淺析國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施存在的問題及對(duì)策建議

嚴(yán)士鋒

摘要：十八屆三中全會(huì)決定以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，對(duì)國有企業(yè)和國有資本監(jiān)管體制改革提出新的要求，成立國有資本運(yùn)行平臺(tái)（公司），鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)國資運(yùn)營服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)的決策部署，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范國有資本經(jīng)營預(yù)算，優(yōu)化國有資本布局，調(diào)整國有企業(yè)發(fā)展思路，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的運(yùn)行產(chǎn)生重大影響。

關(guān)鍵詞：國有資本 預(yù)算 預(yù)算考評(píng) 激勵(lì)約束機(jī)制

國有資本經(jīng)營預(yù)算是預(yù)算管理制度改革內(nèi)容之一，是財(cái)政體制改革的一項(xiàng)創(chuàng)新，是推動(dòng)國有改革的主要舉措，通過研究國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、收益收取、支出管理，以及監(jiān)督考評(píng)等方面的內(nèi)容，進(jìn)一步完善我國資本經(jīng)營預(yù)算制度，為我國國有資產(chǎn)管理創(chuàng)新提供技術(shù)保障，對(duì)于國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的研究在深化國有企業(yè)改革、推進(jìn)國有資本管理體制改革，及改促進(jìn)政府的宏觀調(diào)控等方面具有深遠(yuǎn)意義。

一、國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行成效初顯

（一）理順了國有資本管理體系，促進(jìn)了國有資產(chǎn)的保值增值

建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，將國有資本經(jīng)營運(yùn)算納入財(cái)政預(yù)算體系，明確政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職責(zé)分離，以及國有資本所有者與經(jīng)營者的權(quán)限，體現(xiàn)國有出資人職責(zé)。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)處置管理，強(qiáng)化了對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)督，避免國有資產(chǎn)的流失，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

（二）深化了國有企業(yè)的改革，增強(qiáng)了國企發(fā)展動(dòng)力和活力

國有資本經(jīng)營預(yù)算解決了國有企業(yè)的歷史遺留問題，包括國有企業(yè)棚戶區(qū)改造、中央企業(yè)廠辦大集體改革支出、醫(yī)藥費(fèi)補(bǔ)助等，一方面減輕國有企業(yè)的負(fù)擔(dān)，另一方面減少國有企業(yè)改革的阻力。國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施必將進(jìn)一步促進(jìn)國有企業(yè)的深化改革，擴(kuò)大國有資本財(cái)政資金的集成效用，發(fā)揮國企在推動(dòng)政府重大戰(zhàn)略實(shí)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及國有企業(yè)并購重組、股份制改革等國企混改起引領(lǐng)示范作用，增強(qiáng)國有企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

（三）提高了國有資本整體使用效益

實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算后，進(jìn)一步加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理部門和財(cái)政部門的相互制約機(jī)制，使國有資本經(jīng)營預(yù)算收益納入政府監(jiān)督范圍，提高了資金使用效益。同時(shí)，充分發(fā)揮財(cái)政杠桿調(diào)節(jié)功能，對(duì)閑置的國有資產(chǎn)引導(dǎo)投向技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)，提高存量國有資產(chǎn)的使用效益，優(yōu)化國有資本的配置。

（四）納入管理范圍的企業(yè)不斷擴(kuò)大，促進(jìn)了國有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)的調(diào)整

國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入進(jìn)行統(tǒng)籌安排，有利于國有資本的優(yōu)化配置，引導(dǎo)新增國有資本投入到國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域中去，通過兼并重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、破產(chǎn)清算等方式退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

二、國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施存在的問題

（一）相關(guān)的國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)章制度不夠完善

國有資本經(jīng)營預(yù)算現(xiàn)行的規(guī)章制度不夠全面詳細(xì)，當(dāng)前的法律依據(jù)主要有《預(yù)算法》、《深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》、《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算管理暫行辦法》等，僅給出了一些指導(dǎo)性的原則，可操作性不強(qiáng)，需要制定出臺(tái)規(guī)章制度，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、績(jī)效考評(píng)、權(quán)力責(zé)任劃分、上繳比例、收支范圍等預(yù)算相關(guān)事項(xiàng)都進(jìn)行全面詳細(xì)的規(guī)定，才能確保國有資本經(jīng)營預(yù)算得到順利實(shí)施。相關(guān)規(guī)章制度不夠完善是國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施中遇到的多種問題的根源。

（二）國有資本經(jīng)營預(yù)算的三級(jí)預(yù)算管理體系尚未完全建立

在財(cái)政部門作為預(yù)算編制的主導(dǎo)部門情況下，國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體，應(yīng)當(dāng)包含國有企業(yè)、國有資本運(yùn)營平臺(tái)（公司）、各級(jí)國資委。國有資本經(jīng)營預(yù)算在國資委、國有資本運(yùn)營公司和國有企業(yè)間的具體職責(zé)，尚未具體劃分清楚，各級(jí)國有資本運(yùn)營公司尚未完全建立，不利于國有資本優(yōu)化配置和國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，影響國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施效果。

（三）國有資本經(jīng)營預(yù)算收益收取比例偏低

國有資本收益上繳比例偏低，按照《財(cái)政部國資委關(guān)于印發(fā)<中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法>的通知》（財(cái)企〔2007〕309號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步提高中央企業(yè)國有資本收益收取比例的通知》（財(cái)企〔2014〕59號(hào)）等規(guī)定，納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍的中央企業(yè)稅后利潤（凈利潤扣除年初未彌補(bǔ)虧損和法定公積金）的收取比例分為五類執(zhí)行：第一類為煙草企業(yè)，收取比例25%；第二類為石油石化、電力、電信、煤炭等資源型企業(yè)，收取比例20%；第三類為鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競(jìng)爭(zhēng)型企業(yè)，收取比例15%；第四類為軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所、中國郵政集團(tuán)公司、2011年和2012年納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍的企業(yè)，收取比例10%；第五類為政策性企業(yè)，包括中國儲(chǔ)備糧總公司、中國儲(chǔ)備棉總公司，免交當(dāng)年應(yīng)交利潤。符合小型微型企業(yè)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的國有獨(dú)資企業(yè)，應(yīng)交利潤不足10萬元的，比照第五類政策性企業(yè)，免交當(dāng)年應(yīng)交利潤。還有的國有企業(yè)沒有被納入國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施范圍，整體上來看，國有資本收益上繳比例仍然較低。

（四）國有資本經(jīng)營預(yù)算支出投向不夠合理

十八屆三中全會(huì)決定，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要用于涉及到國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈、國家發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵領(lǐng)域和能夠改善民生的領(lǐng)域，而當(dāng)前不少預(yù)算支出作為國有資本資本金注入，仍然投向了非重點(diǎn)行業(yè)，未能充分體現(xiàn)相關(guān)政策的要求，國有資本收益基本在國有企業(yè)內(nèi)循環(huán)，不利于國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有地調(diào)整。國有資本收益未能有效地投入到高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的非國有企業(yè)中，弱化了國有資本優(yōu)化配置，不利于增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)控制力，不利于混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（五）國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督體系不夠健全

國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行過程中，專門指導(dǎo)收入預(yù)算編制的文件多、指導(dǎo)支出預(yù)算編制的文件少，國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制和執(zhí)行缺乏必要的監(jiān)督。目前，國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、調(diào)整都較為隨意，預(yù)算透明度有待提高。國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不夠健全、法人治理結(jié)構(gòu)不夠完善，經(jīng)營者未能嚴(yán)格地執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算，監(jiān)事會(huì)則受制于企業(yè)經(jīng)營者，監(jiān)事會(huì)在企業(yè)中的作用不明顯，監(jiān)督工作很難開展，獨(dú)立性不強(qiáng)，形同虛設(shè)。此外，員工的監(jiān)督作用沒有受到足夠的重視，員工向上反饋信息的渠道不暢，員工監(jiān)督作用的發(fā)揮受限。

（六）國有資本經(jīng)營預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不夠完善

我國國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施的時(shí)間較短，預(yù)算考評(píng)制度還不夠完善，尚未建立針對(duì)預(yù)算執(zhí)行企業(yè)的考核辦法，缺乏對(duì)考核結(jié)果的獎(jiǎng)懲機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行企業(yè)經(jīng)營者的薪酬和職務(wù)的升降沒有與國有資本經(jīng)營預(yù)算完成程度及完成質(zhì)量相關(guān)，間接影響國有資本經(jīng)營預(yù)算作用的發(fā)揮。

三、國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施中問題的解決對(duì)策及建議

（一）完善國有資本經(jīng)營預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)

新《預(yù)算法》有關(guān)國有資本經(jīng)營預(yù)算的規(guī)定，僅給出了一些指導(dǎo)性的意見，建議盡快修訂現(xiàn)行的《預(yù)算法實(shí)施條例》，細(xì)化國有資本經(jīng)營預(yù)算。同時(shí)，制定國有資本經(jīng)營預(yù)算專門規(guī)章制度，即《國有資本經(jīng)營預(yù)算管理?xiàng)l例》，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、收支范圍等進(jìn)行全面詳細(xì)的規(guī)定。

（二）健全國有資本經(jīng)營預(yù)算管理體系

在編制國有資本經(jīng)營預(yù)算時(shí)，應(yīng)考慮到國有資本優(yōu)化配置和國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，設(shè)立國有資本運(yùn)營公司，實(shí)現(xiàn)對(duì)國有企業(yè)的分類管理和專業(yè)化管理，提高國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理效率，充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算作用。進(jìn)一步劃分國有資本運(yùn)營公司和國有企業(yè)、國資委、財(cái)政部門之間的職權(quán)與職責(zé)，界定清楚各單位之間的權(quán)利和責(zé)任，提高國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施效果。

（三）加強(qiáng)對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入管理、擴(kuò)大收入規(guī)模

增加納入國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍的國有企業(yè)數(shù)量，結(jié)合國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記的數(shù)量、運(yùn)行和盈利狀況，進(jìn)行全面摸底調(diào)查，將各類應(yīng)繳企業(yè)盡快納入預(yù)算管理，做到應(yīng)收盡收。逐步提高國有資本收益上繳比例，增加國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，有助于讓更多的國有資本收益投入到前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、高新裝備制造業(yè)等行業(yè)中，從優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，應(yīng)考慮將金融行業(yè)中的國有企業(yè)納入到預(yù)算的實(shí)施范圍，中小型虧損國有企業(yè)，通過改制將其出售，對(duì)產(chǎn)能過剩行業(yè)的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)國有資本的合理配置，推動(dòng)國有企業(yè)改革和發(fā)展。

（四）調(diào)整國有資本經(jīng)營預(yù)算支出方向

在確定國有資本經(jīng)營預(yù)算資金的投向時(shí)候，要充分考慮到國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)，將更多預(yù)算資金用于支持前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，提升國家競(jìng)爭(zhēng)力和綜合國力等涉及國家戰(zhàn)略安全方面的支出，以及用于保障和改善民生等公共服務(wù)領(lǐng)域。當(dāng)前，不少國有資本經(jīng)營預(yù)算資金投入到了建筑、商業(yè)等非關(guān)鍵領(lǐng)域之中，需改變預(yù)算資金的投向，加大對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的扶持力度。同時(shí)，要改變國有資本收益基本僅在國有企業(yè)內(nèi)部循環(huán)的做法，要支持更多的國有資本收益投向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的非國有企業(yè)，既能促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又能提高國有經(jīng)濟(jì)的控制力，有利于國有資本的優(yōu)化配置，提高國有資本的效率。

（五）建立全面的國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督體系

完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置，成立專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)，要提高國有企業(yè)董事會(huì)成員中的獨(dú)立董事的比例，劃分清楚國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督體系中各預(yù)算相關(guān)主體的責(zé)任，促使預(yù)算相關(guān)主體各司其職，有利于國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督體系高效運(yùn)作，充分發(fā)揮作用。健全企業(yè)內(nèi)部預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算信息公開披露制度，提高監(jiān)事會(huì)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在國有資本運(yùn)營公司或國有企業(yè)中的地位，增強(qiáng)它們的獨(dú)立性；另外，還要注意發(fā)揮員工的監(jiān)督作用，大力拓寬員工向上反饋信息的渠道。

（六）加強(qiáng)預(yù)算考評(píng)、完善激勵(lì)約束機(jī)制

國有資本經(jīng)營預(yù)算考評(píng)劃三個(gè)層次，評(píng)價(jià)主體為國有資本運(yùn)營公司、國有企業(yè)，國資委、財(cái)政部門，評(píng)價(jià)指標(biāo)主要從可持續(xù)發(fā)展能力、資產(chǎn)運(yùn)營、債務(wù)償還能力、企業(yè)的盈利能力、社會(huì)效益等方面選取具體的指標(biāo)進(jìn)行考核。運(yùn)用全面合理的指標(biāo)體系，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制質(zhì)量、執(zhí)行情況和國有資本經(jīng)營情況所進(jìn)行的客觀、公正、全面的考查、分析與評(píng)價(jià)，加強(qiáng)國有資本經(jīng)營預(yù)算的考核評(píng)價(jià)。同時(shí)，構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制，根據(jù)國有資本經(jīng)營預(yù)算考核評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施精神激勵(lì)和職位晉升激勵(lì)。進(jìn)一步加強(qiáng)國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，完善職業(yè)經(jīng)理人的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選聘機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制，建立長(zhǎng)效約束機(jī)制。

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