?guó)際上的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)發(fā)展趨勢(shì)，分析我國(guó)在當(dāng)前開放條件下的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)現(xiàn)狀，我國(guó)需要加緊就技術(shù)安全方面，制定和實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)戰(zhàn)略，從而提升對(duì)創(chuàng)新者的探索能力保護(hù)。endprint

依法行政在科技政策當(dāng)中要起的第二層作用是促進(jìn)，合理探索適應(yīng)公有制多種實(shí)現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的體制機(jī)制。加快科技創(chuàng)新步伐是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的需要，這就需要進(jìn)一步努力刺激科技創(chuàng)新者的創(chuàng)新欲望，激發(fā)創(chuàng)新訴求，從知識(shí)產(chǎn)權(quán)和成果轉(zhuǎn)化的機(jī)制上研究新的體制制度，讓創(chuàng)新者在有效的需求刺激下，進(jìn)一步開拓創(chuàng)新路徑。

（二）加快完善和推廣股權(quán)激勵(lì)政策

發(fā)達(dá)國(guó)家自20世紀(jì)80年代股權(quán)激勵(lì)已然興起，我國(guó)自1999年由十五屆四中全會(huì)正式提出，以部分高新技術(shù)企業(yè)為試點(diǎn)，以國(guó)有固定資產(chǎn)增加值為基數(shù)，拿出一定比例用以鼓勵(lì)科研人員和管理者。之后，2006年《上市公司股權(quán)激勵(lì)管理辦法》、《國(guó)有控股上市公司（境內(nèi)）實(shí)施股權(quán)激勵(lì)試行辦法》兩份針對(duì)股權(quán)激勵(lì)政策實(shí)施的指導(dǎo)性文件，均以上市公司為前提，少量局部采用股權(quán)激勵(lì)政策?，F(xiàn)今，我國(guó)已經(jīng)于2009年開始，先后在北京、上海、武漢實(shí)施了股權(quán)激勵(lì)試點(diǎn)建設(shè)。

通過股權(quán)和分紅激勵(lì)，讓知識(shí)、技術(shù)等創(chuàng)新要素參與到利益分配中，是直接實(shí)現(xiàn)科技成果經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重要措施。根據(jù)試點(diǎn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)還需要對(duì)股權(quán)激勵(lì)政策的稅收政策進(jìn)一步匹配，對(duì)國(guó)有股轉(zhuǎn)持問題進(jìn)一步研究，從而逐步實(shí)現(xiàn)股權(quán)激勵(lì)政策的推廣建設(shè)。

（三）突破中小企業(yè)創(chuàng)新融資瓶頸

資本是科技創(chuàng)新型企業(yè)不可或缺的要素。創(chuàng)新型中小企業(yè)由于固定資產(chǎn)局限，知識(shí)產(chǎn)權(quán)股價(jià)貸款有限，企業(yè)通過銀行貸款或者社會(huì)融資不能獲得足夠資本。風(fēng)險(xiǎn)投資正好契合科技創(chuàng)新高風(fēng)險(xiǎn)和高收益的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)。我國(guó)政府風(fēng)險(xiǎn)投資源于1999年國(guó)務(wù)院在全國(guó)科技大會(huì)上做出的關(guān)于加強(qiáng)科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定，推動(dòng)了中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資事業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的階段。

政府建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)資金應(yīng)更側(cè)重于引導(dǎo)性，利用稅收支持提高風(fēng)險(xiǎn)資金社會(huì)資本的積極性，同時(shí)探索和完善財(cái)政與金融的合作機(jī)制。對(duì)金融領(lǐng)域眾創(chuàng)空間，如眾籌平臺(tái)、P2P平臺(tái)，建立嚴(yán)格的監(jiān)控管理機(jī)制。

（四）加大簡(jiǎn)政放權(quán)

加快探索負(fù)面清單制度，通過梳理和釋放各類市場(chǎng)主體進(jìn)入清單外領(lǐng)域，可以有效激活經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力和市場(chǎng)活力。加快探索負(fù)面清單制度，著力消除“隱性”障礙。政府要加快修訂、清除不合理法規(guī)和體制壁壘，進(jìn)一步取消和下放行政審批事項(xiàng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的決定性作用，推行公共資源競(jìng)爭(zhēng)性配置。

進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，針對(duì)科技財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入和管理方面，著重對(duì)項(xiàng)目申報(bào)條件和成果評(píng)價(jià)把關(guān)考核，在項(xiàng)目研發(fā)過程中，更多的給予創(chuàng)新者和團(tuán)隊(duì)自主管理權(quán)，包容失敗，考評(píng)中注重工作業(yè)績(jī)和團(tuán)隊(duì)貢獻(xiàn)。對(duì)于醫(yī)療健康、教育文化等以“準(zhǔn)入許可”為主的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，正面清單考慮原則性，減少行政操作程序。

四、結(jié)論

國(guó)家創(chuàng)新體系包括六個(gè)基本要素，即創(chuàng)新主體、創(chuàng)新主體的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、創(chuàng)新主體之間的聯(lián)系、創(chuàng)新政策、市場(chǎng)環(huán)境和國(guó)際聯(lián)系，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，由于市場(chǎng)失靈和創(chuàng)新文化缺失，創(chuàng)新政策是突破創(chuàng)新瓶頸的重要手段，是目前六大創(chuàng)新要素中最為關(guān)鍵有效的要素。借助當(dāng)前依法行政的政治要求，政府通過逐步搭建科技創(chuàng)新政策體系，從供給、需求和環(huán)境方面，多點(diǎn)出發(fā)、協(xié)同作用，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者營(yíng)造良好的氛圍，為國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)注入一劑強(qiáng)心針。

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（作者單位：昆明市科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所）endprint