中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的反思與重構(gòu)

黃正權(quán)

摘要：我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度目前存在土地產(chǎn)權(quán)制度模糊、土地管理制度缺陷等問題，這直接導(dǎo)致社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)矛盾，因此國(guó)家應(yīng)采取措施對(duì)現(xiàn)行管理制度進(jìn)行重構(gòu)。本文就中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度存在的問題進(jìn)行討論，并對(duì)管理制度的重構(gòu)進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)行土地管理制度；反思；重構(gòu)

引言

我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度主要是對(duì)耕地進(jìn)行有效的保護(hù)，并推進(jìn)國(guó)有土地使用權(quán)制度改革，利用土地總規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和國(guó)有土地有償讓出制度為依據(jù)進(jìn)行實(shí)施規(guī)劃，但是就目前我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度來看，在其運(yùn)行過程中仍然存在很多問題，需要采取相關(guān)措施加以改進(jìn)。

一、我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度存在的問題

首先，我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度在耕地保護(hù)方面存在問題，我國(guó)耕地面積正在逐年減少，并且減少的速度也在加快，2006-2020年《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》中指出，在耕地產(chǎn)量提高的前提下保證耕地的數(shù)量不減少，該綱要是在1997-2010年綱要的基礎(chǔ)上重新制定的，目的就是為了保護(hù)不斷減少的土地資源，事實(shí)也證明我國(guó)的土地資源正在不斷的減少，但綱要的制定并沒有起到什么作用，這足以說明我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度存在問題，需要土地管理部門采取恰當(dāng)?shù)拇胧┘右越鉀Q。其次，土地供應(yīng)量嚴(yán)格控制的預(yù)期目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度想通過對(duì)建筑用地的嚴(yán)格控制來實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，但是就目前的現(xiàn)狀來看結(jié)果并不理想，建筑用地不但沒有得到嚴(yán)格的控制，而且還出現(xiàn)多占少用，占而不用的現(xiàn)象。

目前好多政府辦公大樓都占有大量的建筑用地，出現(xiàn)占而不用的想象，這就造成我國(guó)國(guó)土資源的大量浪費(fèi)，國(guó)土資源是一定的，好多建筑項(xiàng)目都需要用地，但還有好多像以上提到的情況一樣，占而不用，多占少用，這就導(dǎo)致土地資源一邊嚴(yán)重浪費(fèi)，一邊嚴(yán)重短缺，甚至還有亂占濫用的現(xiàn)象發(fā)生。另外，高校也被批準(zhǔn)劃撥土地，同樣存在多占少用甚至不用的現(xiàn)象，嚴(yán)重的浪費(fèi)我國(guó)有限的土地資源。最后，在當(dāng)前的土地管理制度下，公開的鄉(xiāng)村土地市場(chǎng)小時(shí)，導(dǎo)致農(nóng)民自主開發(fā)權(quán)小時(shí)，使農(nóng)村工業(yè)化城市化緩慢甚至受限，這就加大了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，為此，好多農(nóng)民進(jìn)城尋找工作，造成城市工作壓力加大，房屋、交通緊張，從而影響社會(huì)的安定。還有農(nóng)民被迫在違法的情況下，把土地租給小產(chǎn)權(quán)房和建筑用地。這不僅不利于土地管理，還會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生阻礙。

二、造成我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度問題的原因

造成我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度問題的首要原因就是中央政府對(duì)土地管理目標(biāo)的設(shè)定存在矛盾，中央政府既想保證國(guó)家的糧食安全，又想加快推進(jìn)工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，還想讓社會(huì)保持長(zhǎng)久穩(wěn)定，這些目標(biāo)不是能夠同時(shí)完成的，但是國(guó)家并沒有對(duì)這些目標(biāo)進(jìn)行一個(gè)合理的排序，只是需要什么的時(shí)候就優(yōu)先完成哪個(gè)，對(duì)土地資源的利用沒有合理明確的規(guī)劃，導(dǎo)致各目標(biāo)之間發(fā)生矛盾沖突。比如，在金融危機(jī)的時(shí)候，國(guó)家會(huì)優(yōu)先保證建設(shè)用地的需求，使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，以避免受金融危機(jī)的影響；在百姓聚眾抗議的時(shí)候，國(guó)家會(huì)以調(diào)整房地產(chǎn)的征收標(biāo)準(zhǔn)為重點(diǎn)，防止發(fā)生動(dòng)亂情況，維護(hù)社會(huì)的和平穩(wěn)定。也就是說，國(guó)家會(huì)在不同的時(shí)期采取不同的土地管理措施，這種做法非常不利于土地資源的有效管理。雖然近年來一些地方政府采取一系列措施進(jìn)行調(diào)節(jié)，但是這些目標(biāo)之間的矛盾仍然沒有從根本上得到解決。

地方政府官員的利益沖突也是一大原因，在我國(guó)改革開放時(shí)期，國(guó)家將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，利用一切有利條件促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。并采取地方官員政治競(jìng)爭(zhēng)和晉升標(biāo)準(zhǔn)的改革等方法推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而地方政府想通過參加經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)等獲得政治晉升的機(jī)會(huì)，所以，他們更傾向于推動(dòng)地方的經(jīng)濟(jì)政治以得到晉升的機(jī)會(huì)，這就需要大量的建設(shè)用地，政府官員會(huì)向外界購(gòu)買建設(shè)用地的指標(biāo)，甚至占用耕地，這也是耕地不斷減少的一個(gè)原因。而且耕地所獲得的財(cái)政收入并不多，國(guó)家也沒有明確的規(guī)定，政府如果沒有達(dá)到保護(hù)耕地任務(wù)時(shí)會(huì)有什么樣的懲罰措施，這就助漲了地方政府占用耕地的行為，耕地面積在這個(gè)過程中不僅得不到應(yīng)有的保護(hù)，還會(huì)迅速減少，這樣下去的后果是很嚴(yán)重的，土地資源也可能因?yàn)椴缓侠淼睦枚斐纱罅康睦速M(fèi)。

三、現(xiàn)行土地管理制度重構(gòu)分析

首先，明確國(guó)有土地和集體土地的產(chǎn)權(quán)問題，使農(nóng)民真正獲得耕地的使用權(quán)，這樣就能防止政府官員對(duì)耕地進(jìn)行非法占用，改成建筑用地，造成土地資源的浪費(fèi)。而且落實(shí)產(chǎn)權(quán)后，農(nóng)民的干勁兒會(huì)更足，想盡方法提高產(chǎn)量，不僅有利于耕地資源的保護(hù)，國(guó)家的糧食問題也會(huì)得到相應(yīng)解決。因此，國(guó)家一定要明確產(chǎn)權(quán)的問題，最大限度的保護(hù)耕地。其次，使國(guó)有土地和集體土地的法律地位平等化，在我國(guó)憲法中，國(guó)家土地和集體土地的所有權(quán)是具有相同法律地位的，但是在《土地管理法》中則不是這樣，因此，在重新修訂時(shí)一定要確保兩種土地所有權(quán)法律地位的平等，并在平等的基礎(chǔ)上，對(duì)使用人的權(quán)利進(jìn)行統(tǒng)一，也就是說，只要土地的使用符合土地利用規(guī)劃，無論是用來耕作，還是用來建設(shè)，使用這兩種土地的人都有平等的權(quán)利。最后，對(duì)政府土地管理職能進(jìn)行有效的轉(zhuǎn)變，利用適當(dāng)性原則、必要性原則和相稱性原則等對(duì)土地資源進(jìn)行有效的管理，提高土地資源的利用率，在推進(jìn)工業(yè)化城市化的過程中保護(hù)耕地資源，使有限的土地資源創(chuàng)造無限的價(jià)值。

結(jié)語

面對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度中存在的問題，相關(guān)部門要進(jìn)行反思，采取恰當(dāng)?shù)拇胧?duì)管理制度進(jìn)行重構(gòu)，以確保土地資源的合理利用。加強(qiáng)耕地的保護(hù)，對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行合理的規(guī)劃和控制，避免土地資源的浪費(fèi)，促使資源進(jìn)行合理有效的配置。

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