公共服務(wù)空間研究的維度審視：反思、框架及策略

曹現(xiàn)強(qiáng)，顧偉先

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100)

公共服務(wù)空間研究的維度審視：反思、框架及策略

曹現(xiàn)強(qiáng)，顧偉先

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100)

近年來，以空間視角為分析、解決城市權(quán)利、鄰避沖突及公共服務(wù)供給等問題提供了新的思維和分析邏輯。不過研究中也還存在公共服務(wù)領(lǐng)域的空間理論“本土化”關(guān)懷不足、中觀和微觀理論相對缺乏、研究體系化有待加強(qiáng)等制約因素。作為空間理論的“奇點(diǎn)”，對“空間”自身維度的審視對公共服務(wù)的空間理論研究具有重要意義。從單中心—多中心、技術(shù)—政治與社會(huì)、群體—個(gè)體等三個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建了基于公共服務(wù)優(yōu)化的物理、功能、心理—行為和價(jià)值等四維空間，為當(dāng)前我國城市化進(jìn)程中的公共服務(wù)改革提供分析框架，提出從“精準(zhǔn)性供給”“系統(tǒng)性供給”“人本化供給”“制度性供給”等方面改進(jìn)的策略。

公共服務(wù)；空間；空間正義

一、公共服務(wù)研究的空間轉(zhuǎn)向及理論反思

社會(huì)科學(xué)對空間問題的關(guān)注與西方發(fā)達(dá)資本主義國家城市發(fā)展面臨的困境及其實(shí)踐密切相關(guān)。20世紀(jì)下半葉以來，通過大規(guī)模的城市擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)消耗過剩資本，轉(zhuǎn)移資本主義危機(jī)成為西方發(fā)達(dá)國家普遍性的做法，并形成“資本積累——資本擴(kuò)張與再生產(chǎn)——資本消耗——資本再積累”的循環(huán)。在這一過程中，由于資本主義過度攫取剩余價(jià)值而忽視弱勢群體或部分地區(qū)的利益，導(dǎo)致嚴(yán)重的空間隔離和空間排斥現(xiàn)象，進(jìn)而引發(fā)一系列的空間抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)。到20世紀(jì)80年代后期，隨著新自由主義的興起，“對微觀權(quán)力的反思”和“福特生產(chǎn)方式的終結(jié)”推動(dòng)了“空間”研究的勃興[1]。列斐伏爾成為這一轉(zhuǎn)向的旗手，他是最早將空間要素引入社會(huì)理論的研究者之一，而大衛(wèi)·哈維則將“社會(huì)正義”創(chuàng)造性地引入社會(huì)空間領(lǐng)域，愛德華·索亞在吸收前者成果的基礎(chǔ)上，提出“社會(huì)—空間辯證法”，認(rèn)為“社會(huì)關(guān)系”和“空間關(guān)系”不但在均源于生產(chǎn)方式這一點(diǎn)上“類似”，而且二者是“辯證不可分離的”[2]119?？臻g被賦予地理學(xué)和建筑學(xué)之外的社會(huì)學(xué)意義，并成為衡量城市發(fā)展正義性的重要參考維度。

20世紀(jì)80年代以來，中國用最短的時(shí)間組織世界上規(guī)模最大的城市化運(yùn)動(dòng)，幾億人口由農(nóng)村涌向城市。由于制度設(shè)計(jì)和城市規(guī)劃等配套措施跟不上，大量“公共性”問題凸顯，如城市人口貧困、公共空間缺乏、外來人口教育、社會(huì)保障權(quán)益無法有效實(shí)現(xiàn)、社區(qū)融入困難等。長期以來，國內(nèi)對公共服務(wù)的研究多遵循時(shí)間維度，以公共服務(wù)的歷史縱向發(fā)展為對照依據(jù)，探尋公共服務(wù)不同階段和模式的利弊得失，以此提出改進(jìn)路徑。近年來，受社會(huì)科學(xué)空間轉(zhuǎn)向的影響，空間的思想在我國公共服務(wù)領(lǐng)域逐漸得到運(yùn)用，空間視角在分析解決鄰避沖突、城市規(guī)劃、城市貧困、城市住房保障等問題上嶄露頭角，成為這一時(shí)期研究的熱點(diǎn)。通過對已有研究的梳理，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前公共服務(wù)領(lǐng)域的空間研究還存在諸多亟待明晰或改進(jìn)的地方，特別是應(yīng)將對公共服務(wù)空間理論的研究構(gòu)建于深化空間自身的研究基礎(chǔ)上。

(一)公共服務(wù)研究的空間轉(zhuǎn)向概述

空間的思想本身融合了政治學(xué)、哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、規(guī)劃學(xué)、地理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科的知識，意圖構(gòu)建起獨(dú)立于時(shí)間—?dú)v史分析的思維體系，并以一種系統(tǒng)化的理論來重構(gòu)對公共問題的認(rèn)識。國內(nèi)對公共服務(wù)的空間研究逐漸呈現(xiàn)出由淺入深、由碎片化理論介紹向系統(tǒng)性發(fā)展的特征。早期的研究側(cè)重于空間、空間政治、空間哲學(xué)、空間辯證法等空間概念和思想的引入。馮鵬志(2004)較早地認(rèn)為，應(yīng)從自然維度和社會(huì)維度區(qū)分“時(shí)間正義”和“空間正義”的不同含義[3]。汪行福(2009)以空間哲學(xué)與空間政治的視角闡釋和批判了?？碌漠愅邪钏枷隱4]。強(qiáng)乃社(2011)以空間性和社會(huì)理論重建的角度，從空間與社會(huì)、空間性視野和空間正義等三個(gè)方面介紹了索亞的空間哲學(xué)思想等[5]。這些研究更多的是從哲學(xué)和政治學(xué)的視角，從宏觀層面介紹西方空間思想的概況。

隨著城市化進(jìn)程的加速，尤其是公共服務(wù)問題的凸顯，以系統(tǒng)化的空間思想深入剖析城市問題成為學(xué)術(shù)界的日益關(guān)切，由此引發(fā)我國公共服務(wù)領(lǐng)域空間研究的新討論。目前來看，已有研究主要集中在以下四個(gè)方面：

1.空間權(quán)利。公共服務(wù)的空間權(quán)利是指公共服務(wù)的對象能夠在一定的社會(huì)空間或一定的社會(huì)關(guān)系中選擇公共服務(wù)供給的主體、地點(diǎn)、形式、種類、數(shù)量等的權(quán)利。公共服務(wù)的“公共性”表明其發(fā)展成果必須由廣大人民群眾所共享，公眾利益必須置于首要位置，因此，公共服務(wù)的一切空間活動(dòng)都要圍繞空間權(quán)利來開展，包括公共服務(wù)的空間權(quán)力結(jié)構(gòu)及運(yùn)行形式，公共服務(wù)的空間生產(chǎn)方式、地理選址，以及空間分配和利益補(bǔ)償?shù)取?/p>

2.空間生產(chǎn)?？臻g生產(chǎn)既是“空間被開發(fā)、設(shè)計(jì)、使用和改造的過程”[6]，同時(shí)，又是對空間所反映的社會(huì)關(guān)系、權(quán)力關(guān)系的反作用過程。空間的生產(chǎn)本質(zhì)上是“資本特有的增值方式和社會(huì)關(guān)系的再生產(chǎn)”[6]。有學(xué)者認(rèn)為，在這一過程中，“需要金融資本和國家參與相結(jié)合，形成其活動(dòng)基礎(chǔ)”[7]，因此，“權(quán)力邏輯”與“資本邏輯”[8]交互影響，共同構(gòu)成了公共服務(wù)“空間生產(chǎn)”的催生動(dòng)力。公共服務(wù)的空間生產(chǎn)直接影響到城市的空間格局，如公共服務(wù)設(shè)施的改善直接影響到住房價(jià)格的提高[9]，而公共服務(wù)的空間生產(chǎn)過程如果缺乏合理有效的參與和監(jiān)管，權(quán)力就會(huì)有被資本“俘獲”的風(fēng)險(xiǎn)，成為牟利的工具[10]，進(jìn)而造成“生產(chǎn)空間的資本化”[11]，甚至引發(fā)“城市革命”[12]。

3.空間抗?fàn)?。空間社會(huì)抗?fàn)幘褪枪姟盀榫S護(hù)自身空間權(quán)益或捍衛(wèi)公共空間、防止空間權(quán)利的剝奪而采取的偶發(fā)性訴求行動(dòng)及其過程”[13]?，F(xiàn)實(shí)中引發(fā)空間抗?fàn)幍囊蜃佑泻芏啵紫?，增長主義導(dǎo)向下空間生產(chǎn)與重構(gòu)過程中，政府重視經(jīng)濟(jì)利益而忽視社會(huì)管理和公共服務(wù)，在與資本結(jié)合的過程中，會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)地選擇性忽視部分群體和地區(qū)的“空間權(quán)利”；其次，非正義的公共服務(wù)空間生產(chǎn)，如未經(jīng)環(huán)評、聽證、審批的鄰避設(shè)施的修建等，公眾參與的缺失會(huì)加劇公眾對政府的不信任感，另外，“空間分配正義失衡”和多樣化的利益補(bǔ)償缺失也是造成空間抗?fàn)幍闹匾騕14]。

4.空間正義?！熬褪谴嬖谟诳臻g生產(chǎn)和空間資源配置領(lǐng)域中的公民空間權(quán)益方面的社會(huì)公平和公正，它包括對空間資源和空間產(chǎn)品的生產(chǎn)、占有、利用、交換、消費(fèi)的正義”[15]。公共服務(wù)空間的不均衡性以及公眾對公共服務(wù)“空間權(quán)利”的抗?fàn)?，使得公共服?wù)的空間正義問題受到越來越多的關(guān)注。資本驅(qū)使下的房產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)使得城市“多樣性”喪失，基礎(chǔ)設(shè)施不能共享，造成“空間與社會(huì)的碎片化”[16]。針對這些問題，張京祥、胡毅(2012)認(rèn)為，“社會(huì)空間正義應(yīng)成為中國古城更新和空間生產(chǎn)過程中所要遵循的核心價(jià)值”[17]。針對鄰避設(shè)施引發(fā)的空間抗?fàn)帲械膶W(xué)者從“城市權(quán)利”和“權(quán)力控制”進(jìn)行了闡釋，認(rèn)為必須在空間正義的指導(dǎo)下，通過“促進(jìn)利益相關(guān)者的有效參與和空間生產(chǎn)決策”，才能有效解決鄰避沖突問題[18]。也有學(xué)者結(jié)合中國城鎮(zhèn)化的實(shí)踐，得出類似的結(jié)論，要實(shí)現(xiàn)空間正義“必須利用市場的力量、社會(huì)的力量、公眾的力量限制政府的權(quán)力”，形成“以政府為主導(dǎo)，社會(huì)、市場、公眾力量介入的參與式治理”，將公民公平地參與城市化政策的制定和城市發(fā)展的治理過程，視為空間正義的關(guān)鍵機(jī)制[19]。還有學(xué)者認(rèn)為，空間正義的內(nèi)涵應(yīng)建立在“不正義”的批判基礎(chǔ)上，從“空間”和“正義”兩個(gè)視角，總結(jié)出空間正義的八個(gè)方面的具體內(nèi)涵，并以此對中國城鎮(zhèn)化中的現(xiàn)實(shí)問題做出回應(yīng)[20]。

(二)對已有公共服務(wù)空間理論研究的反思

整體來看，國內(nèi)城市問題研究的空間轉(zhuǎn)向已經(jīng)比較明顯，但主要是在城市治理層面進(jìn)行探討，專門針對公共服務(wù)的空間研究總體上數(shù)量還偏少，且還存在四個(gè)方面的不足：一是注重國外空間理論的引入和闡釋，本土化理論構(gòu)建不足?？臻g理論源于以批判性的視角來透視“資本主義借助空間實(shí)現(xiàn)自我再生產(chǎn)”的活動(dòng)[21]，而對我國城市化進(jìn)程中公共服務(wù)供給的“非正義”現(xiàn)象沒有做出本土化的學(xué)理闡釋。二是側(cè)重宏大理論敘述，中觀和微觀理論建設(shè)不足。從研究的對象來看，多集中于國際、國家和區(qū)域?qū)用妫鴮Τ鞘谢泄卜?wù)的具體問題，以及服務(wù)對象的關(guān)注不夠，從研究的內(nèi)容來看，多集中于政治、階級、利益、正義等宏大主題的討論，使得空間理論對現(xiàn)實(shí)問題的指導(dǎo)可操作性不強(qiáng)。三是公共服務(wù)領(lǐng)域的空間研究相對“碎片化”，研究還不夠體系化。公共服務(wù)的空間權(quán)利、空間權(quán)力、空間生產(chǎn)、空間分配、空間抗?fàn)?、空間正義等之間的邏輯關(guān)系怎樣，關(guān)于公共服務(wù)的空間理論框架如何搭建，還有待深化研究。四是“空間”概念有待進(jìn)一步厘清，不同的研究在不同維度和不同層面進(jìn)行空間理論探討，難以形成有效的學(xué)術(shù)對話，影響了公共服務(wù)空間理論研究的進(jìn)一步深入。

以上四個(gè)問題具有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)性，對空間理論的研究如不能扎根于城市化建設(shè)中公共服務(wù)的具體實(shí)踐，就會(huì)使得對“空間”問題的研究難以深化和體系化，也難以對實(shí)踐做出有益指導(dǎo)。

(三)“空間”自身的體系化問題構(gòu)成空間理論研究的“奇點(diǎn)”

“奇點(diǎn)”原是物理學(xué)的詞匯，是“宇宙的緣起”和“時(shí)—空的開端”，在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域可以看作一種理論產(chǎn)生的“元”(meta)?？臻g概念分支眾多，如空間生產(chǎn)、空間權(quán)利、空間權(quán)力、空間分配、空間抗?fàn)?、空間正義等，這些概念只有建構(gòu)于“空間”這一“奇點(diǎn)”基礎(chǔ)上，才能形成公共服務(wù)領(lǐng)域規(guī)范的空間理論體系(見圖1)。不過，當(dāng)前國內(nèi)對“空間”自身的研究還比較籠統(tǒng)或模糊。在國內(nèi)早期的研究中，有的將“空間”理解為“一切空間產(chǎn)品、空間形態(tài)、空間生活、空間表現(xiàn)形式和空間權(quán)益”[15]，而有的研究則將“空間”具象化為“行政區(qū)劃”或“政府管轄范圍”，還有的研究則對空間的理解比較模糊。愛德華·W.蘇賈認(rèn)同福柯的觀點(diǎn)，反對將空間視為“僵死的、刻板的、非辯證的和靜止的東西”，而應(yīng)將“歷史的構(gòu)建與社會(huì)空間的生產(chǎn)緊密地結(jié)合在一起”“對歷史、地理和現(xiàn)代性彼此之間的關(guān)系進(jìn)行改革性的重新理論化”[2]16-18，他很早就區(qū)分了“空間”和“空間性”差異。認(rèn)為空間是一種“語境假定物”，而“空間性”是建構(gòu)于社會(huì)基礎(chǔ)上的，是“社會(huì)組織和生產(chǎn)人造的空間”[2]121-122。沿著這一思路，國內(nèi)也有的學(xué)者將空間劃分為“自然空間”和“社會(huì)空間”，認(rèn)為自然空間是“先在的”，社會(huì)空間建構(gòu)于自然空間基礎(chǔ)上[22]。馮雷(2008)進(jìn)一步批判了空間與實(shí)踐、空間與場所、空間與超空間、空間與地理的關(guān)系[23]。林順利和張嶺泉(2010)則認(rèn)為，“社會(huì)空間”至少包含三層含義：一是權(quán)力關(guān)系和沖突的場域；二是權(quán)力關(guān)系和沖突的產(chǎn)品；三是權(quán)力關(guān)系和沖突的建構(gòu)形式，包括權(quán)力關(guān)系的生產(chǎn)和再生產(chǎn)[24]。尹才祥(2014)將大衛(wèi)·哈維的空間批判從身體、地方、國家和全球化等四個(gè)維度進(jìn)行了闡述，他認(rèn)為身體是空間政治構(gòu)想的原初起點(diǎn)，是“積累的策略”和“抵抗的場所”[25]。

總體看來，國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)關(guān)注到對公共領(lǐng)域“空間”維度的研究，但這些研究多歸于宏觀的、一般意義的理論分析，其解釋框架與現(xiàn)實(shí)公共服務(wù)問題的契合性還有待加強(qiáng)?；诖?，本文鑒于公共服務(wù)的特性和優(yōu)化公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)需要，試圖進(jìn)一步探討公共服務(wù)的“空間”維度和屬性，從而完善公共服務(wù)空間理論體系，并為公共服務(wù)優(yōu)化提供有益支撐。

圖1 公共服務(wù)的空間理論體系

二、公共服務(wù)空間多維性建構(gòu)、框架及要義

(一)公共服務(wù)空間多維性構(gòu)建

公共服務(wù)自身的公共性和務(wù)實(shí)性要求建立起中觀和微觀層面的空間理論，從而為實(shí)踐做出有益和可操作的指導(dǎo)?？臻g正義語境下實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的優(yōu)化應(yīng)該符合這樣一組邏輯：公共服務(wù)的發(fā)展最終要滿足“人”的需求，公共服務(wù)空間正義的理想狀態(tài)是每個(gè)人的公共服務(wù)需求都能得到滿足，因此，它更多注重個(gè)體層面的空間分配和正義實(shí)現(xiàn)；空間正義導(dǎo)向下的公共服務(wù)優(yōu)化是一個(gè)復(fù)雜、多層次、動(dòng)態(tài)化和多利益協(xié)調(diào)的過程，為使每個(gè)人的公共服務(wù)空間權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，政府之外的力量參與成為一種必然選擇；多重力量參與公共服務(wù)的空間優(yōu)化過程，除了依靠技術(shù)的手段，還要依靠政治與社會(huì)的手段，而后者在影響個(gè)體對公共服務(wù)的滿意度和獲得感上具有更強(qiáng)的意義。

基于這樣的邏輯，公共服務(wù)的多維空間構(gòu)建至少需要考慮到三組遞進(jìn)關(guān)系：一是從關(guān)懷主體上看，隨著公共服務(wù)水平的整體提高，空間中的個(gè)體或少數(shù)人將比以往得到越來越多的關(guān)注，并且個(gè)體心理感知層面將對公共服務(wù)的空間活動(dòng)產(chǎn)生更大的意義。二是從參與主體上看，政府不再是唯一的主體，多元主體在公共服務(wù)的空間活動(dòng)中不斷地進(jìn)行利益博弈和關(guān)系調(diào)整，同時(shí)又都將為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的空間正義貢獻(xiàn)力量。政府將在公共服務(wù)的基本層面發(fā)揮主導(dǎo)性作用，而在公共服務(wù)優(yōu)化的更高層面，政府以外的力量將越來越顯示出自身的優(yōu)勢。三是從實(shí)現(xiàn)手段上看，技術(shù)的手段和政治與社會(huì)的手段將更加緊密地結(jié)合起來，公眾參與、民主協(xié)商、談判與社會(huì)監(jiān)管等手段的運(yùn)用將會(huì)在很大程度上保障公共服務(wù)空間正義的實(shí)現(xiàn)(見圖2)。

圖2 公共服務(wù)“空間”多維性分析

(二)公共服務(wù)空間體系框架及要義

基于以上論述，從空間的視角實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給正義，不但是要在空間地理布局上實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)空間分配的均衡，而且應(yīng)將空間視為一個(gè)連續(xù)的“空間體系”，是從具象的物理空間逐漸上升到抽象的價(jià)值空間的連續(xù)體(見圖3)。

圖3 公共服務(wù)的空間四維體系模型

1.作為“物質(zhì)語境”的物理空間?？臻g對公共服務(wù)的最基本意義在于：為公共服務(wù)的發(fā)生提供場域或“容器”，這里的空間是“物質(zhì)語境”或“地理學(xué)”意義上的空間，如行政區(qū)、地區(qū)、城市與鄉(xiāng)村等。作為“物質(zhì)語境”的公共服務(wù)空間正義的目的在于：公共服務(wù)的供給要滿足一定的“空間布局”和“地理位置層面”的空間幾何要求，使得公共服務(wù)滿足一定的需求度、承載力、可達(dá)性和可及性[26]，同時(shí)避免公共服務(wù)的重復(fù)供給，提高供給效率。因此，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的空間正義，首要的是地方或區(qū)域公共服務(wù)供給的數(shù)量、種類、布局要與地方的人口特征相匹配。同時(shí)，“物質(zhì)語境”的公共服務(wù)空間正義實(shí)現(xiàn)，需要注意兩個(gè)方面的問題：一方面受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和自然因素等影響，各場域?qū)卜?wù)的需求本身存在不可忽視的差異性，對這種差異性的理解和把握是公共服務(wù)空間優(yōu)化的前提；另一方面，“鄰避設(shè)施”(NIMBY)作為比較特殊的一類公共物品，對地理景觀、地理生態(tài)、公眾心理等都會(huì)帶來一定影響，其立項(xiàng)、修建、環(huán)評和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)要將負(fù)面影響減到最低。

作為公共服務(wù)空間的最基礎(chǔ)層面，政府在其中一般作為主要的參與力量，發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用。政府應(yīng)利用已掌握的公共服務(wù)數(shù)據(jù)，借助GIS、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，通過科學(xué)規(guī)劃與布局、財(cái)政扶持與政策優(yōu)惠等，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的區(qū)域均衡、城鄉(xiāng)均衡和城市內(nèi)部均衡。從關(guān)懷對象上看，區(qū)域內(nèi)的群體或大多數(shù)人的利益往往成為政府決策時(shí)考慮的主導(dǎo)性因素。

2.作為系統(tǒng)性發(fā)展的功能空間。公共服務(wù)系統(tǒng)本身是由公共教育子系統(tǒng)、公共交通子系統(tǒng)、社會(huì)保障子系統(tǒng)等多個(gè)次級系統(tǒng)共同組成的，同時(shí)，其運(yùn)行又需要經(jīng)過空間生產(chǎn)、空間分配、空間消費(fèi)和空間再生產(chǎn)等空間活動(dòng)環(huán)節(jié)發(fā)揮其功能(見圖4)。貝塔朗菲(Von Bertalanffy)將系統(tǒng)定義為“相互聯(lián)系作用的諸元素的綜合體”。公眾的基本需求呈現(xiàn)多樣性和系統(tǒng)性的特征，同樣公共服務(wù)的供給也遵循“木桶原理”，任何一環(huán)的割裂和缺失都可能造成公眾對公共服務(wù)整體滿意度的下降，甚至是對公共服務(wù)供給者的不信任。因此，公共服務(wù)空間正義的第二層空間含義應(yīng)該是功能性的，而且這種功能要以整體性、系統(tǒng)性和動(dòng)態(tài)性的特征呈現(xiàn)。目的在于通過多樣化的公共服務(wù)選擇和匹配，實(shí)現(xiàn)整體功能大于部分功能之和。

圖4 公共服務(wù)系統(tǒng)功能的發(fā)揮依賴于公共服務(wù)子系統(tǒng)協(xié)同推進(jìn)及其空間活動(dòng)的有序運(yùn)行

從這層意義上看，公共服務(wù)空間正義不僅要滿足公共服務(wù)的物理、幾何布局要求，還需要為公眾提供種類多樣、功能匹配的服務(wù)選項(xiàng)。因此，政府以外的市場力量也將廣泛參與到公共物品的空間生產(chǎn)、空間供給，甚至是空間分配環(huán)節(jié)中。政府通過BOT、TOT、PPP等形式，與私人部門或社會(huì)組織建立廣泛的合作關(guān)系。需要說明的是，基于市場的逐利性，如果政府或社會(huì)監(jiān)管力量缺失或薄弱，市場力量往往會(huì)在供給地域、供給內(nèi)容和供給對象上進(jìn)行選擇，而這種空間上的選擇性供給，往往會(huì)進(jìn)一步加劇公共服務(wù)的空間非正義。

3.作為獲得感提升的心理—行為空間。物理空間和功能空間實(shí)際上都是在解決區(qū)域內(nèi)群體公共服務(wù)需求的滿足問題，其公共服務(wù)的空間生產(chǎn)、空間分配過程往往是政府和/或市場主導(dǎo)的，表現(xiàn)為一個(gè)自上而下的單向過程。而被迫夾雜在權(quán)力和資本之間的公眾，其作為公共服務(wù)生產(chǎn)者和再生產(chǎn)者的角色被長時(shí)間忽視。公共服務(wù)的最終目的是滿足“人”的需求和發(fā)展，受性別、職業(yè)、年齡、收入、受教育水平等因素的影響，公眾對公共服務(wù)需求的迫切程度和偏好也存在很大的差異，因此，公共服務(wù)的空間生產(chǎn)和空間消費(fèi)與空間分配等既要能夠滿足多數(shù)公眾的公共服務(wù)需求，又能對少數(shù)群體和公眾個(gè)人的公共服務(wù)偏好做出有效回應(yīng)。必須打通空間內(nèi)消費(fèi)者(使用者)與供給者之間的溝通、反饋渠道，凸顯出空間視角下“人”的作用和意義。

對公共服務(wù)心理—行為空間的關(guān)注體現(xiàn)出公共服務(wù)發(fā)展的新理念和新方式。首先，價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的政府本位或市場本位向以民為本轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)的發(fā)展模式由單純追求數(shù)量和投入的傳統(tǒng)粗放式、引導(dǎo)式發(fā)展朝著注重精品項(xiàng)目的精細(xì)化、激發(fā)式方向轉(zhuǎn)變；其次，參與主體的變化，如果說物理和功能空間層面公共服務(wù)優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)主要依靠技術(shù)的途徑，那么心理—行為空間的公共服務(wù)優(yōu)化主要通過有效的公民參與途徑來實(shí)現(xiàn)，公眾不再是被動(dòng)的公共服務(wù)消費(fèi)者，而是積極地參與到公共服務(wù)空間生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)；另外，在這一空間層面，社會(huì)大眾、少數(shù)人，甚至個(gè)人公共服務(wù)的意愿、滿意度和獲得感都將成為評價(jià)公共服務(wù)供給效能的重要參考指標(biāo)。因此，需要開展廣泛的滿意度調(diào)查，在了解居民使用公共服務(wù)設(shè)施的基本需求上，保證公民享受公共服務(wù)的基本權(quán)利[27]。

4.作為社會(huì)關(guān)系調(diào)整的價(jià)值空間。正如迪爾所講，“任何一個(gè)社會(huì)，任何一種生產(chǎn)方式，都會(huì)生產(chǎn)出自身的空間”[28]。公共服務(wù)的空間生產(chǎn)活動(dòng)不但生產(chǎn)出空間中的各種公共物品，而且造就了公共服務(wù)的生產(chǎn)空間本身，這一過程中，公共資源得到重新規(guī)劃，生產(chǎn)關(guān)系和再生產(chǎn)關(guān)系得以重新調(diào)整，社會(huì)利益獲得重新分配。而在“市場的邏輯”日益凸顯的現(xiàn)實(shí)狀況下，公共服務(wù)的生產(chǎn)空間逐漸成為“生產(chǎn)剩余價(jià)值的中介和手段，資本逐利的對象，各種利益爭奪的焦點(diǎn)”[19]。因此，公共服務(wù)的空間生產(chǎn)必須以空間正義的價(jià)值為核心，而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)領(lǐng)域空間正義的關(guān)鍵是要調(diào)整空間活動(dòng)中人與人、人與權(quán)力、人與資本以及權(quán)力與資本間的關(guān)系，使之符合社會(huì)公平與公正的倫理關(guān)系(見下面圖5)。

圖5 以社會(huì)公平正義為價(jià)值核心的空間關(guān)系調(diào)整

首先，從人與人的關(guān)系上看，羅爾斯將“公平原則”和“差別原則”視為實(shí)現(xiàn)正義的兩個(gè)基本原則，該原則同樣適用于公共服務(wù)空間活動(dòng)中不同群體利益調(diào)整，那就是公共服務(wù)的空間配置既要滿足大多數(shù)人的需求，同時(shí)又要注重社會(huì)弱勢群體的利益，減少社會(huì)歧視、社會(huì)排斥、社會(huì)斷裂和“多數(shù)人的暴政”發(fā)生；其次，從人與權(quán)力的關(guān)系上看，空間是權(quán)力的基礎(chǔ)，或許進(jìn)一步說，公共服務(wù)的空間行為本身也是一種政治行為，權(quán)力應(yīng)成為公眾獲取公共服務(wù)空間權(quán)利的手段，而不使人成為權(quán)力(以政府為代表的公共部門)的依附和手段； 再次，從人與資本的關(guān)系上看，資本的生產(chǎn)與再生產(chǎn)、消費(fèi)與再消費(fèi)都離不開人的活動(dòng)，在社會(huì)主義國家中，人應(yīng)成為資本的目的，市場和資本的發(fā)展從根本上是要滿足公眾的需求，同時(shí)資本又成為實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值的手段；最后，從權(quán)力與資本的關(guān)系上看，公共服務(wù)的生產(chǎn)活動(dòng)不同于私人物品，公共權(quán)力的行使以及私人部門在公共服務(wù)領(lǐng)域的空間活動(dòng)介入，必須體現(xiàn)出“公共性”的特征，政府與市場伙伴關(guān)系(PPP)就是典型(見表1)。

表1 公共服務(wù)的四維空間體系分析及要義

三、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)優(yōu)化的多維空間策略選擇

空間的四維體系并不是割裂存在的，而是同時(shí)并存的，且存在遞進(jìn)的關(guān)系：物理空間正義提供了最基本層面的正義，在識別空間差異性基礎(chǔ)上完成公共服務(wù)在空間場域的基本布局，減少供給失衡；功能空間正義使破碎的公共服務(wù)間配套協(xié)調(diào)，從而提高公共服務(wù)的系統(tǒng)規(guī)范性和整體效果；心理—行為空間正義使公眾真正成為公共服務(wù)的核心關(guān)注，公眾對公共服務(wù)的感知、意愿成為公共服務(wù)決策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；價(jià)值空間正義使公共服務(wù)空間活動(dòng)中的利益關(guān)系得以調(diào)節(jié)，為公共服務(wù)系統(tǒng)的長效運(yùn)行和持續(xù)改進(jìn)提供制度保障?；诳臻g的不同維度，結(jié)合當(dāng)前我國城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)公共服務(wù)的非正義現(xiàn)象，可以構(gòu)建如下的策略框架。

(一)構(gòu)建基于城鄉(xiāng)空間差異化識別基礎(chǔ)上的“精準(zhǔn)性供給”

空間具有差異性的特征，物理空間的差異性成為構(gòu)成公共服務(wù)多樣化的載體基礎(chǔ)。在快速城市化進(jìn)程中，區(qū)域公共服務(wù)供給總量的增加成為衡量地方公共服務(wù)水平的主要指標(biāo)，保證城市公共服務(wù)供給成為政府工作重心。這種供給模式一方面造成鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的嚴(yán)重不足，城市和農(nóng)村公共服務(wù)水平差異顯著[29]；另一方面，因?yàn)槿狈茖W(xué)的細(xì)分，城市內(nèi)公共產(chǎn)品空間疊加和真空問題成為常態(tài)，造成公共服務(wù)在空間領(lǐng)域的“馬太效應(yīng)”，甚至是“反比例服務(wù)”[30]。因此，只有轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“大水漫灌式”公共服務(wù)供給模式，推動(dòng)“精準(zhǔn)性供給”，提高公共資源的使用效率，才能避免出現(xiàn)供給不足、供給錯(cuò)位或重復(fù)供給的情況。

首先，要通過政府公共服務(wù)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，綜合利用地理信息系統(tǒng)、“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務(wù)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，對城鄉(xiāng)區(qū)域空間內(nèi)的人口分布情況、公共服務(wù)供給情況等進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘、篩選和分析，準(zhǔn)確識別城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部間公共服務(wù)發(fā)展需求，確定城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展優(yōu)選項(xiàng)，如鄉(xiāng)村相對于城市而言公共服務(wù)全方面落后，但其醫(yī)療、教育、社保、供水等公共服務(wù)需求更為突出，而公共交通、環(huán)境保護(hù)、公共安全等公共服務(wù)問題則成為制約城市發(fā)展的瓶頸性因素。其次，在空間差異化基礎(chǔ)上選擇公共服務(wù)的供給模式，城市與鄉(xiāng)村具有完全不同的地理景觀，城市人口密集，公共服務(wù)需求旺盛且集中，鄉(xiāng)村雖然也有較強(qiáng)的公共服務(wù)需求，但人口密度相對較低，需求較為分散，而許多投入成本高、回收周期長的公共服務(wù)只有在規(guī)模生產(chǎn)或壟斷經(jīng)營的情況下，才能正常運(yùn)行，如集中供水等。如果忽視這種聯(lián)系，盲目交由市場供給，勢必會(huì)造成在公共服務(wù)對象和區(qū)域上的選擇性供給。因此，政府應(yīng)結(jié)合區(qū)域空間內(nèi)的實(shí)際情況選擇政府供應(yīng)或PPP等供給模式。

(二)構(gòu)建多樣化選擇和多環(huán)節(jié)匹配的“系統(tǒng)性供給”

只有以一種資源整合的形式，整體性地提供給公眾，公共服務(wù)系統(tǒng)才能最大限度地滿足公眾的需求。公共服務(wù)系統(tǒng)作為社會(huì)大系統(tǒng)下的子系統(tǒng)，同時(shí)又可以細(xì)分為公共教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、公共交通、公共環(huán)境、公共安全、市政事業(yè)等次系統(tǒng)，每一層級系統(tǒng)功能的實(shí)現(xiàn)都需要具備以下條件：首先，必須為公眾需求提供多樣化的選擇。多樣性既是構(gòu)成系統(tǒng)的基礎(chǔ)，也是支撐系統(tǒng)功能有效發(fā)揮的前提，例如，針對城市居民、外來人口、城市低收入家庭和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育問題提供不同的有針對性的選擇方案等。其次，公共服務(wù)次系統(tǒng)之間、公共服務(wù)次系統(tǒng)與其配套系統(tǒng)之間要相互匹配和兼容，減少公共服務(wù)的“碎片化”。公共服務(wù)的系統(tǒng)化建設(shè)必須與城市化建設(shè)同步進(jìn)行，并融入政府工作計(jì)劃、市場發(fā)展過程中，例如，房地產(chǎn)開發(fā)商或政府外包承包方要結(jié)合地方人口情況，合理開發(fā)適合不同人群休閑娛樂的公共空間，防止“廣場舞大媽搶占籃球場”事件的再次發(fā)生；另外，多樣性的公共服務(wù)供給需要多個(gè)政府部門的合作治理實(shí)現(xiàn)。各部門通過數(shù)據(jù)信息共建與共享，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)、動(dòng)態(tài)化調(diào)整公共服務(wù)業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)的無縫連接。

(三)構(gòu)建注重公眾參與和個(gè)體關(guān)懷的“人本化供給”

公共服務(wù)供給空間失衡除了“增長主義”導(dǎo)向下，政府選擇性供給和資本逐利性供給的原因以外，公眾公共服務(wù)需求表達(dá)和反饋環(huán)節(jié)的缺失也是重要原因，對弱勢群體和鄉(xiāng)村來說這一情況更為嚴(yán)重。受歷史條件的限制，我國的城市化進(jìn)程存在大量的城市對農(nóng)村的非正義現(xiàn)象，而且這種非正義現(xiàn)象至今仍廣泛存在。一方面我國農(nóng)村地區(qū)的城市化是在資本與行政力量推動(dòng)下的城市外延擴(kuò)張型的被動(dòng)城市化，這一進(jìn)程中，農(nóng)村被動(dòng)地卷入城市化的進(jìn)程中，從而產(chǎn)生大量的農(nóng)村失地人口，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)卻發(fā)展相對緩慢，可以說，農(nóng)村自身已經(jīng)失去公共服務(wù)的空間生產(chǎn)能力；另一方面，在城市化進(jìn)程中，大量農(nóng)民工進(jìn)入城市尋找工作機(jī)會(huì)，尤其是農(nóng)村年輕人和精英的加速流失，導(dǎo)致農(nóng)村在公共服務(wù)訴求上集體失語，農(nóng)村只能被動(dòng)地接受政府或市場提供的非常有限的公共服務(wù)選擇，導(dǎo)致公眾心態(tài)失衡，滿意度和認(rèn)可度普遍不高。

“人本化供給”就是要轉(zhuǎn)變公共服務(wù)空間生產(chǎn)與分配過程中政府、市場和公眾角色、身份上的本末倒置，將多數(shù)人與少數(shù)人、城市居民與鄉(xiāng)村村民的公共服務(wù)的權(quán)利需求置于公共服務(wù)空間生產(chǎn)和分配的首要環(huán)節(jié)，將公眾滿意度和獲得感作為評價(jià)公共服務(wù)效率的首要標(biāo)準(zhǔn)。因此，要積極拓寬公共服務(wù)需求反映渠道，不斷完善公共服務(wù)供給反饋機(jī)制，發(fā)揮好社會(huì)組織和農(nóng)村基層組織的作用，鼓勵(lì)并為公眾參與公共服務(wù)建設(shè)創(chuàng)造良好條件和環(huán)境。

(四)構(gòu)建多元利益協(xié)同和正義價(jià)值導(dǎo)向的“制度化供給”

在公共服務(wù)的空間生產(chǎn)、空間布局與分配中，“政府邏輯”“市場邏輯”“公眾邏輯”基于不同的出發(fā)點(diǎn)，彼此采取不同的博弈策略，往往會(huì)造成公共服務(wù)整體功能難以有效發(fā)揮，以及公共價(jià)值的缺失或異化。公共服務(wù)的“制度化供給”是規(guī)范公共服務(wù)空間活動(dòng)中多主體行為規(guī)范、多元利益調(diào)節(jié)的支撐和保障。“制度性供給”就是要結(jié)合城鄉(xiāng)公共服務(wù)空間發(fā)展的實(shí)際情況，構(gòu)建跨部門的、跨行政區(qū)劃的、跨域和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)同機(jī)制建設(shè)，以及政府、社會(huì)和市場聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，重點(diǎn)解決好協(xié)同規(guī)劃機(jī)制、財(cái)政分?jǐn)倷C(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制等。

1.建立城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。正確處理城市化進(jìn)程中城市與鄉(xiāng)村的辯證關(guān)系，是推進(jìn)城市化健康發(fā)展和保證公共資源合理有效配置的關(guān)鍵。隨著人口、資本、技術(shù)、土地等生產(chǎn)要素在區(qū)域空間內(nèi)的加速流動(dòng)，城市與鄉(xiāng)村的公共服務(wù)需求也在發(fā)生快速的動(dòng)態(tài)變化，因此，公共服務(wù)的需求識別和調(diào)整機(jī)制也要及時(shí)跟進(jìn)，避免供給信息不暢、供給滯后或錯(cuò)位的情況，如城市中大量外來人口聚集地區(qū)的公共安全需求和水電氣暖等市政設(shè)施需求也急劇上升，而城市近郊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地等迫于發(fā)展的急切需求，公共交通的改善可能會(huì)成為當(dāng)務(wù)之急。建立公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制就是要將公共服務(wù)需求急劇變動(dòng)可能造成的資源配置失效風(fēng)險(xiǎn)降到最低，同時(shí)對未來做出相對科學(xué)的預(yù)判，建立公共服務(wù)的可持續(xù)供給機(jī)制。

2.多元參與協(xié)同機(jī)制。面對急劇上升的公共服務(wù)需求，必須尋求公共服務(wù)的多方協(xié)同供給新模式，政府要發(fā)揮統(tǒng)籌作用，定期對公共服務(wù)供給空間均衡情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)供給的薄弱區(qū)域、群體和薄弱環(huán)節(jié)，提高對弱勢群體和鄉(xiāng)村公共服務(wù)財(cái)政支持力度，發(fā)揮保底作用。同時(shí)要營造良好的投資環(huán)境，引導(dǎo)市場資本力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，避免公共服務(wù)消費(fèi)主義的抬頭，提高公共資源使用效率。另外，還應(yīng)為社會(huì)力量和基層農(nóng)村組織參與提供良好的制度環(huán)境，鼓勵(lì)其通過志愿行為、民主協(xié)商、談判等方式，發(fā)揮在環(huán)境保護(hù)、公共教育、社區(qū)醫(yī)療、公共文化等公共服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)勢。

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〔責(zé)任編輯：劉建明〕

2017-07-10

國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“我國基本公共服務(wù)供給側(cè)改革與獲得感提升研究”(16ZDA080)、國家社科基金一般項(xiàng)目“‘共享’理念視域下的包容性城市治理研究”(16B22049)階段性成果

曹現(xiàn)強(qiáng)(1967—)，男，山東臨沂人，常務(wù)副院長，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事行政理論、城市治理、公共政策研究；顧偉先(1988—)，男，山東濰坊人，博士研究生，從事行政理論和城市治理研究。

D035-3

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：1000-8594(2017)05-0005-08