土地征收中被征地農(nóng)民確認(rèn)程序研究

司野

摘 要：土地征收權(quán)是以公共利益為目的，強(qiáng)制獲得土地所有權(quán)的國(guó)家權(quán)力。征收行為符合法定的公益目的與足額補(bǔ)償?shù)南拗茥l件，被征收者就應(yīng)當(dāng)服從。國(guó)務(wù)院關(guān)于“農(nóng)民對(duì)征地決定和征地補(bǔ)償?shù)拇_認(rèn)材料作為征地報(bào)批必備材料”的規(guī)定，不僅在理論上與征收權(quán)的基本屬性存在沖突，同時(shí)也缺乏實(shí)踐上的可能性。這樣的程序設(shè)置表面上有利于農(nóng)民權(quán)利，但在實(shí)踐中不但無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，反而影響了行政效率，導(dǎo)致了“農(nóng)民確認(rèn)”程序存在一定缺陷。因此，對(duì)“農(nóng)民確認(rèn)”程序要進(jìn)一步完善，加入聽(tīng)證程序，增加爭(zhēng)議判斷機(jī)制，并修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》中的相關(guān)表述，補(bǔ)充相關(guān)內(nèi)容，以達(dá)到真正保護(hù)被征地農(nóng)民知情權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)利。

關(guān)鍵詞：土地征收；征收程序；征地補(bǔ)償

中圖分類(lèi)號(hào)：F325.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2017）05-0007-07

一、問(wèn)題的提出

2014年，山東省平度市杜家疃村120余畝的土地征收過(guò)程中存在違法征地情況被曝光，平度市國(guó)土資源局稱(chēng)，該宗土地的征收是經(jīng)省政府批準(zhǔn)，依照法定的征收程序，并已足額撥付土地補(bǔ)償費(fèi)的合法征收行為。所涉及的被征用土地早在2006、2007年就已經(jīng)轉(zhuǎn)為了建設(shè)用地。截至2013年5月16日，青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)340余萬(wàn)元、征地補(bǔ)償費(fèi)604余萬(wàn)元已全部撥付到村，其中青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)于2013年5月底全部?jī)冬F(xiàn)到村民手中。但村民提出，征地程序并不合法，當(dāng)?shù)卣谖唇?jīng)村民同意的情況下，偽造了村民簽名和手印，依靠制作的假文書(shū)辦理了土地審批手續(xù)[1]。政府在申報(bào)征地審批中是否具有偽造農(nóng)民確認(rèn)材料的行為，是征收行為是否合法的爭(zhēng)議所在。

被征地農(nóng)民在征地補(bǔ)償方案上簽字確認(rèn)，是我國(guó)為了保護(hù)被征地農(nóng)民知情權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法性權(quán)利而設(shè)置的土地征收程序?？蓪?shí)踐中，這種農(nóng)民參與方式卻成為了各地“征地造假”案的導(dǎo)火索。簽字確認(rèn)形同虛設(shè)，引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。在征地造假的背后，隱藏的是目前征地程序設(shè)置上的問(wèn)題。對(duì)此，另一起涉嫌征地造假案的負(fù)責(zé)人解釋到：依照現(xiàn)有的制度規(guī)定，沒(méi)有農(nóng)民簽字就無(wú)法獲得用地審批。審批程序本身周期就長(zhǎng)，項(xiàng)目建設(shè)又迫在眉睫。因此，在告知村民的前提下，由基層部門(mén)代替村民簽字、按手印，就成為了許多地方的慣用做法[2]。

集體土地征收的程序性規(guī)定主要存在于《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法實(shí)施條例》）以及《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《嚴(yán)格土地管理的決定》）當(dāng)中。目前的征收實(shí)踐與司法實(shí)踐均以國(guó)務(wù)院發(fā)布的《嚴(yán)格土地管理的決定》為法律依據(jù)。在這份規(guī)范性文件中，“農(nóng)民確認(rèn)”被確定為“征地審批”的前置程序“農(nóng)民確認(rèn)”是指在集體土地征收決定公告時(shí)，被征地農(nóng)民要對(duì)“擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑”進(jìn)行確認(rèn)?！罢鞯貙徟笔羌w土地征收的啟動(dòng)程序，必須以“被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料為征地報(bào)批的必備材料”。。也就是說(shuō)，建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)征收農(nóng)民集體所有土地的，如果沒(méi)有附加“農(nóng)民確認(rèn)”材料，就無(wú)法獲得批準(zhǔn)。該項(xiàng)程序規(guī)定的效力不及《土地管理法》，因此，2012年公布的《土地管理法修正（草案）》征求意見(jiàn)稿有意將此項(xiàng)規(guī)定以法律的形式固定下來(lái)。對(duì)此，筆者持有不同的意見(jiàn)。

二、“農(nóng)民確認(rèn)”程序的形成

（一）“農(nóng)民確認(rèn)”的初態(tài)：政府單向通知

我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)集體土地征收程序規(guī)定的規(guī)范文本當(dāng)中，以全國(guó)人民代表大會(huì)頒布的《土地管理法》具有最高的法律效力。其中第四十六條和第四十八條規(guī)定了兩種公告：集體土地征收決定公告和補(bǔ)償、安置方案公告現(xiàn)行《土地管理法》第四十六條第一款：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”。第四十八條：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)”。。為貫徹實(shí)施《土地管理法》，國(guó)務(wù)院于1998年12月頒布了《土地管理法實(shí)施條例》，其中第二十五條針對(duì)兩個(gè)公告內(nèi)容作出了進(jìn)一步的規(guī)定：土地征收公告應(yīng)包含“批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積等內(nèi)容”；補(bǔ)償公告則應(yīng)囊括“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙蕖钡确矫妗摹锻恋毓芾矸ā芳啊锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》所規(guī)定的集體土地征收公告程序來(lái)看，均沒(méi)有涉及關(guān)于被征地農(nóng)民對(duì)公告內(nèi)容“確認(rèn)”的規(guī)定。從內(nèi)容上看，《土地管理法》中征地公告的目的僅僅是在征收決定做出后，對(duì)被征收者的告知而不是征求意見(jiàn)，更不需要農(nóng)民確認(rèn)。當(dāng)時(shí)僅僅是在征地補(bǔ)償公告時(shí)要求實(shí)施公告的單位聽(tīng)取被征收者的意見(jiàn)，對(duì)于土地征收決定的公告并不作聽(tīng)取意見(jiàn)的程序限定。法律文本中也并未涉及聽(tīng)取意見(jiàn)的方式及農(nóng)民意思表示的效力。這種意思表示既不會(huì)影響到征地行為的合法性，也不會(huì)影響征地程序的正常進(jìn)行。

（二）“農(nóng)民確認(rèn)”的強(qiáng)化：審批必備材料

自1990年《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》頒布實(shí)施以來(lái)，國(guó)有土地逐漸呈現(xiàn)出相對(duì)集體土地不菲的身價(jià)。在GDP為核心的政績(jī)觀指導(dǎo)下，各地方政府為了獲取建設(shè)資金，使得之后的幾年中違法征收現(xiàn)象愈演愈烈，嚴(yán)重的損害了集體土地所有者的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)在政府主導(dǎo)的城市發(fā)展過(guò)程當(dāng)中，政府更多的承擔(dān)著經(jīng)營(yíng)者的身份。1990年《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的一個(gè)重要目的，就是為了解決城市發(fā)展錢(qián)從哪里來(lái)的問(wèn)題。國(guó)有土地出讓成為了地方政府增加財(cái)政收入的主要路徑；集體土地征收，又是增加國(guó)有土地的主要手段。只有盡量抬高出讓價(jià)格，壓低補(bǔ)償投入，才能最大限度地獲取資金收入。。這也導(dǎo)致我國(guó)出現(xiàn)了諸如低水平重復(fù)建設(shè)，亂占濫用耕地等過(guò)度開(kāi)發(fā)的問(wèn)題，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。為了規(guī)范土地征收行為，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《嚴(yán)格土地管理的決定》。一方面對(duì)公告內(nèi)容和程序進(jìn)行了修改，另一方面規(guī)定了聽(tīng)取意見(jiàn)的方式及意思表示的效力。在公告內(nèi)容和程序方面，將原本置于審批之后的告知程序修改為征地報(bào)批的前置程序，明確指出了在征地公告時(shí)要加入“擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑”的告知內(nèi)容；在聽(tīng)取意見(jiàn)和效力方面，要求將農(nóng)民接到公示通知并且確認(rèn)形成公告材料，在必要的時(shí)候由國(guó)土資源部門(mén)依照有關(guān)規(guī)定組織聽(tīng)證。這種被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的材料成為了征地報(bào)批的必備材料。據(jù)此，2006年國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)明法紀(jì)堅(jiān)決制止土地違法的緊急通知》提出，各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目征收農(nóng)民集體所有土地，征地報(bào)批前未履行告知、確認(rèn)、聽(tīng)證程序的，不得批準(zhǔn)征地。2007年，勞動(dòng)與社會(huì)保障部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》同樣指出，“被征地農(nóng)民社會(huì)保障對(duì)象、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)以及費(fèi)用籌集辦法等情況，要納入征地報(bào)批前告知、聽(tīng)證等程序，維護(hù)被征地農(nóng)民知情、參與等民主權(quán)利。市縣人民政府在呈報(bào)征地報(bào)批材料時(shí)，應(yīng)就上述情況作出說(shuō)明”。這就使得原本的不能、也不應(yīng)與征收權(quán)形成直接對(duì)抗的被征地農(nóng)民“確認(rèn)”行為，成為了征收程序啟動(dòng)的必要性前置程序。換而言之，如果被征地的農(nóng)民不在有關(guān)知情、確認(rèn)材料上簽字征收程序就無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行。endprint

三、“農(nóng)民確認(rèn)”程序的缺陷

（一）理論的沖突：強(qiáng)制性背離

征收權(quán)是國(guó)家利用強(qiáng)制手段獲取非國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一項(xiàng)權(quán)力。對(duì)于該項(xiàng)權(quán)力的正當(dāng)性，主要存在兩種觀點(diǎn)[3]。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家作為最高的統(tǒng)治者，可以支配其領(lǐng)土范圍內(nèi)的一切財(cái)產(chǎn)，為滿足公共使用目的，必要時(shí)可不經(jīng)過(guò)所有人的同意，將原本不屬于國(guó)家的財(cái)產(chǎn)收為國(guó)有，即“國(guó)家主權(quán)說(shuō)”格勞秀斯認(rèn)為，主權(quán)屬于國(guó)家，是國(guó)家的最高統(tǒng)治權(quán)?；舨妓箘t將主權(quán)比作為國(guó)家的“靈魂”，意在強(qiáng)調(diào)這種權(quán)力不受任何團(tuán)體或個(gè)人意志的影響。國(guó)家區(qū)別與其他社會(huì)政治組織的根本標(biāo)志在于其擁有主權(quán)。這種權(quán)力具有絕對(duì)性、永久性、不可讓渡性及不容侵犯性[4]21。。另一種觀點(diǎn)雖然承認(rèn)政府仍然保有一定的權(quán)力，但該種權(quán)力不是為實(shí)現(xiàn)某種主觀利益，而是必須履行組織公共服務(wù)的義務(wù)，即“社會(huì)義務(wù)說(shuō)”“社會(huì)義務(wù)說(shuō)”強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的行使所產(chǎn)生外部性。即所有人在追求個(gè)人效益最大化的同時(shí)往往會(huì)產(chǎn)生對(duì)財(cái)產(chǎn)資源的不合理使用，進(jìn)而形成資源的不合理配置，影響社會(huì)效益[5]。。無(wú)論那種觀點(diǎn)，都不曾否認(rèn)政府擁有的這項(xiàng)權(quán)力。一般而言，征收行為是一國(guó)政府不需要獲得所有權(quán)人的同意而獲得其財(cái)產(chǎn)的，超越市場(chǎng)自由財(cái)產(chǎn)交易的強(qiáng)制行為，以立法的方式實(shí)施征收，是政府擁有的固有的、不可剝奪的權(quán)力。也就是說(shuō)，對(duì)于政府按照法律作出的征收決定，被征收者必須無(wú)條件地接受?chē)?guó)家的安排，強(qiáng)制性是征收的根本屬性。具體到集體土地征收，國(guó)家不需以協(xié)商的方式與被征收者達(dá)成協(xié)議而獲得土地所有權(quán)。其以國(guó)家政治力量為依靠，無(wú)論被征收者是否同意，按照法定程序即可獲得土地的所有權(quán)。土地所有權(quán)變更并不以所有者意思表示為前提。

正是由于征收權(quán)具有強(qiáng)制性，為保障其他主體的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就需要對(duì)該項(xiàng)權(quán)力的行使加以必要的限制。在人民主權(quán)原則之下，正當(dāng)法律程序作為一項(xiàng)重要的法律觀念與憲法原則，被現(xiàn)代法制國(guó)家視為是有效控制征收權(quán)的一項(xiàng)必要手段。征收過(guò)程中的正當(dāng)法律程序其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是，任何人在受到懲罰或其他不利處分之前，應(yīng)當(dāng)獲得公正的聽(tīng)證或其他聽(tīng)取意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。具體到土地征收而言，土地所有者在受到土地被征收這樣的不利處分前，就應(yīng)當(dāng)在事前對(duì)處分的根據(jù)、理由具有知情權(quán)，并且擁有提出申辯意見(jiàn)的權(quán)利[6]。國(guó)務(wù)院在《嚴(yán)格土地管理的決定》中設(shè)立“農(nóng)民確認(rèn)”的程序，意在保障農(nóng)民的知情權(quán)，使被征收者獲得發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，其目的是值得肯定的?？梢坏ⅰ稗r(nóng)民確認(rèn)”作為申請(qǐng)報(bào)批土地征收的“必備材料”，就事實(shí)上形成了農(nóng)民作為土地所有者的權(quán)利與征收公權(quán)力的直接沖突。換而言之，這樣的程序設(shè)置在表象上意在肯定集體土地所有者的知情權(quán)、參與權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，其實(shí)質(zhì)卻與土地征收權(quán)設(shè)置本身背道而馳，無(wú)形中擴(kuò)大了被征收者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，否定了土地征收的強(qiáng)制性。

（二）現(xiàn)實(shí)的無(wú)奈：可行性缺失

公平與效率是行政行為的兩大基本價(jià)值目標(biāo)，忽視了行政效率的程序，亦無(wú)法實(shí)現(xiàn)程序的正當(dāng)性。如果說(shuō)“農(nóng)民確認(rèn)”程序的設(shè)立是為了凸顯征收中的公平，那么確保程序確實(shí)可行，則便于提升征收效率。只有二者兼顧才是真正的程序正義。“無(wú)確認(rèn)則無(wú)審批”的程序設(shè)置不但無(wú)法實(shí)現(xiàn)集體土地征收的效率，甚至成為了一種阻礙。

這樣的前置程序在我國(guó)現(xiàn)有的不完備的征收制度框架下缺乏可行性，主要原因在于以下幾個(gè)方面：

1.對(duì)征收補(bǔ)償制度的影響?，F(xiàn)行《土地管理法》中征地補(bǔ)償方式延續(xù)了1986年《土地管理法》的年產(chǎn)值倍數(shù)法。傳統(tǒng)補(bǔ)償方式所確定的補(bǔ)償數(shù)額并不能滿足如今的補(bǔ)償需求，致使被征地農(nóng)民不愿對(duì)補(bǔ)償進(jìn)行確認(rèn)。一方面，1998年關(guān)于《中華人民共和國(guó)土地管理法（修訂草案）的說(shuō)明》中提到，征地補(bǔ)償時(shí)以保障被征地農(nóng)民生活水平不降低為基本原則：土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助總和以土地被征收前三年平均年產(chǎn)值若干倍計(jì)算。具體來(lái)說(shuō)，在銀行利率恒定的基礎(chǔ)下，如將給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助全部存入銀行，農(nóng)民獲得補(bǔ)償款的儲(chǔ)蓄利息要與農(nóng)民耕種收益基本持平用公示表示《中華人民共和國(guó)土地管理法（修訂草案）的說(shuō)明》中解釋的征地補(bǔ)償平均年產(chǎn)值倍數(shù)法，即為：征收前三年平均年產(chǎn)值=補(bǔ)償數(shù)額×銀行利率；補(bǔ)償數(shù)額=征收前三年平均年產(chǎn)值×倍數(shù)。將兩個(gè)公式合并可得：征收前三年平均年產(chǎn)值=征收前三年平均年產(chǎn)值×倍數(shù)×銀行利率。當(dāng)銀行利率下調(diào)時(shí)，為保證公式依然成立，就必須更改倍數(shù)。。而現(xiàn)實(shí)情況是，自1998年以來(lái)，銀行固定利率最高都未曾超過(guò)“年產(chǎn)值倍數(shù)法”確定時(shí)期的5%《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)土地管理法（修訂草案）〉的說(shuō)明》原文表述為：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的20倍。也就是說(shuō)，如果被征地單位將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)全部存入銀行，按當(dāng)時(shí)（1986年）的銀行長(zhǎng)期存款利率（5%）”。。為確保農(nóng)民獲得的補(bǔ)償總額存入銀行利息與種地收入持平，就應(yīng)當(dāng)對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提高。但遺憾的是，自1998年《土地管理法》頒布實(shí)施以來(lái)，法定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直不曾提高。

2.對(duì)土地管理制度的影響。我國(guó)施行的是城鄉(xiāng)土地的“二元所有制”。兩種不同的所有權(quán)捆綁的是不同的使用規(guī)則。法律規(guī)定，國(guó)有土地可以進(jìn)行工商業(yè)開(kāi)發(fā)，而集體土地（除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）只能用于農(nóng)業(yè)種植。這就意味著任何城市單位或個(gè)人，要利用土地進(jìn)行建設(shè)，就必須在國(guó)有土地上進(jìn)行。在我國(guó)大力推行城鎮(zhèn)化建設(shè)的今天，對(duì)城市發(fā)展用地的需求形成了國(guó)有土地價(jià)格的畸形增長(zhǎng)。與此形成鮮明對(duì)比的是，集體土地并不能同國(guó)有土地那樣在一級(jí)市場(chǎng)內(nèi)自由交易。這就使得集體土地事實(shí)上不存在相對(duì)統(tǒng)一的價(jià)格，即沒(méi)有一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)。在這樣的情況下，任何一個(gè)被征地的農(nóng)民都希望能獲得更高數(shù)額的補(bǔ)償。如果農(nóng)民簽字認(rèn)可作為土地征收的審批前置條件，就難免會(huì)形成一些被征地者在利益欲望的推動(dòng)下，一味地提升補(bǔ)償價(jià)格而遲遲不能達(dá)成一致，從而導(dǎo)致征收程序無(wú)法正常啟動(dòng)，嚴(yán)重影響征收效率。

3.大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，為“農(nóng)民確認(rèn)”帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)障礙。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2016年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%[7]。城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的直接后果是，很多外出打工的被征收土地的農(nóng)民無(wú)法在規(guī)定的時(shí)間返回農(nóng)村進(jìn)行土地征收公告的確認(rèn)簽字。依照《憲法》《土地管理法》《村民委員會(huì)組織法》等有關(guān)法律規(guī)定，集體土地的所有者為農(nóng)民集體?！稇椃ā分兴?guī)定的“集體所有”僅是一種公有制形式，其中的“集體”并不特指某種“團(tuán)體”或“組織”。為使虛化的主體現(xiàn)實(shí)化，《物權(quán)法》最終以“集體成員集體所有”代替了“集體所有”。并規(guī)定了由（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或村內(nèi)）集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，代表“集體”行使所有權(quán)。這種代理存在的目的，就是要使虛化的“集體”現(xiàn)實(shí)化。依照相應(yīng)的法定程序，每個(gè)代理組織都以民主選舉的方式產(chǎn)生負(fù)責(zé)人員，每個(gè)代理組織都有權(quán)依照民主程序形成“集體”決定。在這樣的制度框架內(nèi)，征地公告完全可以由擁有土地所有權(quán)的“集體”代理組織負(fù)責(zé)通知本集體成員，遵循相應(yīng)的法律程序召開(kāi)代表大會(huì)或全體會(huì)議，按照一定的多數(shù)比例通過(guò)并予以確認(rèn)，便可以實(shí)現(xiàn)公告程序的目的。也許是出于對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的考慮，《嚴(yán)格土地管理的決定》所規(guī)定的審批前的確認(rèn)主體不是針對(duì)被征收的“集體”代理組織，而是具體的集體成員。這就要求由公告機(jī)關(guān)在進(jìn)行公告的同時(shí)，必須通知到每個(gè)農(nóng)民。在農(nóng)村大量人口進(jìn)城務(wù)工的現(xiàn)實(shí)情況下，由公告機(jī)關(guān)完成原本可以由集體代理組織完成的工作，這就無(wú)形中增大了實(shí)際操作的成本。endprint

四、征收確認(rèn)的他國(guó)經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)土地征收中的確認(rèn)

美國(guó)的土地征收程序大致可以分為征收決定作出、協(xié)議購(gòu)買(mǎi)和強(qiáng)制征收三個(gè)階段。土地的征收決定源于土地規(guī)劃，土地規(guī)劃的制定屬于國(guó)家權(quán)力。在行政機(jī)關(guān)初步考慮某塊土地可能會(huì)被征收時(shí)，一般不要求通知土地所有者參與。一旦某塊土地被確認(rèn)為被征收對(duì)象，行政機(jī)關(guān)僅僅需要以報(bào)紙刊登公告等形式，對(duì)征收目的、項(xiàng)目選址等具體信息進(jìn)行公開(kāi)，并且通過(guò)直接送達(dá)或郵寄送達(dá)等方式，將征收決定和土地所有者具有的權(quán)利以及征收土地的具體程序告知土地所有者，此過(guò)程并不需要得到被征收者的確認(rèn)反饋。土地所有者可以就土地征收的合憲性向法院提起訴訟，最終由法院進(jìn)行裁定[8]。

協(xié)議購(gòu)買(mǎi)是強(qiáng)制征收的必經(jīng)程序。在土地協(xié)議買(mǎi)賣(mài)之前，由具有評(píng)估資質(zhì)的第三方單位對(duì)土地及附屬物價(jià)值進(jìn)行客觀的評(píng)估，并作出評(píng)估報(bào)告。征收機(jī)構(gòu)依據(jù)評(píng)估報(bào)告的價(jià)格與被征收者進(jìn)行協(xié)商。一旦雙方對(duì)交易價(jià)格達(dá)成一致，簽訂購(gòu)買(mǎi)協(xié)議，土地交易便已完成。如果被征收者對(duì)評(píng)估價(jià)格存有異議，那么就仍需進(jìn)一步協(xié)商。如果經(jīng)過(guò)多次協(xié)商，行政機(jī)關(guān)與被征收人之間仍然無(wú)法達(dá)成妥協(xié)，征收機(jī)構(gòu)就需要以訴訟的方式，請(qǐng)求法院對(duì)補(bǔ)償數(shù)額進(jìn)行裁決。對(duì)于支付金額的討價(jià)還價(jià)在一定意義上可以視為是被征收者對(duì)補(bǔ)償方式和數(shù)額的確認(rèn)。但這種確認(rèn)最終只能實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償數(shù)額的變動(dòng)，并不會(huì)影響征收程序的進(jìn)行。

（二）德國(guó)土地征收中的確認(rèn)

德國(guó)的征收決定產(chǎn)生于土地需求方的申請(qǐng)。地區(qū)專(zhuān)員在接到征地申請(qǐng)后負(fù)責(zé)對(duì)土地征收申請(qǐng)進(jìn)行審查，包括土地征收是否符合公眾利益的需要，是否符合被征收地區(qū)的土地發(fā)展規(guī)劃，在協(xié)商購(gòu)買(mǎi)階段征收機(jī)構(gòu)是否向被征收方提供了公平的對(duì)價(jià)等內(nèi)容。經(jīng)過(guò)審查認(rèn)為征收申請(qǐng)符合條件的，地區(qū)專(zhuān)員就會(huì)發(fā)布公告并啟動(dòng)征地程序。

德國(guó)的被征收者確認(rèn)能夠影響征收決定的最終形成。這種影響是間接的，即如果土地所有者對(duì)征地決定有不同意見(jiàn)，可向地區(qū)專(zhuān)員提出收回征地決定的請(qǐng)求。但如果地區(qū)專(zhuān)員堅(jiān)持不撤回征地決定，利害關(guān)系人可向高級(jí)行政法院起訴。高級(jí)行政法院可根據(jù)情況判決征地認(rèn)定是否合法。若判決地區(qū)專(zhuān)員的征地決定無(wú)效，征地程序終止。如果高級(jí)行政法院作出有利于地區(qū)專(zhuān)員的判決，而土地所有人不服，可向聯(lián)邦行政法院控告上訴。聯(lián)邦行政法院作出的判決，則是最終的裁決。在補(bǔ)償確認(rèn)方面，如果土地補(bǔ)償請(qǐng)求人不同意地區(qū)專(zhuān)員提出的征地補(bǔ)償額，也可以向州法院起訴，提出自己的補(bǔ)償請(qǐng)求，由法院作出最終裁決[4]178-183。概而言之，德國(guó)的被征收者的確認(rèn)能夠影響征收行為的形成以及補(bǔ)償數(shù)額的確定。但這種影響是通過(guò)法院裁決而間接形成的，而并非具有直接的決定權(quán)。

（三）法國(guó)土地征收中的確認(rèn)

法國(guó)的土地征收主要分為行政與司法兩個(gè)階段。行政階段主要是對(duì)被征收土地的位置和公益目的的確定。實(shí)際轉(zhuǎn)讓效力則是在司法階段進(jìn)行；補(bǔ)償金額的確定雖被置于司法階段，但由于其確定基礎(chǔ)也是基于協(xié)商產(chǎn)生，因而也可以在行政階段進(jìn)行。具體而言，土地征用單位需向省長(zhǎng)提出申請(qǐng)，由省長(zhǎng)先對(duì)征地目的公益性進(jìn)行調(diào)查作出批準(zhǔn)公用目的的決定。再對(duì)土地的具體位置、所有權(quán)人等利害關(guān)系人進(jìn)行調(diào)查。依據(jù)調(diào)查的最終結(jié)果，作出是否可以轉(zhuǎn)讓的決定。在可轉(zhuǎn)讓決定作出后6個(gè)月內(nèi)，移交普通法院進(jìn)行最后的裁判。普通法院在接到省長(zhǎng)提出的裁判申請(qǐng)后，對(duì)調(diào)查文件進(jìn)行書(shū)面審查。如果法院認(rèn)為省長(zhǎng)出具的調(diào)查材料確實(shí)完備，在補(bǔ)償金付清之后，征用單位就能夠?qū)嶋H地對(duì)土地進(jìn)行占有了。

為保土地所有人的合法權(quán)益，在行政與司法階段，也都分別規(guī)定了公告程序。在行政階段，省長(zhǎng)在作出批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓和可轉(zhuǎn)讓決定后，都要告知土地所有人。土地所有人對(duì)兩項(xiàng)決定如有異議可分別提起行政訴訟。在征收行為合法性認(rèn)定方面，法國(guó)規(guī)定最高法院、部長(zhǎng)和省長(zhǎng)均為有批準(zhǔn)公益目的的機(jī)關(guān)和責(zé)任人。被征收人如果對(duì)征收目的存有異議，可以提起行政訴訟要求撤銷(xiāo)決定。在司法階段，當(dāng)法院作出有利于征收單位的最終裁決后，要求申請(qǐng)征地的單位，必須把裁決通知所有利害關(guān)系人，否則對(duì)他們不發(fā)生效力。如果征收補(bǔ)償經(jīng)協(xié)商無(wú)法達(dá)成一致，雙方均可請(qǐng)求法官予以確定。如果對(duì)法院作出的裁判不服，還可在規(guī)定期限內(nèi)向上訴法院進(jìn)行上訴。如仍不服，可以申請(qǐng)最高法院復(fù)核。

美國(guó)、德國(guó)和法國(guó)的征收程序中均有保障被征收者實(shí)現(xiàn)知情權(quán)和參與權(quán)的相關(guān)程序設(shè)置。但是，在行為效力方面，如果被征收者對(duì)所需確認(rèn)內(nèi)容（包括征收的合法性或補(bǔ)償數(shù)額）產(chǎn)生異議，往往是以向法院提起訴訟，請(qǐng)求法院裁決的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自我的意思表示，而并非擁有直接對(duì)抗征收決定的權(quán)利。

五、對(duì)“農(nóng)民確認(rèn)”程序完善的思考

在全社會(huì)高度呼吁保障農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體地位的背景之下，立法者應(yīng)該在集體土地征收過(guò)程中引入征收農(nóng)民參與程序，以充分體現(xiàn)憲法“尊重和保障”人權(quán)的立法精神。行政相對(duì)人對(duì)行政行為的充分監(jiān)督正是依法治國(guó)的體現(xiàn)。雖然《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》等法律規(guī)范已經(jīng)為集體土地征收設(shè)置了一個(gè)并不簡(jiǎn)單的程序，但是這樣的征收程序也依然存在著許多缺陷，尤其是在對(duì)征收公益性監(jiān)督方面，被征地農(nóng)民并沒(méi)有合法的途徑對(duì)征地行為的合法性提出質(zhì)疑。合法途徑的缺失是造成違法征地現(xiàn)象頻出的重要原因之一，已經(jīng)影響到了農(nóng)民個(gè)體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。然而，農(nóng)民確認(rèn)程序的設(shè)置，并不能阻擋土地征收亂象的發(fā)生，也沒(méi)有為農(nóng)民保護(hù)自身權(quán)益發(fā)揮作用。相反，現(xiàn)實(shí)生活中以偽造農(nóng)民確認(rèn)為由而提起的行政復(fù)議和行政訴訟，受舉證條件的影響，農(nóng)民的勝率極低。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條規(guī)定，行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)，但撤銷(xiāo)會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的，確認(rèn)違法，但不撤銷(xiāo)行政行為。據(jù)此，即便農(nóng)民勝訴，也難以達(dá)到初始愿望，徒增訴訟成本。鑒于將“農(nóng)民確認(rèn)材料作為征地審批的必備材料”在理論和實(shí)踐上的局限性，本文建議應(yīng)盡快將其歸為知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)范圍，取消其土地征收審批條件的功能。關(guān)于被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，完全可以參考美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)加入聽(tīng)證程序、規(guī)定第三方裁判等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)。endprint

（一）拓寬農(nóng)民確認(rèn)權(quán)的邊界

農(nóng)民確認(rèn)權(quán)是被征地農(nóng)民維護(hù)自身合法權(quán)益，自由公開(kāi)申明主張，以驅(qū)使行政決定向著有利于自己方面發(fā)展的程序性權(quán)利。該項(xiàng)權(quán)利的有效行使既能夠維護(hù)農(nóng)民集體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，也能夠形成對(duì)行政行為的有效監(jiān)督，起到防止行政權(quán)濫用的效果。但現(xiàn)有的法律規(guī)范嚴(yán)重制約了該權(quán)利的運(yùn)行?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定，被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民僅能夠?qū)镜恼鞯匮a(bǔ)償、安置內(nèi)容提出自己的意見(jiàn)，并不能對(duì)征收決定發(fā)表意見(jiàn)。也就是說(shuō)，被征地者無(wú)法對(duì)公共利益的認(rèn)定提出質(zhì)疑。如此規(guī)定既侵犯了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也不利于對(duì)征收行為合法性的監(jiān)督。集體土地征收不僅涉及到土地所承載的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，更關(guān)乎到被征收者的生存問(wèn)題[9]。這就決定了農(nóng)民確認(rèn)應(yīng)當(dāng)涉及到土地征收過(guò)程中的公共利益認(rèn)定、補(bǔ)償安置方案設(shè)計(jì)、土地補(bǔ)償款分配等各個(gè)環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)全面保障被征地集體成員的表達(dá)意愿的權(quán)利，保障集體成員可以提前介入、實(shí)質(zhì)介入，強(qiáng)化集體成員的征收話語(yǔ)權(quán)[10]。因此，不僅在聽(tīng)證程序中應(yīng)加入對(duì)公益認(rèn)定內(nèi)容，在非正式的聽(tīng)證程序中也應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取被征收者的聲音。在制度設(shè)計(jì)時(shí)可以借鑒德國(guó)的陳述意見(jiàn)規(guī)范，給予農(nóng)民就征收行為的公益性進(jìn)行意思表述的權(quán)利[11]。值得一提的是，被征收者雖具有這樣的表達(dá)意愿的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收主體所表達(dá)的意愿予以考慮，但這樣的意思表示并不能形成與征收行為的直接抗衡。征收行為是否滿足“公益需求”的合法性要件，只能由獨(dú)立于征收行為的第三方進(jìn)行最終裁定。農(nóng)民對(duì)于征收決定的異議只能是對(duì)征收決定的間接影響。

（二）聽(tīng)證程序的法律確認(rèn)

1998年《土地管理法》修訂前，1996年頒布的《行政處罰法》中已經(jīng)具有了聽(tīng)證程序的規(guī)定。從立法角度來(lái)看，在1998年《土地管理法》修訂時(shí)加入“聽(tīng)證”并不存在立法上的技術(shù)障礙。然而，修訂后的法律文本卻僅僅采用了“聽(tīng)取意見(jiàn)”的表達(dá)方式[12]。為了彌補(bǔ)法律中的“疏漏”，國(guó)土資源部分別于2001、2004年頒布了《征用土地公告辦法》、《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》兩部規(guī)章，明確提出了被征地權(quán)利人如果對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案存有不同意見(jiàn)，要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證記錄員應(yīng)以聽(tīng)證筆錄或會(huì)議紀(jì)要的形式記錄下聽(tīng)證的全部?jī)?nèi)容。凡舉行聽(tīng)證會(huì)的，申請(qǐng)征地補(bǔ)償安置方案報(bào)批時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)附有聽(tīng)證筆錄。但從實(shí)踐來(lái)看，聽(tīng)證程序卻只是流于形式。其原因在于：一方面，聽(tīng)證筆錄往往內(nèi)容過(guò)于龐雜，審批機(jī)關(guān)常常無(wú)暇梳理聽(tīng)證程序中的重要事項(xiàng)，甚至無(wú)暇顧及聽(tīng)證會(huì)的處理意見(jiàn)；另一方面，規(guī)章中只是確定了在行政審批時(shí)需要附加聽(tīng)證筆錄的形式要件，并沒(méi)有賦予聽(tīng)證筆錄相應(yīng)的法律效力。

因此，未來(lái)的《土地管理法》修改，不僅應(yīng)當(dāng)修改文本表述，以“聽(tīng)證會(huì)”代替“聽(tīng)取意見(jiàn)”，而且需要肯定聽(tīng)證結(jié)果對(duì)行政審批的法律約束力。具體而言，土地征收決定公告時(shí)，應(yīng)當(dāng)完善將農(nóng)民個(gè)體、集體經(jīng)濟(jì)組織或其他權(quán)利人申請(qǐng)舉行聽(tīng)證權(quán)利一并告知的法律程序。權(quán)利人對(duì)公告內(nèi)容產(chǎn)生異議并申請(qǐng)聽(tīng)證的，由有關(guān)市、縣政府土地行政主管部門(mén)組織舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取權(quán)利人意見(jiàn)，形成聽(tīng)證結(jié)果。如果需修改征地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行修改；如果認(rèn)為不宜作出調(diào)整的，必須向權(quán)利人進(jìn)行反饋、說(shuō)明理由。行政機(jī)關(guān)在作出最后行政行為之前，必須充分考慮聽(tīng)證會(huì)的最終處理意見(jiàn)，如果聽(tīng)證結(jié)果認(rèn)為需要修改，而行政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行的，行政相對(duì)人有權(quán)以行政訴訟的方式尋求司法救濟(jì)。

（三）增加爭(zhēng)議裁判機(jī)制

現(xiàn)行《土地管理法》當(dāng)中沒(méi)有對(duì)補(bǔ)償公告異議的裁判機(jī)制的規(guī)定?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》中指出，如果農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償、安置公告內(nèi)容產(chǎn)生異議，先由縣級(jí)以上地方人民政府進(jìn)行協(xié)調(diào)。如果協(xié)調(diào)不能形成統(tǒng)一意見(jiàn)，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府進(jìn)行裁決。這樣的規(guī)定存在兩方面的問(wèn)題：其一，從現(xiàn)有的農(nóng)民異議權(quán)范圍來(lái)看，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府行為進(jìn)行最終裁決，實(shí)質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是公平合理的。但在形式上難免讓人產(chǎn)生“體制內(nèi)監(jiān)督”無(wú)法實(shí)現(xiàn)公平正義的聯(lián)想。其二，如果將征收的決定權(quán)與農(nóng)民的異議權(quán)一同考慮，這樣的“體制內(nèi)監(jiān)督”可能就會(huì)暴露出弊端。其原因在于，依據(jù)我國(guó)法律規(guī)范的土地征收審批程序，下級(jí)政府的征收決定，往往是依據(jù)上級(jí)政府以往的批準(zhǔn)范圍作出的。農(nóng)民對(duì)征收的公益性提出異議，實(shí)際上就形成了對(duì)上級(jí)政府決定的質(zhì)疑。如果這樣的爭(zhēng)議再由上級(jí)政府進(jìn)行裁定，這時(shí)的上級(jí)政府自己就成為了自己的法官，有悖于法律的公平正義。

因此，無(wú)論形式上還是實(shí)質(zhì)上，加入第三方裁判的法律規(guī)定是十分必要的。以美國(guó)和德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，異議的爭(zhēng)端解決最終均由法院進(jìn)行。我國(guó)同樣可以在引入訴訟程序。在行政訴訟中，行政相對(duì)人處于弱勢(shì)一方，訴訟過(guò)程所需的財(cái)力、人力、物力各個(gè)方面都無(wú)法與行政主體相抗衡。出于對(duì)訴訟成本的考慮，應(yīng)以調(diào)節(jié)優(yōu)先為原則。具體而言，如果農(nóng)民對(duì)征收決定、征收補(bǔ)償、安置等公告內(nèi)容產(chǎn)生意見(jiàn)，由市、縣人民政府先行協(xié)調(diào)，如意愿達(dá)成一致，應(yīng)制作調(diào)解協(xié)議，該協(xié)議與裁決書(shū)具有相同的法律效力。如協(xié)調(diào)不成，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府進(jìn)行裁決。如果被征地農(nóng)民對(duì)于裁決仍有意見(jiàn)，可以在收到裁決后的規(guī)定時(shí)間內(nèi)向法院提起訴訟。

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