新土地法解讀

王海蘊

今年5月，國土資源部發(fā)布《中華人民共和國土地管理法（修正案）》征求意見稿。7月底，修正案已上報國務(wù)院進行審議。新的土地管理法修正案對現(xiàn)行法中的36個條文作了修正。完善了當前的土地征收制度，以及農(nóng)村宅基地制度，并建立了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。

近日，國土資源部相關(guān)負責人及有關(guān)專家在參加第九十八期“經(jīng)濟每月談”時，對新土地管理法的相關(guān)內(nèi)容進行了詳細解讀。

國土資源部政策法規(guī)司司長魏莉華：土地管理法修改的四大亮點

按照法制辦的要求，經(jīng)過國務(wù)院批準，今年5月23號國土資源部把土地管理法修正草案在國土資源部門戶網(wǎng)站上公開征求全社會意見，時間是一個月。截止到6月23號，我們共收到社會各界通過電子郵件正式提出修改意見262人次，提出修改意見840條。

征求意見結(jié)束之后，對社會各界提出的意見進行了認真的研究、吸收和采納，對我們的修正草案又進行了十八處修改。經(jīng)國土資源部部長辦公會審議通過后，7月27日，國土資源部起草的土地管理法修正案送審稿已經(jīng)正式上報國務(wù)院審議。

在整個修法過程中，把試點經(jīng)驗的總結(jié)作為修法的前提和基礎(chǔ)。對試點已經(jīng)證明成功的經(jīng)驗，盡可能吸收到法律草案中；對試點中感到條款是阻礙改革的，進行了刪除。對在試點過程中，已經(jīng)初顯生機，但有待進一步發(fā)展的則作了原則性規(guī)定，主要是對未來法律制度的完善留下更加廣闊的空間。

總體而言，這次修法主要有以下四大亮點：

一是刪除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場的法律障礙?，F(xiàn)行土地管理法除允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因為破產(chǎn)兼并導致土地使用權(quán)進入市場之外，是禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進入市場流轉(zhuǎn)的。為什么要作這樣的規(guī)定？主要是考慮到農(nóng)村和城市的功能是不一樣的，農(nóng)村的主要功能是生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，如果說允許農(nóng)村也大規(guī)模的搞建設(shè)，農(nóng)民都會把耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，因為建設(shè)用地的效益永遠比耕地高。如果農(nóng)村允許大規(guī)模搞建設(shè)，那么農(nóng)村就沒有人保護耕地，把所有的耕地變成建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn)獲得收入。所以現(xiàn)行土地管理法只允許農(nóng)村集體建設(shè)用地由農(nóng)村集體自己使用，包括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施等公益事業(yè)建設(shè)。集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人，要用地的話通過征收。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，這樣的規(guī)定使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能同國有建設(shè)用地同等入市，同權(quán)同價。所以修訂草案總結(jié)試點成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，刪除了現(xiàn)行土地管理法第43條和63條的規(guī)定，增加規(guī)定國家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股的方式由用地單位和個人使用。取得的這些經(jīng)營性土地使用權(quán)還可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，具體辦法授權(quán)國務(wù)院另行規(guī)定。這是本次的最大的一個亮點。

二是對農(nóng)村土地征收制度進行了多方面的完善。包括我們對土地征收的公共利益進行了列舉式的界定，我們以兩保原則，就是保證被征地人原有生活水平不降低，長遠生計有保證的兩保原則，作為確立征地補償費用的基本原則。我們?nèi)∠四戤a(chǎn)值倍數(shù)法與區(qū)片綜合地價作為計算土地補償費和安置補助費的依據(jù)，在征地補償?shù)馁M用中增加了對被征地農(nóng)民的住房補償和社會保障的費用，完善了征地程序，把原來的批后公報改為批前公報，強化在整個征地過程中被征地農(nóng)民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，限制地方政府濫用征地權(quán)。

三是完善農(nóng)村宅基地制度，保障和落實農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。草案明確，在城市規(guī)劃區(qū)人均土地少無法實現(xiàn)一戶一宅的地區(qū)，縣級人民政府要采取措施，保障農(nóng)村居民實現(xiàn)戶有所居的權(quán)利。同時改革宅基地審批制度，下放宅基地審批權(quán)限，切實保障農(nóng)民依法取得宅基地的權(quán)利。此外還對宅基地自愿有償退出作了原則性的規(guī)定。

四是把多年來土地管理改革的一些成熟的做法適當吸收到法律草案中，因為改一次法也不容易。這次把國家土地督查制度上升為法律規(guī)定，國家實行土地督查制度，國務(wù)院設(shè)立土地總督查，對省、自治區(qū)、直轄市、人民政府和國務(wù)院確定的其他城市人民政府土地利用和管理情況進行監(jiān)督檢查。同時與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度相銜接，明確國家對土地、房屋、陵墓等實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。

國土資源部土地利用管理司司長鄭凌志：新土地法將呈現(xiàn)三大變化

現(xiàn)行的征地制度對保證國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展作出過歷史性貢獻，值得充分肯定。但隨著新形勢的發(fā)展，特別是改革開放以來經(jīng)濟社會的發(fā)展，在實踐中現(xiàn)行的征地制度也逐漸顯現(xiàn)出一些問題，由征地引發(fā)的矛盾也日漸突出。目前引發(fā)的一系列矛盾與現(xiàn)行法律法規(guī)執(zhí)行不到位有關(guān)，也與征地范圍過寬、征地補償標準差異較大、安置方式單一、征地程序不規(guī)范有關(guān)。

征地引發(fā)的問題，核心是利益，根子在制度，出路在改革。在新修訂的法律中，中國的土地征收制度將呈現(xiàn)三大變化。

一是縮小了土地征收范圍?，F(xiàn)行法規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以依法對土地實行征收征用并給予補償，但是沒有對公共利益的范圍作出明確的界定。同時，現(xiàn)行法還規(guī)定，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施及公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)批準可以使用，農(nóng)村集體所有的土地外，任何單位和個人建設(shè)需要土地，都必須申請使用國有土地。公共利益缺乏界定，征地邊界不清，使用集體建設(shè)用地受限，是導致征地范圍過大的主要原因。新44條結(jié)合國外和臺灣地區(qū)的成熟經(jīng)驗，以及33個縣改革試點的經(jīng)驗，從六個方面對公共利益給予了明確界定，一一列舉，從而縮小了土地征收范圍。

二是規(guī)范了土地征收程序，現(xiàn)行法規(guī)定的土地征收“兩公告，一登記”的程序，是在征地批后實施，實踐中存在被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)不夠的問題。新46條把原來的批后公報改為批前公報，強化在整個征地過程中被征地農(nóng)民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，限制地方政府濫用征地權(quán)。

三是完善了被征地農(nóng)民合理規(guī)范、多元保障機制。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，我國的征地補償制度也經(jīng)歷了一個演變的過程，從以就業(yè)安置為主、貨幣補償為輔，到現(xiàn)在貨幣補償和就業(yè)安置并重?，F(xiàn)行法中征地補償主要是按照年產(chǎn)值倍數(shù)法實行貨幣補償，但從目前經(jīng)濟發(fā)展的階段來看，難以滿足現(xiàn)階段被征地農(nóng)民合理的規(guī)范多元保障的訴求。新48條要求用區(qū)片綜合地價取代年產(chǎn)值倍數(shù)法；新49條提出，不再將農(nóng)民居住的地方作為地商附著物進行補償，而是作為專門的財產(chǎn)權(quán)明確給予公平合理的補償；新51條明確，被征收土地的農(nóng)村居民應(yīng)當納入相應(yīng)的養(yǎng)老社會保障體系，并將留地留物業(yè)安置上升為法律。

中國人民大學經(jīng)濟學院教授劉守英：建議兩種征地方式同時進行

1998年的土地管理法走到現(xiàn)在，再往下走要找新的出口。

其中一個非常重要的問題就是招商引資。以土地招商引資，尤其在沿海地區(qū)曾起到非常重要的作用，但2012年開始效果大大下降，表現(xiàn)在地方企業(yè)對于整個工業(yè)用地的需求下降。我到浙江調(diào)研工業(yè)用地，地方政府還是應(yīng)保盡保，保好企業(yè)，但是好企業(yè)不需要你保了，不指著土地了。

結(jié)構(gòu)扭曲也要引起重視。最大的問題在于過去工業(yè)用地占比太高，同時政府的用地比例也不低。整個國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)扭曲，跟整個土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的扭曲是相互的。整個大結(jié)構(gòu)不調(diào)，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)問題就非常之大。

還有土地收益問題?，F(xiàn)在整個的土地的出讓成本大大上升，但土地的凈收益卻大大下降，整個經(jīng)濟也面臨土地抵押的面積和規(guī)模大幅上升。

所以，從根本目標來講，這一輪土地改革管理法的修訂，應(yīng)改變現(xiàn)在整個土地管理法成為土地發(fā)動機的機制。土地繼續(xù)是發(fā)動機，地方政府如果還要靠土地去拉增長，這個模式就會非常成問題。因此，征地制度改革目前為止涉及到的具體條款，核心就應(yīng)對地方政府的權(quán)力進行限制。這一點上可以參照我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，2012年就開始走市場價格。

基本建議是兩種征地方式同時進行，一是對征地目錄劃定以后，整個一般性征收就符合公益性用途的進行征收；二是特殊征收，比如做園區(qū)大面積開發(fā)，要保證農(nóng)民土地所有權(quán)的價值實現(xiàn)。臺灣地區(qū)的區(qū)段征收，就采用了抵價地方式，和原土地產(chǎn)權(quán)所有者共同開發(fā)。

另外，還應(yīng)探索住宅用地供地機制變革。住宅用地是否繼續(xù)完全靠招拍掛給房地產(chǎn)商？這是我們要思考的。住宅這一塊，租賃的市場能否將集體建設(shè)用地放出去？在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，農(nóng)民土地上可以改建成租賃房，這塊是農(nóng)民的同權(quán)，非常重要。

總體而言，修正案在一些很重要的制度安排和機制上，都有所觸動。但還要繼續(xù)花功夫思考最重要的兩件事：第一，在下一輪中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，《土地管理法》如何能夠呼應(yīng)整個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型？第二，宅基地制度改革必須要往前走，原因是城鄉(xiāng)關(guān)系正在發(fā)生重大的變化，如果宅基地制度不跟上，整個中國村莊下一步的問題解決，農(nóng)民財產(chǎn)的實現(xiàn)，都會面臨非常大的障礙。