新形勢下加強高校預(yù)算管理的措施

（廣東工業(yè)大學(xué)財務(wù)處廣東廣州510006）

一、引言

當(dāng)前，社會對高等教育的需求日益劇增，高等教育的辦學(xué)規(guī)模急速擴張。一方面國家不斷加大對教育資源的投入，而另一方面國家投入教育的資源所創(chuàng)造的效益卻遠遠低于投入的數(shù)量。此外，不斷壯大的高校體系，其辦學(xué)模式以及收入來源也逐漸豐富，這使得高校存在著大量的預(yù)算外資金，這些資金游離于監(jiān)管之外，使用效率低下。由此可見，作為高校財務(wù)管理的核心之一，高校預(yù)算管理體系還未能發(fā)揮最優(yōu)化配置有限教育資源的功能。

為加強高校的預(yù)算管理，國家不斷完善與高校預(yù)算相關(guān)的法律規(guī)范，2013年教育部和財政部聯(lián)合修訂了《高等學(xué)校財務(wù)制度》，該制度對高校預(yù)算、核算和決算管理均提出了新的要求，并且更加明確地規(guī)定了高校應(yīng)建立內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟責(zé)任制度、信息披露制度以及監(jiān)督制度等制度體系，以此來加強高校財務(wù)制度建設(shè)。2014年全國人大常委會通過《預(yù)算法》的修訂，此次修改開啟了財稅體制改革的新時代，新《預(yù)算法》一改原立法宗旨，由“健全國家對預(yù)算的管理”變?yōu)椤耙?guī)范政府收支行為”，強調(diào)預(yù)算的“治理”作用，并在實施細節(jié)上，對預(yù)算的管理范圍、編制、平衡、監(jiān)督審查及法律責(zé)任等方面做出新規(guī)定，總體上要求財政預(yù)算往精細化、科學(xué)化及公開化方向發(fā)展。

順應(yīng)時代發(fā)展的要求，高校急需探討適應(yīng)新形勢要求的預(yù)算管理體系建設(shè)，以謀求更加長遠和可持續(xù)的發(fā)展，最終實現(xiàn)高校培育人才、創(chuàng)造知識的社會職能。

二、新形勢對高校預(yù)算管理的新要求

當(dāng)前高校預(yù)算管理表現(xiàn)出依賴性——跟隨上級財政預(yù)算，缺乏內(nèi)部自我管理，資金使用效益低，已無法滿足形勢發(fā)展的需求。筆者認(rèn)為，高校預(yù)算管理的建設(shè)應(yīng)重點突出以下四方面：

（一）強調(diào)預(yù)算的全面性

預(yù)算外資金的存在，使得部分資金游離在監(jiān)管外，資金去向不明且使用浪費，這不利于資金的統(tǒng)籌調(diào)配，也未能促進高校職能的實現(xiàn)。對此，新《預(yù)算法》增加新條例，明確指出“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，刪除了原預(yù)算外資金的相關(guān)內(nèi)容，要求建設(shè)全口徑預(yù)算體系，并指出“各級預(yù)算支出按照功能及經(jīng)濟性質(zhì)分類核算”，“決算草案應(yīng)當(dāng)與預(yù)算相對應(yīng)，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出”，以增加精細度來適應(yīng)全口徑預(yù)算要求。這要求高校將財政補助收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、教育事業(yè)類收入以及經(jīng)營收入、科研收入等全部納入預(yù)算體系中，并將校內(nèi)所有支出按真實性在預(yù)算范圍內(nèi)列支，不得少列或者虛假列支，在核算時按照《政府收支分類》的規(guī)定，將各項支出細化至經(jīng)濟分類下的“款”和功能分類下的“項”，另外使決算與預(yù)算口徑統(tǒng)一化，以便落實責(zé)任及監(jiān)督管理。

（二）增設(shè)績效考評環(huán)節(jié)

目前，高校預(yù)算采用行政管理模式——被動接受財政部門的資源分配，再由校財務(wù)處集中編制年度預(yù)算，并層層分解，將預(yù)算指標(biāo)下達各部門，至年末再簡單決算，并按“基數(shù)+增減”的方法編制下一年預(yù)算（李現(xiàn)宗，2012）。在這樣的模式下，各部門自主性低，預(yù)算意識薄弱，認(rèn)為預(yù)算只是“要錢”和“分錢”的過程，對如何開源節(jié)流、勤儉辦學(xué)缺乏責(zé)任感，另外，缺乏有效的績效考核機制，預(yù)算執(zhí)行好壞并無獎懲，也不影響下年預(yù)算，導(dǎo)致各部門管理預(yù)算的熱情度低，支出較為隨意。針對這些問題，《新預(yù)算法》新增“講求績效”原則，要求“各級政府、各部門、各單位對預(yù)算支出情況開展績效評價”，并以上年預(yù)算評價結(jié)果為依據(jù)，編制下年各級預(yù)算。所以高校應(yīng)順應(yīng)新《預(yù)算法》的思想，完善預(yù)算管理流程，增設(shè)績效考評環(huán)節(jié)，將目標(biāo)、預(yù)算、業(yè)績?nèi)呦嘟Y(jié)合，設(shè)定績效目標(biāo)，配套預(yù)算資金，并分析資金投入產(chǎn)出效益，再以此調(diào)整目標(biāo)，形成良性循環(huán)。

（三）允許跨年度預(yù)算平衡

多年來，高校預(yù)算都采用“一年一預(yù)”的形式，并遵循年度“量入為出，收支平衡，不列赤字”的原則，這易導(dǎo)致短期行為，出現(xiàn)超收時突擊花錢或虛列支出，短收時降低項目質(zhì)量，或因貸款而加重財務(wù)風(fēng)險等問題，不利于高校的穩(wěn)定發(fā)展（徐琴，2015）。對此，《高等學(xué)校財務(wù)制度》則強調(diào)預(yù)算編制方法會直接影響到預(yù)算執(zhí)行的效果，高校應(yīng)與時俱進，合理分析情況，選用合適的編制方式；新《預(yù)算法》規(guī)定“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制”，并指出“各級一般公共預(yù)算可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后年度預(yù)算資金的不足?！边@樣利于使預(yù)算與戰(zhàn)略目標(biāo)相匹配，并進行逆向調(diào)控，達到治理的效果。所以高校應(yīng)建立跨年度預(yù)算平衡機制，根據(jù)經(jīng)濟態(tài)勢及高校戰(zhàn)略編制中長期預(yù)算，將收支流量以及結(jié)余均考慮在內(nèi)，允許年度盈余及赤字，并設(shè)置調(diào)節(jié)基金用于跨年度超收與赤字調(diào)節(jié)，以此實現(xiàn)預(yù)算平衡。在編制方法上，應(yīng)根據(jù)實際需求靈活調(diào)整，采用適當(dāng)?shù)姆椒ā?/p>

（四）明確預(yù)算信息公開透明

隨著國家經(jīng)濟市場化發(fā)展及教育資源投入的增加，公眾高度關(guān)注教育資源的產(chǎn)出效益，對高校預(yù)算的科學(xué)性和民主性提出了更高的要求。為順應(yīng)這一形勢，《高等學(xué)校財務(wù)制度》要求高校應(yīng)依法公開財務(wù)信息；同時新《預(yù)算法》首次要求預(yù)算公開，指出要建立透明公開的預(yù)算制度，要求“各預(yù)算單位的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并明確規(guī)定違反預(yù)算公開規(guī)范的法律責(zé)任。”因此，高校應(yīng)在公布“三公經(jīng)費”及其他信息的基礎(chǔ)上，對預(yù)算管理的事前、事中及事后全過程進行公開，接受內(nèi)外部利益主體的監(jiān)督，以促進預(yù)算治理效果的發(fā)揮。

三、新形勢下加強高校預(yù)算管理的具體措施

（一）實施全口徑預(yù)算，推進精細化管理

圖1 全口徑預(yù)算財務(wù)信息平臺

高校實施全口徑預(yù)算，須將所有收支納入預(yù)算體系中，進行“大預(yù)算”管理，以發(fā)揮預(yù)算統(tǒng)籌全局的治理效果 （涂淑娟，2014）。而實施全口徑預(yù)算，意味著大量的數(shù)據(jù)管理，若數(shù)據(jù)獲取難，來源無依據(jù)，管理過程粗放無序，數(shù)據(jù)未能有效分析，那管理效果極易適得其反，所以推進高校精細化管理對發(fā)揮全口徑預(yù)算的統(tǒng)籌效果至關(guān)重要。推進精細化管理，高?？刹扇∫韵麓胧?/p>

1.更新會計核算系統(tǒng)，建設(shè)財務(wù)信息平臺（如圖1所示），借助軟件實現(xiàn)辦公的即時性及自動化，為全口徑預(yù)算的實施奠定基礎(chǔ)。高校應(yīng)利用軟件平臺將預(yù)算管理、財務(wù)管理、會計核算等信息整合，并授權(quán)各利益主體，包括預(yù)算管理委員會、財務(wù)處及責(zé)任部門在系統(tǒng)上查詢及錄入數(shù)據(jù)的權(quán)利，實現(xiàn)數(shù)據(jù)獲取及更新的即時性。另外，平臺應(yīng)借助科學(xué)技術(shù)，實現(xiàn)各模塊財務(wù)信息的自動匯總、對比及專項分析，并通過文字、數(shù)據(jù)及圖表等形式展示，為高校資金管理提供清晰形象的信息，方便預(yù)算監(jiān)督及管理，促使高校全口徑預(yù)算有序進行。

2.完善預(yù)算編制流程，在預(yù)算編制前，由財務(wù)處組建調(diào)研小組，對各部門資金需求、驅(qū)動因素及使用進度等明細信息進行調(diào)研，并匡算出預(yù)算的初步金額，以此作為預(yù)算審批標(biāo)準(zhǔn)，解決部門申報數(shù)不真實的問題。在正式編制時，需通過“幾上幾下”的反復(fù)協(xié)調(diào)，“幾上”增強部門參與度，“幾下”促進高層對效益的控制，使得預(yù)算逐漸與實際需求相一致。這使得預(yù)算的編制真實可靠，提升全口徑預(yù)算的精確性。

3.細化會計科目，采用多維度核算，按新《預(yù)算法》的要求將支出科目細化至經(jīng)濟分類的“款”以及功能分類的“項”，使全口徑預(yù)算下的支出分門別類地展示，便于管理層對各支出線定位管理，增強全口徑預(yù)算的有序性，另外采用多維核算，多維性有利于預(yù)算責(zé)任人進行多向分析，及時發(fā)現(xiàn)問題，不斷優(yōu)化資金使用，發(fā)揮預(yù)算全口徑管理的統(tǒng)籌效益。

（二）增強績效意識，構(gòu)建績效評價循環(huán)體系

傳統(tǒng)高校預(yù)算存在“重分配、輕績效”的特性（夏先德，2015），所以高校增設(shè)績效考評環(huán)節(jié)，應(yīng)從增強預(yù)算人員的績效意識開始，再通過制度的完善，實現(xiàn)目標(biāo)、投入、產(chǎn)出、效益、新目標(biāo)的良性循環(huán)，促進教育及科研資金的高效利用。

增強預(yù)算績效意識，應(yīng)改變以往“以投入為導(dǎo)向、合規(guī)性管理以及集權(quán)”的預(yù)算思想，轉(zhuǎn)為“類企業(yè)化”管理，強調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向，進行成本效益風(fēng)險管理，并賦予各責(zé)任部門參與權(quán)，強化其“以效益為目標(biāo)，以業(yè)績?yōu)轵?qū)動”的自我管理意識，提升高校教職工執(zhí)行預(yù)算時的責(zé)任感。

除了樹立正確的意識，實現(xiàn)績效預(yù)算還需完善管理制度。高校應(yīng)構(gòu)建績效評價循環(huán)體系，將績效目標(biāo)、預(yù)算、績效考評和業(yè)績相銜接，實現(xiàn)系統(tǒng)的自我驅(qū)動和更新（如圖2所示）。高校應(yīng)從其戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)制定短期績效目標(biāo)，并綜合考慮資金使用效率及社會效益來配置資金，形成部門預(yù)算，接著構(gòu)建績效考評指標(biāo)體系，按平衡計分卡思想從社會效益、業(yè)務(wù)績效、財務(wù)管理情況、預(yù)算完成情況四大維度進行設(shè)置，來評價預(yù)算執(zhí)行的效率及效益，最后將評價結(jié)果與下期預(yù)算及個人獎懲相掛鉤，并不斷進行新的循環(huán)，以促進目標(biāo)與預(yù)算設(shè)置的最優(yōu)化，并加強人員對自身的責(zé)任審視及能力管理，使高校預(yù)算資金得到有效利用。

圖2 高校預(yù)算績效評價循環(huán)

（三）建立跨年度預(yù)算平衡機制

跨年度預(yù)算平衡機制，應(yīng)按西方“功能財政”思想，根據(jù)社會需要來衡量預(yù)算盈余與赤字，年度預(yù)算平衡與否只是財政調(diào)節(jié)的結(jié)果，真正的平衡應(yīng)存在于經(jīng)濟周期內(nèi)（王金秀，2015）。高校建立跨年度預(yù)算平衡機制，就是在縱向上對教育科研資金進行統(tǒng)籌安排，使其符合項目建設(shè)周期內(nèi)不同階段的不同需求，而預(yù)算僅須在建設(shè)周期內(nèi)保持平衡即可。為使預(yù)算更符合實際建設(shè)需要，高校應(yīng)在明確其中長期戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，編制中長期滾動預(yù)算，根據(jù)第一年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，滾動編制其他年度預(yù)算，并允許年度預(yù)算盈余以及赤字的存在，通過設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來調(diào)節(jié)這部分差額，將資金在閑置期間用于風(fēng)險低、收益穩(wěn)定的股權(quán)、不動產(chǎn)、債券和金融工具投資，實現(xiàn)資金的穩(wěn)定增值，在短收時則調(diào)用調(diào)節(jié)基金，彌補赤字，最終實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡。

（四）加強預(yù)算透明化、公開化

加強外部監(jiān)督是完善內(nèi)部制度建設(shè)的有效路徑，對于關(guān)系民生的教育事業(yè)，完善高校的預(yù)算制度更離不開監(jiān)督，所以應(yīng)加強預(yù)算的透明化、公開化，接受校內(nèi)外利益主體的共同監(jiān)督。為實現(xiàn)預(yù)算公開，高校應(yīng)將“三公經(jīng)費”、債務(wù)情況及其他需公開的收支信息進行公示，公開的信息應(yīng)簡單明了，并采用多樣化且規(guī)范化的公開形式，以便于不同領(lǐng)域、不同文化水平的人員理解，實施有效監(jiān)督。另外在滿足公開內(nèi)容與形式要求的基礎(chǔ)上，高校還應(yīng)實施動態(tài)的預(yù)算公開，對預(yù)算編制、執(zhí)行以及決算整個過程進行公開，按期將預(yù)算方案、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況、決算的報告對外公開，使內(nèi)外部監(jiān)督者能緊隨進度監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。

四、結(jié)語

高校預(yù)算現(xiàn)已占據(jù)國家GDP4%的投入，在財政中占有重要地位，所以在新形勢下，高校應(yīng)貫徹《高等學(xué)校財務(wù)制度》以及新《預(yù)算法》的思想，實施全口徑預(yù)算，推進精細化管理，并增強人員績效預(yù)算意識，構(gòu)建預(yù)算績效評價循環(huán)體系及跨年度預(yù)算平衡機制，加強預(yù)算透明化、公開化，這有利于促進高校內(nèi)部自我管理，緩解預(yù)算約束力不足，以適應(yīng)新形勢下的現(xiàn)實需求。