進(jìn)一步完善湖南省科技經(jīng)費監(jiān)管工作的建議

湯純資

[摘 要]本文針對湖南省科技經(jīng)費監(jiān)管工作主要成效的現(xiàn)狀與存在的突出問題，展開較具體的分析與闡述，在此基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步完善湖南省科技經(jīng)費監(jiān)管工作的總體目標(biāo)及其實現(xiàn)目標(biāo)的若干建議，僅供參考。

[關(guān)鍵詞]科技經(jīng)費；監(jiān)管；湖南省

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.14.008

[中圖分類號]F293 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）14-00-03

1 科技經(jīng)費監(jiān)管工作的主要成效

科技經(jīng)費是科技創(chuàng)新的物質(zhì)基礎(chǔ)，財政科技投入經(jīng)費作為政府引導(dǎo)創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略實施的一項重大舉措，特別是中央提出建設(shè)創(chuàng)新型國家，實現(xiàn)“中國夢”以來，國家與地方財政不斷加大對科技的投入，據(jù)不完全統(tǒng)計，“十一五”以來，財政科技投入每年以20%以上的速度增長，但在財政資金使用效益與經(jīng)費監(jiān)管上暴露出不少問題，甚至是重大問題，引起了黨和政府的高度重視，以及社會各界的廣泛關(guān)注?？萍疾俊⒇斦砍雠_了一系列強化財政科技經(jīng)費管理行政法規(guī)與措施，將科技經(jīng)費監(jiān)管及其效益評價作為深化科技體制機制改革的重大舉措并付諸實施；2008年，科技部相繼成立專門的科技計劃項目評價與科技經(jīng)費監(jiān)管機構(gòu)，各地科技主管部門也相繼成立了與科技部上下聯(lián)動的專門機構(gòu)。湖南省科技廳于2010年經(jīng)批準(zhǔn)成立湖南省科技經(jīng)費監(jiān)管中心，承擔(dān)科技計劃項目實施績效評價與科技經(jīng)費監(jiān)督管理的雙重職能，2014年，湖南省科技廳成立了“監(jiān)督管理處”，進(jìn)一步加強了對財政科研項目和資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督管理職能。

湖南省各級科技管理部門以體制機制創(chuàng)新為著力點，探索推進(jìn)科技經(jīng)費管理改革，努力提高科技資金使用效益，在科技經(jīng)費監(jiān)管方面邁出了較大步伐，取得了令人矚目的成效，具體表現(xiàn)在：

1.1 建成較完整的財政投入科研項目監(jiān)管體系

科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)工作是一項專業(yè)性、規(guī)范性和系統(tǒng)性很強的工作，在參照中央和部分省市區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合湖南省科技經(jīng)費監(jiān)管機構(gòu)、人員等現(xiàn)狀，提出了引入第三方監(jiān)管模式的“1234”工作思路，即圍繞構(gòu)建一個體系——科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)體系；加強雙職培訓(xùn)——研發(fā)人員與財務(wù)人員的管理職責(zé)交叉培訓(xùn)；建設(shè)三支隊伍——專家督導(dǎo)隊伍、財務(wù)咨詢隊伍和專項審計隊伍；抓好四個環(huán)節(jié)——科技經(jīng)費預(yù)算評審、中期檢查、驗收審計和績效評價全過程項目監(jiān)管，積極探索和推進(jìn)第三方監(jiān)管服務(wù)工作，明確了第三方監(jiān)管服務(wù)的工作任務(wù)、工作機制和工作制度，開創(chuàng)了科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)工作的良好局面。

1.2 創(chuàng)新科技經(jīng)費監(jiān)管的工作機制模式

科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)是一項多環(huán)節(jié)、系統(tǒng)性的工作，為做好這項工作，湖南省始終注意在基礎(chǔ)工作上進(jìn)行努力。自2008年以來，根據(jù)國家和省有關(guān)經(jīng)費監(jiān)管的文件精神，先后頒布了《湖南省省級科技計劃項目經(jīng)費管理辦法》《湖南省科技重大專項管理辦法》《湖南省科技計劃項目管理辦法》《湖南省科技廳內(nèi)部審計制度》等一系列規(guī)章制度，逐步構(gòu)建了科技計劃經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)的計劃、條財、紀(jì)檢部門共同參與的“三條線”管理模式，以及“四評三審”制度，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要求、分工落實監(jiān)管服務(wù)工作，不僅提高了經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)工作的科學(xué)性、規(guī)范性和權(quán)威性，使經(jīng)費監(jiān)管工作有章可循、有法可依，還有效健全了科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)的制度。9年多來，一直注重以預(yù)算為核心的全過程監(jiān)管控制鏈，科學(xué)把控事前預(yù)算、事中執(zhí)行、事后審計和績效評估等四個環(huán)節(jié)的重點；做到了全面檢查與重點抽查、監(jiān)管審計與評估驗收、監(jiān)管審計與追責(zé)整改、監(jiān)管審計與積極服務(wù)四個方面的有機結(jié)合；為適應(yīng)經(jīng)費監(jiān)管量大、面廣的需求，不斷創(chuàng)新經(jīng)費監(jiān)管工作模式，由單一的重大專項項目監(jiān)理轉(zhuǎn)變?yōu)槎囗椨媱濐悇e全過程監(jiān)管，由單一注重經(jīng)費使用管理監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閱挝环ㄈ素?zé)任追責(zé)問效的績效評價機制，由單一的專業(yè)人員轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)梯度監(jiān)管隊伍多層次、全方位的監(jiān)管模式，對確保科技經(jīng)費監(jiān)管工作的有效性、安全性、科學(xué)性起到了非常重要的作用。

1.3 科技經(jīng)費監(jiān)管工作的探索與實踐卓有成效

圍繞國家、省科技計劃管理總要求，充分發(fā)揮和依靠第三方社會中介機構(gòu)審計隊伍力量，延伸監(jiān)管服務(wù)職能，擴大監(jiān)管服務(wù)的范圍，提升監(jiān)管服務(wù)的能力，取得較為顯著的成效，據(jù)不完全統(tǒng)計2011-2016年，先后組織會計師事務(wù)所120余次分別赴1 000余個（家）科技項目單位或科技項目現(xiàn)場開展審計檢查工作，共計完成800多項財務(wù)審計和檢查任務(wù)，涉及項目范圍包括：國家科技重大專項、省科技重大專項、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變經(jīng)費管理檢查項目、科研基礎(chǔ)條件平臺專項、省屬科研機構(gòu)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展專項，廳屬單位負(fù)責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計，以及國家科技合作保密和科技支撐計劃項目等；涵蓋結(jié)題審計、財務(wù)檢查、經(jīng)責(zé)審計、造價審計、績效評價、審計核查等經(jīng)費監(jiān)管工作的各個方面與環(huán)節(jié)，涉及國家和省撥項目金額總數(shù)達(dá)到40多億元，監(jiān)管工作成效顯著，得到了國家科技部的充分肯定，多次在國家相關(guān)會議上進(jìn)行交流。

2 科技經(jīng)費監(jiān)管工作存在的突出問題

從總體來看，隨著科技經(jīng)費監(jiān)管工作深度與廣度的推進(jìn)，有關(guān)各方和社會各界的監(jiān)管意識越來越強，對科技經(jīng)費監(jiān)管工作也日趨重視，監(jiān)管力度不斷加大。監(jiān)管方式也不斷調(diào)整優(yōu)化，逐步實現(xiàn)了微觀和宏觀相結(jié)合，檢查和管理相結(jié)合，事前、事中、事后檢查相結(jié)合，提高了監(jiān)督管理的整體效能，逐步走向規(guī)范化的軌道。但與中央關(guān)于深化體制機制改革 加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的要求相對照，仍有較大差距，存在諸多問題。2014年3月至5月，中央第十巡視組對科技部進(jìn)行了專題巡視，指出巡視組收到的反映問題主要有：項目評審立項權(quán)力過于集中，存在廉政風(fēng)險；科研經(jīng)費管理制度不夠科學(xué)完善，監(jiān)管不力，違規(guī)違法和浪費問題易發(fā)多發(fā)；一些科研項目成果弄虛作假；科技資源缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。要求進(jìn)一步加強科研項目分類管理，修訂完善管理辦法，以改革的措施解決科研經(jīng)費管理中存在的問題，強化科研經(jīng)費監(jiān)管；改進(jìn)評審專家遴選制度，完善科學(xué)和技術(shù)評價體系。所提出的這些問題切中時弊，在湖南省也同樣存在，主要表現(xiàn)在以下方面。endprint

2.1 科技經(jīng)費監(jiān)管體制機制不暢

雖然湖南省成立了隸屬于科技廳、實行雙重領(lǐng)導(dǎo)的科技經(jīng)費監(jiān)管中心，運行初期還比較順暢，但隨著監(jiān)管工作量的增多，監(jiān)管涉及面的擴大，工作人員疲于奔命、顧此失彼，心有余而力不足，突出表現(xiàn)在兩個方面。一是監(jiān)管范圍與力度不夠。目前，經(jīng)費監(jiān)管范圍僅限于科技重大專項、部分重大項目及重大科技平臺，其外延范圍較小，無法對湖南省整個科技經(jīng)費從宏觀控制上進(jìn)行分析把握，同時也造成了其他計劃類別的科技經(jīng)費使用情況無法監(jiān)管。二是監(jiān)管方式單一。目前，經(jīng)費監(jiān)管的著力點，大多數(shù)還停留在專項經(jīng)費使用的規(guī)范與否這個表面層次上，沒有通過預(yù)算執(zhí)行程度高低的深入分析，對項目執(zhí)行、經(jīng)費管理等方面提出更具專業(yè)性質(zhì)的指導(dǎo)意見；監(jiān)管方式基本上是以財務(wù)審計檢查為基礎(chǔ)，創(chuàng)新監(jiān)管模式缺乏，還未采用更加專業(yè)和豐富的監(jiān)管方式，從不同的角度、不同程度進(jìn)行全面監(jiān)管。這些問題與組建監(jiān)管機構(gòu)的體制機制有關(guān)，與缺乏長效機制支撐有關(guān)，現(xiàn)有機構(gòu)是監(jiān)管機構(gòu)與被監(jiān)管機構(gòu)組合為一體，說不清誰監(jiān)管誰，監(jiān)管機構(gòu)的相對獨立的職能很難發(fā)揮。

2.2 監(jiān)管成果未能充分利用

湖南省自2010年組建科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)中心以來，開展了大量的科技計劃經(jīng)費監(jiān)管工作，完成了大量的科技項目的專項審計、財務(wù)結(jié)題審計、驗收工作，積累了與科技計劃項目有關(guān)的數(shù)字化資源，但限于人力手與精力，未能系統(tǒng)地整理與分析，讓非常有現(xiàn)實價值的數(shù)字化資源封鎖在房間中，導(dǎo)致流失與浪費。

2.3 信息化管理方式缺位

構(gòu)架科技經(jīng)費監(jiān)管信息平臺是夯實監(jiān)管業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，科技經(jīng)費的申報、評估、批復(fù)、撥款、決算和審計驗收的全過程管理，需要大量應(yīng)用各種信息化技術(shù)，而限于人力與精力，目前科技經(jīng)費監(jiān)管中心尚無信息化管理平臺。

3 完善科技經(jīng)費監(jiān)管工作的建議

完善科技經(jīng)費監(jiān)管工作的總體目標(biāo)是：全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，按照深化科技體制改革、財稅體制改革的總體要求和2015年3月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》、國發(fā)[2014]11號《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》、國發(fā)[2014]64號《國務(wù)院關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》以及《中共湖南省委貫徹落實<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>的實施意見》的具體部署，以建立健全財政科技經(jīng)費監(jiān)管制度為著力點，建設(shè)便于問責(zé)、上下聯(lián)動、內(nèi)外結(jié)合、相對獨立的經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)體系為抓手，全方位公開推進(jìn)立項、項中、驗收、跟蹤績效評價和經(jīng)費監(jiān)管工作為重點，開發(fā)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管服務(wù)信息平臺為重大舉措，把科技術(shù)經(jīng)費用在刀刃上，發(fā)揮財政科技經(jīng)費“四兩撥千斤”的帶動與引領(lǐng)作用，為湖南省深化科技體制改革提供有力支撐。據(jù)此，提出以下建議：

3.1 建立健全財政科技經(jīng)費監(jiān)管系列制度

按照中央有關(guān)科技計劃項目管理和評估監(jiān)管工作的總體部署與安排，結(jié)合湖南省實際，建立健全全省各類科技計劃統(tǒng)一的經(jīng)費監(jiān)管制度，包括規(guī)范科研項目資金使用行為、改進(jìn)科研項目資金結(jié)算方式、完善科研信用管理、加大對違規(guī)行為的懲處力度、實行“黑名單”和責(zé)任倒查、建立科研成果評價監(jiān)督、強化項目單位法人責(zé)任、預(yù)算評估評審、聽證及約談、改進(jìn)專家遴選、建立健全國家信息公開、建立國家科技報告等系列制度及規(guī)章，做到科技經(jīng)費監(jiān)管有規(guī)可依、有章可循。

3.2 加大科技經(jīng)費監(jiān)管的力度

一是擴大科技經(jīng)費監(jiān)管的范圍。針對湖南省其他科技計劃，以財務(wù)審計、專項檢查、巡視檢查、績效評價等手段了解項目經(jīng)費使用情況。二是加強重大專項監(jiān)理的細(xì)節(jié)管理。進(jìn)一步強化中期評估中財務(wù)檢查的力度，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)費管理過程中存在的主要問題，并做好整改工作，確保專項順利實施；完善綜合驗收核查工作，明確驗收材料的組織形式，強化技術(shù)指標(biāo)考核結(jié)果，強化驗收結(jié)果反饋及落實程序。三是進(jìn)一步加強與地市州和項目單位的溝通，加強對項目經(jīng)費的宏觀管理，提高項目單位各層次財務(wù)管理水平，杜絕在項目經(jīng)費管理和使用中發(fā)生違規(guī)違紀(jì)或違法的行為。

3.3 組建相對獨立的科技經(jīng)費監(jiān)管工作服務(wù)機構(gòu)

按照中央關(guān)于轉(zhuǎn)變政府科技管理職能，建立依托專業(yè)機構(gòu)管理科研項目的機制，政府部門不再直接管理具體項目，主要負(fù)責(zé)科技發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、布局、評估和監(jiān)管的總體要求。將現(xiàn)有靠掛省農(nóng)村發(fā)展中心的省科技經(jīng)費監(jiān)管中心，逐步改造成規(guī)范化的科技經(jīng)費監(jiān)管的專業(yè)機構(gòu)，建成上下聯(lián)動、相對獨立、權(quán)責(zé)清晰、履職盡責(zé)、公開透明的科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)中心，在湖南省科技廳領(lǐng)導(dǎo)下、統(tǒng)一規(guī)劃、全過程、全方位組織全省科技經(jīng)費監(jiān)督管理服務(wù)工作。其工作運行體制機制，如圖1所示。

3.4 搭建科技經(jīng)費網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺，強化動態(tài)管理

按照中央與省科技管理信息系統(tǒng)建設(shè)的總體安排，與時俱進(jìn)，搭建科技經(jīng)費網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺，將省科技計劃項目的全面預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行環(huán)環(huán)監(jiān)管，以專業(yè)監(jiān)管制度為基礎(chǔ)，以防范風(fēng)險、有效監(jiān)管為目的，搭建項目承擔(dān)單位、第三方中介機構(gòu)、與各類經(jīng)費監(jiān)管機構(gòu)資源共享的科技經(jīng)費監(jiān)管信息管理平臺，形成各項數(shù)據(jù)定期上報，跟蹤資金去向及明細(xì)，對所有在研科技計劃項目、項目經(jīng)費的運行做到實時動態(tài)監(jiān)管與調(diào)控。構(gòu)建的科技經(jīng)費監(jiān)管平臺至少涵蓋6大功能，即與預(yù)算申報服務(wù)中心對接，對立項、預(yù)算等信息進(jìn)行接收；按照課題或任務(wù)的立體架構(gòu)，搭建課題預(yù)算執(zhí)行期間的監(jiān)管服務(wù)平臺；整合現(xiàn)有監(jiān)管軟件系統(tǒng)及功能；接收各課題或任務(wù)的預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，并進(jìn)行自動分析與預(yù)警；提供項目承擔(dān)單位信用管理、績效評價、統(tǒng)計分析等所需的宏觀管理功能；課題組和項目承攬單位提供友好界面，實時報送重要信息。

3.5 打造一支高素質(zhì)監(jiān)管人員隊伍

打造一支高素質(zhì)監(jiān)管人員隊伍，對經(jīng)費監(jiān)督檢查的組織實施和執(zhí)行具有直接的決定性作用。一是加強“雙職人員”的培訓(xùn)，打造一支高素質(zhì)的監(jiān)管人才隊伍，“雙職人員”培訓(xùn)，是在監(jiān)管項目經(jīng)費前，將項目組研發(fā)人員與監(jiān)管財務(wù)人員進(jìn)行管理職責(zé)的交叉培訓(xùn)，彼此熟悉對方，進(jìn)行信息的面對面交流與溝通，在監(jiān)管時能收到事半功倍的監(jiān)管效果。二是加強項目承擔(dān)單位技術(shù)負(fù)責(zé)人、財務(wù)負(fù)責(zé)人對科技經(jīng)費政策的培訓(xùn)，三是形成梯隊模式。從會計師事務(wù)所、高等院校財務(wù)專家、技術(shù)專家中進(jìn)行優(yōu)選，建立一支穩(wěn)定的梯隊層次隊伍。四是加強對第三方中介機構(gòu)（會計師事務(wù)所）的培訓(xùn)與教育，嚴(yán)格規(guī)范會計師事務(wù)所的準(zhǔn)入和淘汰機制。

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