世界銀行“世界治理指數(shù)”對中國的測量與啟示

程同順，李 暢

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

世界銀行“世界治理指數(shù)”對中國的測量與啟示

程同順，李 暢

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

世界銀行的“世界治理指數(shù)”有話語權(quán)和問責、政治穩(wěn)定與杜絕暴力、政府效能、規(guī)制質(zhì)量、法治和遏制腐敗等六個指標。運用這六個指標通過跨時間和跨地域的比較，分析中國國家治理的基本狀況，在此基礎(chǔ)上提出未來中國國家治理能力現(xiàn)代化應(yīng)該注重的十大要素，并就改進世界治理指數(shù)的指標設(shè)計從“弱化精英評判，注重民眾體驗;優(yōu)化研究設(shè)計，回應(yīng)外界質(zhì)疑；修正因果關(guān)系，調(diào)整比較框架”等三個方面進行了探討。

國家治理；現(xiàn)代化；世界治理指數(shù)

2013年11月，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會公報指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。不久，習近平總書記刊文《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，明確了國家治理能力的概念，即“運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”。此后，不少國內(nèi)學者就國家治理能力現(xiàn)代化的測量標準進行了廣泛而深入的探討。世界銀行的“世界治理指數(shù)”(Worldwide Governance Index, WGI)早在1999年就率先運用六個指標來對全球多個國家和地區(qū)的治理狀況進行測量，獲得了良好的聲譽。借助“世界治理指數(shù)”測量中國等國家和地區(qū)的國家治理現(xiàn)狀并進行研究，有助于確立中國國家治理能力現(xiàn)代化的標準。

一、世界治理指數(shù)的六個指標

在漢語世界中，“治理”一詞被認為是“統(tǒng)治”和“管理”兩詞語義的歸并，中國人多在“修齊治平”和“治國理政”的話語背景中來對其加以理解和使用。英文中的“治理”(Governance)一詞，其詞根來源于希臘(拉丁)語gov-,原意為駕船、行舟，后引申為控制、引導和操縱的行為或方式。自20世紀90年代以來，西方學者開始在公司治理、國家治理、社會治理等多種語境下探討“治理”概念并構(gòu)建理論，“治理”的含義與用法也相應(yīng)有了轉(zhuǎn)變。在政治學領(lǐng)域，愈來愈多有關(guān)“治理”的著作中，“治理”暗含著“統(tǒng)治的含義有了變化,意味著一種新的統(tǒng)治過程,意味著統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前,或是以新的方法來統(tǒng)治社會”[1]。世界銀行對“治理”的定義為“一國之內(nèi)的權(quán)威憑借多種制度與習俗來維護和運行。這包括選擇、監(jiān)管、更迭政府的一系列過程；政府能夠制定并實施一系列明智政策的權(quán)力；以及來自公民的敬重，和國家建立起的一系列管理經(jīng)濟與社會互動的規(guī)制”[2]?；谏鲜觥爸卫怼钡母拍?，布魯金斯學會的經(jīng)濟學家考夫曼和世界銀行發(fā)展研究集團的亞特克瑞等人共同開發(fā)了“世界治理指數(shù)”，將32個第三方變量聚合成下述六個指標，用以測量全球各國的治理質(zhì)量：

一是話語權(quán)和問責(Voice and Accountability)，該指標用于測量公民能否參與選擇政府，以及享有言論、結(jié)社、新聞等自由的程度。

二是政治穩(wěn)定與杜絕暴力(Political Stability and Absence of Violence)，該指標用于測量人們是否能夠感知存在運用憲法外(或暴力)手段推翻政府或危及公共安全的風險。

三是政府效能(Government Effectiveness)，該指標用于測量政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量、文官隊伍的整體素質(zhì)、秉公執(zhí)法的獨立性、政策制定與執(zhí)行的質(zhì)量，以及政府承諾執(zhí)行這些政策的可信度等。

四是規(guī)制質(zhì)量(Regulatory Quality)，該指標用于測量政府制定和執(zhí)行穩(wěn)健政策和法規(guī)，以及促進私人部門發(fā)展的能力。

五是法治(Rule of Law)，該指標用于測量社會成員信任并遵守社會規(guī)則的程度，尤其是遵從契約、聽從警察、服從法律的質(zhì)量，以及發(fā)生犯罪和暴力的可能性。

六是遏制腐敗(Control of Corruption)，該指標用于測量借助公共權(quán)力謀取私利的程度，包括各種程度的腐敗行為，以及特權(quán)階層和私人利益集團對國家的“侵蝕”。

在測量方面，考夫曼團隊首先使可以歸為同“類”(cluster)的非同源第三方變量依據(jù)一系列聚合算法歸并，將某一國家和地區(qū)獲得的實際測量值在215個國家和地區(qū)的實際測量值中進行百分位排序，就相應(yīng)得出了“世界治理指數(shù)”各個指標上的分值*以政府效能一項為例，在2015年“世界治理指數(shù)”的215個國家和地區(qū)中，新加坡實際測量值最高，得分為100；海地實際測量值最低，得分為1；阿根廷的分值排位居中，故得分為50。。自1996年開始至今，考夫曼團隊幾乎逐年(1997年、1999年、2001年的數(shù)據(jù)缺失)更新全球215個國家和地區(qū)的治理指標數(shù)，并將其公布在www.govindicators.org網(wǎng)站，免費向查詢者開放。

二、對中國大陸地區(qū)國家治理現(xiàn)狀的測量

在世界銀行的世界治理指數(shù)的標準下，中國的國家治理是一個什么樣的水平呢？為便于更好地理解這個問題，本文利用世界治理指數(shù)提供的數(shù)據(jù)從歷時性比較和跨區(qū)域比較兩個方面來進行說明。

圖1 世界治理指數(shù)對中國大陸地區(qū)國家治理水平的歷時性考察

(一)歷時性比較

在這一部分，本文運用世界銀行“世界治理指數(shù)”的六個指標對中國大陸地區(qū)自身治理狀況進行跨時段追蹤考察，時間跨度為1996年至2015年(見圖1)。在圖1中，居中的折線是“世界治理指數(shù)”基于單一指標對中國大陸地區(qū)進行測量的分值，而另外上下兩條折線分別是邊際誤差。考夫曼團隊之所以采用這樣的圖示方法，是因為“世界治理指數(shù)”確立的每個指標都是由選取的多個第三方變量構(gòu)造而成，所以多個變量經(jīng)聚合后得出的分值有必要給出一定的誤差區(qū)間。

在“話語權(quán)和問責”一項中，由于西方學者掌握民主理論的話語霸權(quán)，所以，對中國大陸地區(qū)公民沒能參與對選擇政府和缺乏西式的公民自由有所詬病，因而中國大陸地區(qū)在該項得分持續(xù)走低；在“政治穩(wěn)定與杜絕暴力”一項中，中國大陸地區(qū)的得分沒有超越全球的平均水平，但從中國大陸地區(qū)民眾，特別是旅華外籍人員的真實感受來看，當前中國無疑是一個穩(wěn)定而安全的國家；在“政府效能”一項，中國大陸地區(qū)從1998年開始就超越全球中位水平并在總體上呈現(xiàn)向好趨勢，特別是在“十八大”召開之后，中共中央頒布一系列從嚴治黨的新舉措,政府效能也隨之顯著提高，這說明“世界治理指數(shù)”的指標反映了中國普通民眾的真實觀感；在“規(guī)制質(zhì)量”一項中，中國大陸地區(qū)的得分徘徊在215個國家和地區(qū)的中位附近，得分不高的一個關(guān)鍵原因是外界普遍認為，中國政府在國內(nèi)實施規(guī)制時，過多偏袒國有部門，從而造成中國大陸地區(qū)社會力量發(fā)展的制度性困境；“法治”一項體現(xiàn)了中國大陸地區(qū)的國家治理依舊帶有較強的“人治”色彩，但“十八大”后國家高層多次表明“依法治國”的決心，隨后幾年WGI的該項指標也呈現(xiàn)上升態(tài)勢；最后，“遏制腐敗”的指標顯示中國在經(jīng)濟迅速發(fā)展時期，腐敗情況相對嚴重，執(zhí)政黨對腐敗現(xiàn)象的管控狀況也因時而異，但該項指標在“十八大”后也有明顯起色。

(二)跨區(qū)域比較

除了歷時性的比較，本文還嘗試選取2015年新加坡、中國香港特別行政區(qū)、中國臺灣地區(qū)與中國大陸地區(qū)在世界治理指數(shù)六個指標的分值進行治理狀況研究，以評估當前中國國家治理的發(fā)展水平及未來重點建設(shè)的方向*澳門同樣是一個自成體系的華人社會，但是由于人口僅60.18萬人，相比中國大陸13.85億人、香港737.4萬人、臺灣2 340.5萬人，以及新加坡574.1萬人，不具有顯著的樣本意義，故將其排除在本次比較之外。人口數(shù)據(jù)來源參見“世界實時統(tǒng)計數(shù)據(jù)”(2017年)，www.worldometers.info。。選取中國香港特別行政區(qū)、中國臺灣地區(qū)以及新加坡的原因是華人占社會主體地位，并主導國家治理體系，與中國大陸地區(qū)在治理理念、模式、目標，以及社會價值觀等方面均有較高相似度。

中國大陸地區(qū)、中國香港特別行政區(qū)、中國臺灣地區(qū)以及新加坡在“話語權(quán)和問責”指標上，中國臺灣地區(qū)以73分高居榜首。在民主轉(zhuǎn)型之后經(jīng)過兩次政黨輪替，中國臺灣地區(qū)已經(jīng)完成威權(quán)體制向民選的過渡，民意在政治生活中的各個環(huán)節(jié)都得到了體現(xiàn)。中國香港特別行政區(qū)以64分緊隨其后。新加坡因其威權(quán)主義政體壓制民眾話語權(quán)而飽受外界非議，此項僅得43分。中國大陸地區(qū)因政治制度明顯不同于西方主流國家而排名靠后(見圖2)。

圖2 中國大陸、中國香港特別行政區(qū)、中國臺灣與新加坡在話語權(quán)與問責上的比較

在“政治穩(wěn)定與杜絕暴力”一項，除了中國大陸地區(qū)，其他比較項均獲得WGI的優(yōu)良評價。中國大陸地區(qū)疆域廣闊、人口眾多、民族成分復雜，特別是近幾年“三股勢力”在華活動頻繁，這導致中央政府在個別地區(qū)治理難度加大。而中國香港特別行政區(qū)、中國臺灣地區(qū)以及新加坡由于面積小、人口少、民族成分簡單等現(xiàn)實因素，在政治穩(wěn)定與社會安全指標上具有天然優(yōu)勢(見圖3)。

圖3 中國大陸、中國香港特別行政區(qū)、中國臺灣與新加坡在政治穩(wěn)定與杜絕暴力上的比較

在“政府效能”指標的測量中，新加坡的分值為100，表明該國政府的治理效率與治理能力為全球翹楚。中國香港特別行政區(qū)緊隨其后，分值為99，再次是中國臺灣地區(qū)，分值為88。由于中國共產(chǎn)黨具備強大的組織動員能力以及黨內(nèi)精英優(yōu)秀的執(zhí)行能力，中國大陸地區(qū)在“效能考核”一項的得分為68(見圖4)。

圖4 中國大陸、中國香港特別行政區(qū)、中國臺灣與新加坡在政府效能上的比較

在“規(guī)制質(zhì)量”一項，中國香港特別行政區(qū)以及新加坡均得到100分，意味著兩地政府運用規(guī)制手段進行調(diào)控的能力居于全球領(lǐng)先地位。中國大陸地區(qū)在該項治理指標得分僅為46分，存在的原因是多方面的。其一，是政府角色還未完成“權(quán)力本位型”到“責任本位型”的轉(zhuǎn)變；其二，“政府—社會”關(guān)系還未從“計劃/控制”階段發(fā)展至“契約/互動”階段；其三，政府還沒有建立起來對制度的忠誠信仰，規(guī)制手段簡單(見圖5)。

圖5 中國大陸、中國香港特別行政區(qū)、中國臺灣與新加坡在規(guī)制質(zhì)量上的比較

從“世界治理指數(shù)”的測量來看，中國大陸地區(qū)國家治理中的法治水平還處在一個相對較低的層次上。中國有長期“人治”的歷史包袱。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)開始意識到國家治理中法治因素的重要作用，并將“依法治國”上升為治理國家的基本方略，努力構(gòu)建中國特色社會主義法治體系。在法治國家的建設(shè)方面，中國大陸地區(qū)可以向有豐富經(jīng)驗的新加坡(97分)以及中國香港特別行政區(qū)(95分)借鑒學習(見圖6)。

圖6 中國大陸、中國香港特別行政區(qū)、中國臺灣與新加坡在法治上的比較

與中國香港特別行政區(qū)、中國臺灣地區(qū)以及新加坡相比，中國大陸地區(qū)在遏制腐敗領(lǐng)域仍有很大的提升空間。中國大陸改革開放以來，經(jīng)濟的迅速發(fā)展給權(quán)力尋租提供了便利條件，腐敗現(xiàn)象已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨能否長期執(zhí)政所面臨的重大挑戰(zhàn)之一。中國香港特別行政區(qū)以及新加坡在遏制腐敗方面都取得了不錯的成績(見圖7)。

圖7 中國大陸、中國香港特別行政區(qū)、中國臺灣與新加坡在遏制腐敗上的比較

三、世界治理指數(shù)對中國國家治理能力現(xiàn)代化的啟示

16世紀之后，西歐和北美地區(qū)的部分國家率先開啟現(xiàn)代化進程，并建立了包括政治、經(jīng)濟、社會、文化在內(nèi)的一整套現(xiàn)代國家體系。但在一個復雜多樣的世界中，西方化并非后發(fā)國家現(xiàn)代化進程的唯一途徑。中國國家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)，絕不是要照抄照搬英、美等國的國家制度；中國國家治理能力的現(xiàn)代化，也沒有必要完全依照西方設(shè)立的標準作為自身發(fā)展路徑的指向標。中國國家治理現(xiàn)代化不僅要學習借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，還要根據(jù)自身實際情況有所創(chuàng)見。

世界銀行世界治理指數(shù)因其對國家治理狀況測量的實用性、普適性受到用戶的廣泛認可，用戶中不乏多國公共部門以及全球知名的國際組織、跨國公司、科研院所。世界治理指數(shù)開發(fā)的六個測量指標對中國國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有啟示意義。首先，世界治理指數(shù)將國家治理能力分解為六個可操作的指標，這使后發(fā)國家在治理能力提升的過程中有的放矢；其次，世界治理指數(shù)通過具體量化后的得分可以了解自身所處的發(fā)展階段，以及明確可以選擇何種模式來提高自身能力；再次，可以運用統(tǒng)計學方法來測算出世界治理指數(shù)六個指標的內(nèi)在相關(guān)性，這為整體推進國家治理現(xiàn)代化提供了新穎的視角?？梢哉f，“世界治理指數(shù)”的六個指標是各國政府進行國家治理時共享的參考性標準。中國的國家治理能力現(xiàn)代化，有必要借鑒國際經(jīng)驗，將其吸收歸納為注重安全、民主導向、強調(diào)效能、靈活規(guī)制、依法治國、遏制腐敗等六個標準來促進自身能力建設(shè)。此外，在此基礎(chǔ)上還應(yīng)另外提出科學施政、追求公正、增進和諧、以人為本等四個標準作為國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)更為全面的補充。

(一)注重安全

早在人類進入現(xiàn)代社會之前，霍布斯、洛克等社會契約論者就認為，保障公民的安全權(quán)既是國家建立的初衷，也是國家最基本的職能。社會發(fā)展至今，安全議題的重要性達到一個前所未有的高度，并成為全社會關(guān)注的熱點。從個人到國家，從傳統(tǒng)領(lǐng)域到非傳統(tǒng)領(lǐng)域，從生存到發(fā)展，安全概念的泛化要求治理主體不但具備靈活構(gòu)建多層次、全方位安全體系的能力，而且要與時俱進地具備滿足民眾對安全需求的能力。

(二)民主導向

公民參與既是國家治理合法性的主要來源，也是國家治理能力現(xiàn)代化的重要特征。中國國家治理能力現(xiàn)代化要求在三個方面體現(xiàn)民主導向。首先，國家治理主體吸收民意并整合成政策建議的能力，是直接體現(xiàn)建構(gòu)現(xiàn)代國家合法性的能力；其次，在治理策略方面，國家治理能力的提高直接體現(xiàn)在國家治理模式由傳統(tǒng)的“行政命令型”向現(xiàn)代的“民主協(xié)商型”轉(zhuǎn)變；最后，現(xiàn)代社會中的國家治理模式推崇民主價值。政府應(yīng)在決策環(huán)節(jié)廣納民意，汲取民智，在施政環(huán)節(jié)關(guān)切民情、凝聚民心，民眾既是國家治理效果最直接的體驗者，也是治理能力最公正的評判者。

(三)強調(diào)效能

自20世紀70年代以來，以英、美、日、韓為代表的國家為緩解公共財政壓力，體現(xiàn)國家治理的公正和民主價值，紛紛實施以提高政府效能為目標的政府改革，并收到良好的效果。中國國家治理能力的效能化建設(shè)順應(yīng)時代進步的內(nèi)在要求。首先，現(xiàn)代社會要求政府具備高效率的國家治理能力，以便處理日趨復雜的社會矛盾；其次，現(xiàn)代社會要求政府有能力向公民提供更為豐富、優(yōu)質(zhì)的社會公共產(chǎn)品以滿足于利益主體的多元需求；最后，對國家治理體系的效率與能力提出更高的要求，既符合普通民眾的主觀愿望，也體現(xiàn)社會發(fā)展的客觀要求。

(四)靈活規(guī)制

現(xiàn)代國家普遍將市場作為配置社會資源的基礎(chǔ)方式，因此，如何解決市場失靈及相關(guān)問題就成為政府長期面臨的難題之一。19世紀后期，美國政府為了遏制鐵路運輸業(yè)出現(xiàn)的惡性競爭趨勢，首次引入規(guī)制手段。此后，成熟的市場經(jīng)濟國家紛紛選擇運用規(guī)制手段調(diào)控本國市場，從而有效地保護了公共利益[3]?，F(xiàn)代政府理論認為，政府能否依據(jù)法律，運用法規(guī)和行政規(guī)章、命令、裁決等規(guī)制手段，實現(xiàn)對市場的有效調(diào)控，公平地增進全體社會成員的福利是衡量國家治理能力現(xiàn)代化水平的重要標志。

(五)依法治國

縱觀世界上的現(xiàn)代國家，無不把法治當作國家治理的基本方式和國家治理能力現(xiàn)代化的重要標志。多項統(tǒng)計表明，一國的法治水平與其國家諸多現(xiàn)代化指標呈顯著正相關(guān)，可見法治在現(xiàn)代化進程中發(fā)揮著相當重要的作用。將法治當作治國理政的基本方式，“最重要、最關(guān)鍵是要運用法治思維和法治方式的能力，解決法治缺位情況下治理動力不足和能力不夠的問題”[4]。一方面要擺脫“維穩(wěn)思維”，摒棄用國家強力“搞定”問題、行政手段“擺平”麻煩的老辦法，回歸依法治國；另一方面，正確處理改革與法治的關(guān)系，善用法治凝聚改革共識，引領(lǐng)改革方向，規(guī)范改革程序，鞏固和擴大改革成果，這在中國國家治理現(xiàn)代化中極具現(xiàn)實意義。

(六)遏制腐敗

任何政府都有向腐敗演化的可能性，特別是在具有深厚封建傳統(tǒng)的中國社會，黨和政府在治理腐敗的進程中任重而道遠。國家治理腐敗能力的現(xiàn)代化，首先，要求治理主體有及時優(yōu)化反腐敗治理體系的能力。傳統(tǒng)型“政出多頭”的治理格局，已經(jīng)不能適應(yīng)深度反腐的新局面，權(quán)責集中化已成為改革的必然趨勢。能否及時調(diào)整治理結(jié)構(gòu)形成合力遏制腐敗，體現(xiàn)了國家治理主體自我更新的能力。其次，反腐敗自身的特點決定了國家治理中對腐敗行為的打擊只能是事后追懲性的，這并不足以預先遏制腐敗的發(fā)生?，F(xiàn)代社會治理腐敗現(xiàn)象，需要打擊與預防并重。從某種程度上來講，預防腐敗的能力和效果更為直接地體現(xiàn)了國家治理能力水平的高低。

(七)科學施政

馬克斯·韋伯認為，“現(xiàn)代化”是我們這個時代的一種“文明的形式”,其本質(zhì)上是社會各個領(lǐng)域的實現(xiàn)“理性化”的過程。布萊克把現(xiàn)代化說成是“在科學和技術(shù)革命影響下,社會已經(jīng)發(fā)生和正在發(fā)生的轉(zhuǎn)變過程”[5]。從總體上說，國家治理的科學化就是治理主體有意識地按照國家自身運行的客觀規(guī)律對其進行治理。國家治理能力現(xiàn)代化，體現(xiàn)于政府在治理過程中是否能夠堅持理性思維，貫徹科學精神?，F(xiàn)代社會對治理科學化提出愈來愈高的要求，只有實現(xiàn)科學治理，才能最大限度地實現(xiàn)社會經(jīng)濟效益，促進社會穩(wěn)定和推動社會發(fā)展。首先，要借助先進的管理科學與管理經(jīng)驗，優(yōu)化國家治理機制，節(jié)約行政成本，減少部門摩擦，提高治理效率；其次，積極引入專家學者等“政府外腦”以第三方身份直接參與國家治理，可大大提高治理方法的科學化水平；最后，在國家治理過程中應(yīng)用現(xiàn)代科技手段的深度與廣度，可以從側(cè)面反映出國家治理能力現(xiàn)代化水平的高低。

(八)追求公正

公平與正義既是現(xiàn)代人的普遍共識，也是體現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要衡量標準。由于現(xiàn)代社會職業(yè)分工日趨細致，國家治理體系主要是通過司法部門來促進和保障全社會的公平正義?！吨袊伯a(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報》指出的：“公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。”司法部門是守護社會公平正義的最后一道防線，國家治理能力現(xiàn)代化就是要讓人民群眾能在每一個司法案件中感受到公平正義。

(九)增進和諧

改革開放以來，中國經(jīng)濟的高速發(fā)展不可避免地帶來大量的社會問題。特別是進入新世紀，長期積累下來的社會矛盾呈現(xiàn)激化之勢。緩解社會矛盾、增進社會和諧成為考驗中國國家治理能力現(xiàn)代化的重大課題。從多個國家的發(fā)展經(jīng)驗來看，保障弱勢群體，實現(xiàn)社會和諧，已成為體現(xiàn)國家治理能力的重要標志。早在19世紀80年代，德國政府為了化解尖銳的勞資沖突、促進國內(nèi)和諧，建立人類歷史上最早的社會保險制度。20世紀30年代，以社會保障為主要內(nèi)容的羅斯福新政，不但及時化解了“大蕭條”帶來的各種社會危機，而且形成的穩(wěn)定、和諧的社會局面為美國打贏反法西斯戰(zhàn)爭提供了重要保障。20世紀40年代末，丘吉爾政府采取一系列措施，迅速緩解了因二戰(zhàn)造成的國內(nèi)階層對抗等社會矛盾，福利國家的形象風靡一時，在很大程度上影響到澳大利亞、加拿大、新西蘭等國的社會發(fā)展進程，成為上述國家經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧的主要政策性因素。由此可見，現(xiàn)實社會和諧是國家治理能力現(xiàn)代化的重要標準之一。

(十)以人為本

國家治理，歸根結(jié)底是對人的管理和服務(wù)。國家治理能力現(xiàn)代化，就是國家治理主體與時俱進地提升對人全方位管理和服務(wù)的能力，以人為本理所當然地成為衡量其現(xiàn)代化水平高低的最為全面的標準。首先，現(xiàn)代社會是人本導向的社會，國家治理能力的現(xiàn)代化就是要在治理過程中，自覺地在方方面面體現(xiàn)人的尊嚴，促進人的發(fā)展，實現(xiàn)人的價值。從這個角度講，國家治理能力現(xiàn)代化就是國家治理能力人性化。其次，國家治理能力建設(shè)的人本導向，既是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政中對自身提出的更高要求，也是對馬克思“人的全面發(fā)展”理論的實踐性回應(yīng)。中國國家治理能力的現(xiàn)代化在先進理論的指導下，在總結(jié)他國經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，完全有可能實現(xiàn)對西方國家治理的超越。

四、對改進“世界治理指數(shù)”的探討

自20世紀末期，第三波民主化轉(zhuǎn)型國家和地區(qū)進入相對穩(wěn)定的發(fā)展階段?！爸卫?，是西方社會在民主制度、法治和公民社會的發(fā)展已經(jīng)相當完善之后的一種政治運行模式”[6]。近年來，對國家治理狀況的測量隨之成為全球比較政治學者的興趣熱點之一*當前，對國家治理質(zhì)量有所探討的學者及成果，國內(nèi)有馬得勇，《測量治理：國外的研究及其對中國的啟示》(2008)；臧雷振，《政府質(zhì)量：國家治理結(jié)構(gòu)性指標研究的興起》(2013)；汪仕凱，《國家治理評估的指標設(shè)計與理論含義》，(2016)等。國外有Agnafors 撰寫的Quality of government: Toward a more complex definition (2013)；Anderson. C與Blais. A, Bowler. S合著的Losers’ Consent: Elections and Democratic Legitimacy (2005)；Anheier. H的Governance: What are the issues? (2013)；Bevir. M的Governance as theory, practice, and dilemma. In: Bevir M (2011) 等。另外，2015年，華東政法大學政治學研究院高奇琦、游騰飛團隊創(chuàng)立的“國家治理指數(shù)”(NGI)是中國大陸地區(qū)第一套測量國家治理質(zhì)量的體系，NGI的出現(xiàn)對中國打破西方國家創(chuàng)造的“指數(shù)迷信”具有重要意義。。相比治理指標的確立，如何量化治理指標對學者來說更具挑戰(zhàn)性。

盡管世界銀行的“世界治理指數(shù)”因其對國家治理能力測量的清晰、有效等眾多優(yōu)點在全球廣受好評，但仍非盡善盡美。自世界治理指數(shù)發(fā)布伊始，考夫曼團隊就在全球范圍內(nèi)遭到諸多學者的質(zhì)疑。本文在此也嘗試對世界治理指數(shù)體系中存在的問題進行探討，并提出相應(yīng)的改進方案。

(一)弱化精英評判，注重民眾體驗

2010年，考夫曼團隊在世界銀行的網(wǎng)站上發(fā)布了《世界治理指數(shù)：方法與解析》一文，文章承認WGI體系中聚合六個主體指標的32個第三方數(shù)據(jù)源，使用抽樣統(tǒng)計方法通過民意調(diào)查直接獲取的僅有9個。另外，23個第三方數(shù)據(jù)的來源則是主觀性很強的專家評估，其中9個來自諸如美國國務(wù)院、法國國家發(fā)展署等官方機構(gòu)；另有9個來自自由之家、傳統(tǒng)基金會、自由無國界等非政府組織；余下5個則來自全球知名的商業(yè)咨詢機構(gòu)，如《經(jīng)濟學人》情報組、iJET綜合風險管理公司等機構(gòu)(見表1)。從數(shù)量統(tǒng)計來看，來自官方、NGO和咨詢機構(gòu)專家的主觀評分占數(shù)據(jù)源總體的72%，而能直接體現(xiàn)民眾評價的數(shù)據(jù)源僅為28%。由此可見，國家治理指數(shù)的評價機制實際上帶有很強的精英評判色彩。而作為最直接的利益相關(guān)者，本國民眾對國家治理狀況的評判并未被充分地聚合至WGI體系之中。一般而言，沒有久居某國和地區(qū)深入了解民情和社情，在評價時很難不失于主觀臆斷或猜測。精英的視角不能取代整體社會的價值判斷，西方精英階層的價值觀更不可能成為衡量所有國家的萬能標尺。但從當前的現(xiàn)實來看，西方國家的精英在評價其他國家時，往往將自身價值觀上升為“普世”標準臧否他國的政治實踐，最能反映該國治理狀況的民眾感受則很少為主流話語體系所認可。在某些狀況下，對同一事實的評判，二者相去甚遠，這很難不讓人對西方精英主導下各種評價體系的信度和效度產(chǎn)生懷疑。

無錫城市職業(yè)技術(shù)學院院級科研課題“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的激勵性食品安全治理研究——基于生產(chǎn)經(jīng)營主體激勵視角”（WXCY-2017-KZ-02）

表1世界治理指數(shù)數(shù)據(jù)來源情況一覽表

盡管飽受西方國家批評，但中國共產(chǎn)黨推行的“計劃生育”政策已經(jīng)成為當代中國國家治理最有成效的經(jīng)典案例之一。據(jù)粗略估算，自1981年始，截至2015年年底，在“計劃生育”政策的干預下，中國社會減少出生人口約5.7億，國民素質(zhì)大幅提升，人口年齡結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，所形成的“人口紅利”成為中國社會改革開放時期經(jīng)濟快速發(fā)展的重要因素*自中共中央于1980年9月25日發(fā)表《計劃生育公開信》始，截至2016年1月1日全面放開二胎政策，中國的“計劃生育”政策總共實施34年。本文假設(shè)1951—1958年和1962—1979年(由于1959年、1960年、1961年的自然災(zāi)害嚴重影響了當時社會的人口出生率，故將這三年非常時期略去不計)共26年內(nèi)的平均人口出生率為x，假設(shè)1980年中國實際人口總數(shù)值為y,2015年的實際人口總數(shù)值為z,假設(shè)在“計劃生育”政策的干預下中國社會人口減少數(shù)量為a，上述三個變量之間符合a=y(1+x)34-z的關(guān)系。從“世界實時統(tǒng)計數(shù)據(jù)”www.worldometers.info獲取數(shù)據(jù)，經(jīng)查詢、計算可知x=2.04%，y=975420000,z=1367820000,計算后得出a值約為570000000。即在“計劃生育”政策的干預下，中國社會在34年內(nèi)人口出生總量減少約5.7億。。在逐步適應(yīng)“少子化”家庭模式之后，絕大多數(shù)中國家庭體會到優(yōu)生優(yōu)育的實惠，同時也分享到國家快速發(fā)展所帶來的成果，因此，對該項政策給予高度評價。但與中國國民的廣泛認可不同，“計劃生育”政策因明顯與西方基督教國家禁止墮胎和生育自由的價值觀念沖突，在與西方國家主導的治理狀況評級中，中國政府得分較低，長期徘徊于中下游水平。

此外，在“世界治理指數(shù)”評價體系中，“話語權(quán)和問責”實際上反映的是一國治理中民主制度的運行狀況，居于六個指標首位，足可見民主對于治理的重要地位。對國家治理的測量離不開對民主質(zhì)量的評價，但一些西方學者評價他國民主狀況的結(jié)論，往往與該國民眾的感受大相徑庭。由臺灣大學朱云漢教授團隊開展的“亞洲晴雨表調(diào)查”研究計劃，在東亞地區(qū)12個國家和地區(qū)先后進行了四波調(diào)查,觀測區(qū)域內(nèi)各國民眾對民主議題的輿情狀況*“亞洲晴雨表調(diào)查”(Asian Barometer Survey)，肇始于臺灣大學胡佛、朱云漢等人啟動的“東亞民主動態(tài)調(diào)查”跨國合作計劃。該計劃發(fā)展至今，在東亞地區(qū)已經(jīng)實施了四波跨國調(diào)查，第一波于2001—2003年，涵蓋中國(大陸、臺灣、香港)、泰國、菲律賓、蒙古、日本、韓國等8個國家與地區(qū)；第二波于2005—2008年，調(diào)查對象新增新加坡、印度尼西亞、馬來西亞、越南、柬埔寨等5個東南亞國家。第三波于2010—2012年，調(diào)查范圍與第二波相同。第四波于2014—2016年，新增國家為緬甸，共14個國家和地區(qū)。。

通過2001年至今的調(diào)查數(shù)據(jù)計算，在值域為[0,100]的區(qū)間內(nèi)，新加坡國民對本國民主狀況的滿意度為87.6分，地區(qū)排名第一。菲律賓民眾則對本國的民主狀況給予差評，滿意度僅為49.75分，排名全區(qū)末位*該數(shù)據(jù)取自朱云漢、張佑宗、黃旻華和Mark Weatherall聯(lián)合撰寫的《對亞洲民主政體民意基礎(chǔ)的再評估：第四波亞洲晴雨表調(diào)查之發(fā)現(xiàn)》。詳細信息可參見http://www.asianbarometer.org/publications//b15620cf8549caa8a6cc4da5d481c42f.pdf。。而在另一套西方國家主導的，旨在測量全球各政體民主狀況的“第四代政體指數(shù)”(Polity IV)中，在“集權(quán)—民主”值域區(qū)間[-10,10]之內(nèi)，新加坡得-2分，被歸入非民主國家之列。而菲律賓則獲8分，在全球范圍內(nèi)屬高質(zhì)量民主國家*“第四代政體指數(shù)”(Polity IV)，是由馬里蘭大學Ted Robert. Gurr與社會系統(tǒng)研究機構(gòu)Monty G. Marshall共同開發(fā)創(chuàng)立，旨在對全球167個政體民主狀況進行測量的免費數(shù)據(jù)庫，其時間跨度為1800—2015年,數(shù)據(jù)逐年更新。。上述兩個案例反映出評價的巨大差異，實際上體現(xiàn)了西方主導的各種評價體系不可避免地帶有“西方中心主義”和“精英主義”傾向。這兩種傾向必然滲透在構(gòu)造“世界治理指數(shù)”評價體系的23個第三方數(shù)據(jù)源中，進而造成由此聚合而成的六個主體評價指標在測量欠發(fā)達國家和地區(qū)的治理狀況時，帶有難以消解的內(nèi)生性偏見。

(二)優(yōu)化研究設(shè)計，回應(yīng)外界質(zhì)疑

“世界治理指數(shù)”的設(shè)計人員在2015年公布了聚合成六項指標的32個第三方數(shù)據(jù)源中的29個，其余3個“半公開”的數(shù)據(jù)源分別來自非洲開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行和世界銀行等三家機構(gòu)的國家政策與制度評估中心。由于無法獲取完整數(shù)據(jù)，也就不可能對考夫曼等人的研究設(shè)計進行數(shù)據(jù)測試，這成為外界學者在技術(shù)層面上詬病WGI體系科學性不足的最主要原因。美國學者加里·金等人在其所著《社會科學中的研究設(shè)計:定量研究中的科學推論》中指出，規(guī)范的科學研究必須滿足的四個條件，其中之一就是采用公開的研究程序和數(shù)據(jù)。科學研究應(yīng)采用明確、系統(tǒng)且被同行公認的研究方法進行數(shù)據(jù)的搜集及分析工作，以確保其有效性能夠得到評估[7]。由于設(shè)計人員在公開原始數(shù)據(jù)方面有所保留，外界學者難免會質(zhì)疑世界治理指數(shù)測量值的可信程度，并多次呼吁開放全部數(shù)據(jù)給學界驗證評判。因此，如果想消除批評者對世界治理指數(shù)信度和效度的質(zhì)疑，保持其全球影響力，考夫曼團隊有必要公布最后三個數(shù)據(jù)源的全部內(nèi)容，以接受同行檢驗。

同時，考夫曼團隊為確保世界治理指數(shù)具有充分的有效性，在確立每一個主體指標時，都采取廣泛聚合第三方數(shù)據(jù)源的研究設(shè)計，但這種方法在一定程度上是以犧牲測量的準確性為代價的。以世界治理指中“話語權(quán)和問責”一項為例，其二級指標“對議會的信任度”和“對國家民主狀況的滿意度”所提取的數(shù)據(jù)，分別來自“非洲晴雨表”(AFR)、“拉丁美洲晴雨表”(LBO)和“美洲晴雨表”(VAB)等3項關(guān)于民主輿情的調(diào)查。其中，LBO涵蓋拉美地區(qū)20個國家，而VAB則覆蓋全美洲共25個國家，WGI在聚合變量時，重復提取的數(shù)據(jù)達16個國家之多。世界治理指設(shè)計人員希望通過獲取更廣泛的數(shù)據(jù)來增強其指標的準確性本無可非議，但在相同的議題上使用重疊數(shù)據(jù)，然后再將其帶入公式進行變量聚合，實有舍近求遠之嫌。同時，其煩瑣的研究設(shè)計無疑增加了數(shù)據(jù)使用的風險。

另外，世界治理指的研究團隊在提取第三方數(shù)據(jù)聚合主體指標時，一方面在同一地區(qū)使用重疊數(shù)據(jù)；另一方面，又出現(xiàn)不同地區(qū)數(shù)據(jù)獲取失衡的問題。上文中所述的“非洲晴雨表”和“拉丁美洲晴雨表”同屬觀察各國民主輿情的“全球晴雨表”計劃(GBS)。除了非洲與拉美地區(qū)以外，該組織還在阿拉伯國家地區(qū)、東亞與南亞地區(qū)、歐洲與中亞地區(qū)開展與民主議題相關(guān)的輿情調(diào)查。盡管GBS下設(shè)的5個地區(qū)性組織在抽樣調(diào)查時沒有使用內(nèi)容完全一致的問卷，但由于具備共同的民主理念，并且定期交流研究設(shè)計和分析方法，其調(diào)查所獲的民主輿情數(shù)據(jù)在多個研究領(lǐng)域都具有很強的說服力，并且向外界開放使用權(quán)限。因此，考夫曼團隊若將GBS中其余三個地區(qū)的民主輿情數(shù)據(jù)源聚合至WGI體系，無疑會大大增強其內(nèi)在邏輯的連貫性。

(三)修正因果關(guān)系，調(diào)整比較框架

由于“治理研究”在全球范圍內(nèi)的勃興，世界銀行WGI成為各國學者開展“比較治理研究”可資利用的具有全球影響力的開放數(shù)據(jù)庫之一?！笆澜缰卫碇笖?shù)”在選取國家和地區(qū)變量一欄，除了直接將全球215個國家和地區(qū)作為選項以外，還將其收入狀況分為高(其中又區(qū)分出OECD國家和非OECD國家兩類)、中高、中低、低等4個層次，5類“近似收入國家集團”，然后各取其平均值(Income Group Averages)進行比較*按照世界銀行的劃分標準，人均GDP高于1.19萬美元的國家為高收入國家。高收入的OECD國家包括澳大利亞、奧地利、比利時、加拿大、捷克、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、以色列、意大利、日本、韓國、盧森堡、荷蘭、新西蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞典、瑞士、美國、英國。?！笆澜缰卫碇笖?shù)”的測量數(shù)據(jù)顯示，在5類國家集團中，其收入水平越高，在六項指標上的得分相應(yīng)也就越高。一般而言，政府的治理水平與該國的經(jīng)濟發(fā)展狀況，以及國民收入水平呈顯著正相關(guān)?，F(xiàn)代國家依靠市場配置社會資源，市場的良性運行不僅需要政府提供安全穩(wěn)定的社會環(huán)境、健全高效的法制保障，還需要政府適時采取規(guī)制措施以減少市場失靈給社會帶來諸多危害。因此，在一定程度上經(jīng)濟發(fā)展狀況和國民收入水平體現(xiàn)為該國治理能力強弱的結(jié)果變量。獨立后高速發(fā)展的新加坡是極具說服力的案例。1965年，新加坡被馬來亞聯(lián)邦逐出，當年全國GDP總量不足10億美元。經(jīng)過李光耀及人民行動黨半個世紀卓有成效的治理，2014年新加坡的GDP總量已經(jīng)達到3 063億美元之巨*數(shù)據(jù)來源：http://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?end=2013&locations=SG&start=1965。。由此可見，國家治理能力極大地影響著一國的經(jīng)濟發(fā)展狀況和國民收入水平。而以收入水平近似的國家集團作為自變量來觀察其地區(qū)整體治理水平，有本末倒置之嫌，在操作層面，并不具有現(xiàn)實意義。

與上述“近似收入國家集團”相類似，“世界治理指數(shù)”在其國家和地區(qū)列表中還以地緣劃分出亞太、歐洲中亞、拉美及加勒比、中東及北非地區(qū)、北美、南亞，撒哈拉以南非洲等7類“地區(qū)性國家集團”，各取其地區(qū)平均值(Regional Averages)進行比較。在全球化時代，由于各國特殊的國情，以及各民族選擇的發(fā)展道路不盡相同，單純以相近的地理位置為依據(jù)將全球國家劃分成若干區(qū)域進行比較，很難如實呈現(xiàn)各區(qū)域?qū)嶋H的治理狀況。以東亞為例，該區(qū)域內(nèi)既有像日本、韓國等已經(jīng)完成工業(yè)化的國家，也存在像緬甸、柬埔寨等仍然處在工業(yè)化初期的國家*根據(jù)世界銀行網(wǎng)站2015年的數(shù)據(jù)顯示，在“農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘陌俜直取敝笜酥?，柬埔寨?9%，緬甸為65%，而韓國為17%，日本為7%。。由于各個國家發(fā)展路徑迥異，發(fā)展程度差別極大，將其合并至同一地區(qū)性集團并取各指標平均值，再與其他地區(qū)性集團的平均值進行比較，這種跨區(qū)域研究是否有價值，值得深入推敲。

五、結(jié)語

自“世界治理指數(shù)”發(fā)布以來，考夫曼團隊除了逐年更新數(shù)據(jù)以外，還對研究設(shè)計進行調(diào)整，使其成為一套相對成熟的治理測量體系。世界治理指數(shù)對于中國的現(xiàn)實意義，并不僅限于它能夠?qū)抑卫頎顩r進行有效評估，更為重要的是有助于確立中國國家治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)標準，啟發(fā)中國學者推出中國本土的國家治理測量體系。對該領(lǐng)域的持續(xù)研究將有助于學者們深入理解國家治理所需要的諸多要素及其內(nèi)在相關(guān)性，以及如何優(yōu)化要素之間的比例，從而實現(xiàn)治理效果最大化。

[1] Rhodes, R. The New Governance: Governing without Government [J]. Political Studies,1996，(44)：652-667.

[2] http://info.worldbank.org/governance/“世界治理指數(shù)”/index.aspx#home.

[3] 朱光磊，等.現(xiàn)代政府理論[M].北京：高等教育出版社，2006：366.

[4] 張文顯.法治與國家治理現(xiàn)代化[J].中國法學，2014，(4)：5-27.

[5] [美]C．E．布萊克.現(xiàn)代化的動力[M].段小光，譯.成都：四川人民出版社，1988：74.

[6] 馬得勇.測量治理：國外的研究及其對中國的啟示[J].公共管理學報，2008，(4)：101-128.

[7] Gary. King，Robert O. Keohane, Sidney Verba. Designing Social Inquiry: Scientific Inference In Qualitative Research[M]. New Jersey: Princeton University Press，1994.

〔責任編輯：劉建明〕

2017-06-06

國家社會科學基金項目“公民有序政治參與中的協(xié)商民主機制研究”(16BZZ024)階段性成果

程同順(1969—)，男,山西聞喜人，政治學系主任，教授，博士研究生導師，經(jīng)濟學博士，從事當代西方政治理論和中國農(nóng)村政治研究；李暢(1983—),男,河南安陽人，博士研究生，從事當代西方政治理論研究。

D523-31

：A

：1000-8594(2017)05-0013-08