治理視角下社區(qū)公共問題的社會工作介入
——以廣州市S街社區(qū)廣場噪聲擾民問題為例*

王才章，楊洪芹

(1.井岡山大學，江西 吉安 343009；2.廣州陽光社會工作事務中心，廣東 廣州 510000)

治理視角下社區(qū)公共問題的社會工作介入
——以廣州市S街社區(qū)廣場噪聲擾民問題為例*

王才章1，楊洪芹2

(1.井岡山大學，江西 吉安 343009；2.廣州陽光社會工作事務中心，廣東 廣州 510000)

社區(qū)公共問題是社區(qū)各種矛盾的集中體現(xiàn)，需要各種主體共同治理。在治理視角下，社工作為一支重要力量開始介入社區(qū)公共問題。在S街社區(qū)廣場噪聲擾民問題這一案例中，社工通過緊急介入、確定治理主體、溝通協(xié)調(diào)、達成共識的介入步驟完成了對廣場噪聲擾民問題的治理。在這一過程中社工主要扮演著協(xié)調(diào)者、建議者、溝通者等不同角色，并促成社區(qū)公共問題理性解決，帶動了社區(qū)多元主體治理的發(fā)展。這一過程反映了社區(qū)治理從傳統(tǒng)行政管理向多元治理發(fā)展的趨勢，但也折射出社區(qū)治理理論的局限性。

社區(qū)治理；社區(qū)公共問題；社工介入；廣場噪聲

一、問題提出

社區(qū)是社會的基本單元，是社會工作專業(yè)人才開展服務的主要平臺[1]。近年來隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，社區(qū)成為各種利益關(guān)系的交匯點和各種社會矛盾的聚焦點，其中社區(qū)公共問題就是這些矛盾最具體的呈現(xiàn)。社區(qū)公共問題日益表現(xiàn)為社區(qū)居民多樣化的公共服務需求與公共服務提供之間的矛盾[2]。具體來說，社區(qū)公共問題包括：社區(qū)治安和秩序問題、社區(qū)服務問題、社區(qū)環(huán)境問題等[3]。社區(qū)公共問題直接影響社區(qū)團結(jié)和基層社會穩(wěn)定，在國家大力倡導社會工作人才隊伍建設(shè)的背景下，社會工作成為介入社區(qū)公共問題的一支重要力量。民政部認為加快推進社區(qū)社會工作服務，對解決社區(qū)矛盾和問題，強化社區(qū)服務功能、創(chuàng)新基層社會管理體制具有十分重要的意義[4]。那么社會工作是如何介入社區(qū)公共問題，社會工作介入社區(qū)公共問題對創(chuàng)新社會治理有何啟示，這是本文需要研究的問題。

二、文獻綜述與研究視角

(一)文獻綜述

目前學界關(guān)于城市社區(qū)治理的研究主要集中于城市社區(qū)治理困境及未來發(fā)展趨勢。相關(guān)研究認為當前社區(qū)治理的困境是基層行政與服務職能分工不清、政府與居委會的角色迷失、社區(qū)治理的行政性單一秩序、社區(qū)自身參與性不足等原因造成[5][6][7][8]，而行政與服務的分離、建立多中心秩序、形成多元治理中心、推動居民自治、培育社區(qū)精神和合作氛圍是解決社區(qū)治理困境，推動社區(qū)發(fā)展的趨勢[9][10][11][12]。

社會工作作為社區(qū)治理的一支重要力量，在廣州、深圳、上海等地已經(jīng)被納入社區(qū)管理與服務之中。目前對于社會工作介入社區(qū)公共問題的研究，主要集中于社會工作為什么要介入社區(qū)，以及如何介入社區(qū)、介入社區(qū)遭遇的困境是什么。一是關(guān)于社工介入策略的研究，比如說尋找問題發(fā)生的環(huán)境和制度因素、挖掘可以利用的資源、必須與政府職能部門有良好互動等[13]。二是關(guān)于政府購買服務背景下社工介入困境的研究，認為專業(yè)社工在服務過程中，被吸納到街道的權(quán)力網(wǎng)絡過程中產(chǎn)生了外部服務行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制化的問題[14][15]。從以上研究可以看出，相關(guān)研究者指出社會工作在社會轉(zhuǎn)型背景下進入社區(qū)的路徑及介入社區(qū)公共問題的策略，以及遭遇的困境，但是相關(guān)研究還處于探索性階段，特別是有關(guān)社會工作如何介入社區(qū)公共問題的研究尚比較少，本文需要在已有基礎(chǔ)上推進這一領(lǐng)域的研究。

(二)社區(qū)治理的視角

改革開放30年來中國治理變革的主要方向，是從一元治理到多元治理的方向轉(zhuǎn)變。[16]當前治理理論主要關(guān)注全球、國家和地方等宏觀層次，而社區(qū)治理作為微觀層面的治理也非常重要。[17]社區(qū)治理就是在接近居民生活的多層次復合的社區(qū)內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和居民自治組織以及個人等各種網(wǎng)絡體系，應對社區(qū)內(nèi)的公共問題，共同完成和實現(xiàn)社區(qū)社會事務管理和公共服務的過程。社區(qū)治理的主體主要包括政府的派出機構(gòu)、居民自治組織、社會組織、私人機構(gòu)、公司以及個人等。治理目的主要是為居民提供公共產(chǎn)品，這些公共產(chǎn)品包括物資的和非物資的兩方面，前者指的是滿足社區(qū)居民的基本設(shè)施建設(shè)等，而后者更重要，主要是社會資本。治理的方式包括合作、自治、參與以及建立更多的橫向居民結(jié)構(gòu)組織。[18]十八屆三中全會提出“改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力”，將社會治理提到更高的高度上來，作為社區(qū)治理的主體也必將隨著治理方式的變化走向多元化。社會工作是當前我國推動社區(qū)治理創(chuàng)新的重要手段，按照治理主體多元、治理內(nèi)容拓展與治理方式多樣的社區(qū)治理標準，社會工作具有改善社區(qū)治理方式，推動社區(qū)功能完善的作用。[19]

三、案例背景與研究方法

(一)案例背景

S街位于廣州市的核心區(qū)域，是典型的老街。街轄區(qū)面積不足1平方千米，下設(shè)9個社區(qū)居委會，常住人口7萬多人。S街自2009年開始設(shè)立社工站，并率先向廣州陽光社會工作事務中心購買社工服務，是廣州市最早的一批社會工作專項服務項目試點。2010廣州市在20個試點街道開展家庭綜合服務中心試點，S街家庭綜合服務中心(以下簡稱“家綜”)位列其中。S街所在城區(qū)正在推進政府購買服務，增強社區(qū)自治功能[20]。S街家綜主要以培育居民自治為特色，且得到區(qū)民政局和S街道辦的大力支持。

由于該街道處于老城區(qū)，人均公共空間面積非常小。街道里有一個社區(qū)廣場，是周邊居民的公共空間。該廣場面積350平方米左右，東側(cè)有一棵樹冠直徑約30米的大榕樹。廣場旁邊是街道文化站，社工所在的家庭綜合服務中心就在文化站的二樓。周邊是六層左右的居民樓，居民樓里的居民主要是本地居民。廣場附近居民經(jīng)常出來在廣場上跳廣場舞、遛狗、聊天等。近年來，廣場周邊居民樓里的居民經(jīng)常反映廣場上的噪聲太大，特別是早上跳廣場舞的時候。2014年3月21日上午，該廣場上發(fā)生一件因廣場舞蹈隊噪聲擾民引起的居民沖突事件。文化站邀請家綜社工介入此事，因為這一問題不僅是X先生與舞蹈隊的個人沖突，同時也涉及舞蹈隊的娛樂權(quán)與廣場周邊居民休息權(quán)的矛盾。這一矛盾由來已久，3月21日的事件只是一個導火索。家綜社工于是將此問題作為社區(qū)公共問題進行介入。

(二)研究方法

本研究主要是對單個個案進行研究，所以個案研究是本研究的主要研究方法。個案研究主要有利于深入了解事件過程，有利于了解各個主體的參與情況。本研究的個案是廣州市S街廣場噪聲擾民事件。資料收集方法主要有：訪談法、文獻法、參與觀察法。訪談法主要是訪問專業(yè)社會工作者、家綜主任，了解他們?nèi)绾谓槿肷鐓^(qū)公共問題，同時通過參與座談會議，了解街道干部、社區(qū)工作人員、舞蹈隊、居民代表等群體對于公共問題介入的態(tài)度。文獻法主要是搜集社工在介入個案中所形成的社工介入公共問題服務記錄表、社區(qū)公共問題結(jié)案報告、民意調(diào)查報告及會議紀要等。參與觀察法主要是跟進整個事件過程，了解事件進展情況，并做相應的觀察記錄。本文的作者之一曾為S街家庭綜合服務中心負責人，負責指導整個公共問題的社會工作介入，參與了整個事件處理過程。

四、S街道社區(qū)廣場噪聲的介入過程

(一)多元社區(qū)治理主體的確定

1.作為一種新的治理主體——社會工作者

城市是一個高度集約化的空間，居住、工作、生活環(huán)境都是高度集中化的，而這種集中化的空間帶來的是空間資源的緊張，而當外部規(guī)則、人的意識沒有建立起來的時候，種種沖突在所難免。在城市社區(qū)中，這種沖突表現(xiàn)得更為明顯。2014年3月21日，X先生因噪聲擾民砸爛廣場舞隊的音響，雙方發(fā)生激烈沖突。面對此事，傳統(tǒng)的介入方式一般是文化站聯(lián)合居委會進行調(diào)解，而在該社區(qū)，一種新型的社區(qū)服務力量——社工已經(jīng)扎根社區(qū)服務五年，社工在這五年的服務中，逐步獲得了街道辦、文化站、居委以及社區(qū)居民的認可。文化站站長邀請家綜社工一起介入。在廣州，廣場一般屬于街道文化站管理，所以文化站首先獲悉此事，且由于介入社區(qū)公共問題屬于家綜職責范圍，所以文化站需要與家綜一起介入。該事件涉及一個更深層次的結(jié)構(gòu)性問題，即老城區(qū)的公共場地狹窄，難以滿足居民的文娛需求。社工的緊急介入首先是了解當事人的情況及沖突的前因后果。社工在介入此事時，首先調(diào)查了事件的起因，同時對舞蹈隊的舞蹈時間、播放音量進行了解，并對X先生進行個案跟進。X先生表示自己可以賠償被砸的音響，但是前提是要求舞蹈隊不要再影響大家休息。

2.多元治理主體開始形成

傳統(tǒng)的社區(qū)治理體制，主要是由作為政府派出機關(guān)的街道辦事處來組織和引導居委會的運作，以兼具行政性和自治性特征的居民委員會來實現(xiàn)對基層社會的組織和動員，從而建立起自上而下“縱向到底”的垂直管理架構(gòu)，這種單一的自上而下的行政性管理機制越來越不適應社區(qū)的現(xiàn)實情況，需要在社區(qū)治理過程中引入社會多元化力量，形成共同參與的社區(qū)治理局面。而作為社區(qū)里面的公共問題，涉及不同主體的利益，需要多元主體共同治理。S街道的廣場噪聲問題是一個典型的公共問題。在這個事件中，社區(qū)廣場是由街道文化站管理，同時也涉及城管部門。又由于這個廣場在M社區(qū)轄內(nèi)，周邊居民主要是M社區(qū)的居民，所以社區(qū)居委也是治理主體。而廣場舞蹈隊、廣場周邊居民則是直接的利益相關(guān)者。綜合來看，這是一個涉及廣場周邊居民多數(shù)人利益的公共事件。社工在介入這一事件過程中，迅速地確定了利益相關(guān)者和治理主體，體現(xiàn)了多主體共同參與的治理思維。在這件事情中，各個主體的角色不同，治理目標也有差異，但是共識是合作解決這一公共問題(見表1)。

表1 不同主體的治理目標

(二)社區(qū)治理過程中的利益協(xié)調(diào)

1.不同主體的協(xié)商議事

社區(qū)公共問題涉及不同群體的利益，每一個群體都有自己的利益訴求。在這種情況下，只有將不同群體組織起來進行協(xié)商，在遵守相應規(guī)則的前提下進行溝通，并達成共識，這是社區(qū)治理的要求。確定治理主體之后，社工于2014年3月21日組織召開了第一次溝通協(xié)調(diào)會議，參加座談會的人員有街道代表、居委會主任、文化站站長、家綜主任及社工，還有舞蹈隊代表。這次溝通協(xié)調(diào)，各方訴求不一，每個主體都根據(jù)自己的角色及職責提出相關(guān)的建議。以下是不同主體在第一次溝通會議上表達的看法，現(xiàn)摘錄如下：

舞蹈隊代表首先承認影響周邊居民休息，但是關(guān)鍵是理性解決問題。文化站站長則認為，如果音量難控制，建議采取音樂統(tǒng)一刻錄調(diào)試的方式，將干擾因素降到最低，他希望這方面家綜的社工可以協(xié)助跟進。街道民政科工作人員主要考慮設(shè)計制度，平衡各方利益，建議可邀請受影響街坊代表一起參與公約制定，建立一套投訴監(jiān)督機制。家綜主任更關(guān)注遇到類似的事情如何處理，建議音響應由專人管理，控制好音量，如發(fā)生突發(fā)事件，應避免沖突，同時照相取證，維護合法權(quán)益。

第一次溝通會議結(jié)束后，決定由家綜社工發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，與居委、文化站、居民一起做好居民需求收集分析，制定合理的介入方案。并于2014年4月1日下午進行第二次溝通協(xié)調(diào)。這次溝通參加者是街道、居委、文化站、舞蹈隊、受影響居民代表，溝通的結(jié)果是：各個主體傾向于以廣場公約的形式規(guī)范廣場使用行為。

2.共識達成：確定廣場公約

廣場使用公約的初步確定表明各主體都接受以制度形式來平衡和約束各方面利益，這是一種理性的解決問題的方式。公約的達成是在溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上形成，是多方參與治理的結(jié)果。公約初稿形成后，社工與居委主任溝通公約公示，并再次征求居民意見。公示并接受反饋意見，以讓更多公眾參與到這一事件中，因為整個公約的決定是多方代表決定的，而要體現(xiàn)其公共性，讓更多利益相關(guān)居民參與進來，則需要進行公示，并促使居民及時反饋意見。公約公示在廣場上，針對所有使用廣場的社區(qū)居民，也依靠所有社區(qū)居民進行監(jiān)督，以此培育社區(qū)居民的自我管理意識。廣場公約的制定，體現(xiàn)了一種社區(qū)契約精神，而這種契約精神在社區(qū)治理中顯得非常重要。社工在促進共識達成過程中，也是期望能夠培養(yǎng)居民的社區(qū)參與意識，形成對社區(qū)的認同感和歸屬感，遵守彼此制定的規(guī)范制度，這是社工介入社區(qū)公共問題的最終目標。

五、社工介入公共問題的一般流程及其角色

(一)社工介入公共問題的一般流程

公共問題介入過程中，為了調(diào)動居民的參與意識，規(guī)范居民參與途徑，廣州陽光社會工作事務中心社工在服務過程中探索出符合本地特色的公共問題介入機制。首先，組織居民代表成立“公共議事聽”，搭建起居民參與公共問題的平臺。社工與街道協(xié)商，在各居委選取1名居民骨干參與“議事聽”會議，會議頻率是每月召開2次。其次，確定公共問題介入流程：“議題征集—議題核實—議題甄選—介入方案—介入行動—成效評估—結(jié)案”，規(guī)范居民及各職能部門參與公共問題介入的程序，引導各方理性介入。最后，在整個介入過程中，社工會在每個流程中側(cè)重培育居民、其他參與方的參與技巧和能力，提升參與方的治理水平。

社工在社區(qū)服務過程中，介入公共問題基本遵循這一介入流程。而有些公共問題屬于突發(fā)性的緊急問題，比如說本文中的因廣場噪聲問題產(chǎn)生的沖突事件。對于此類事件社工首先需要做的就是緊急介入，安撫當事人的情緒，然后召開“議事聽”會議，確定介入主體。公共問題往往會涉及社區(qū)中的很多部門，比如說街道辦事處、社區(qū)黨委、社區(qū)居委會、城管、物業(yè)等部門，社工需要根據(jù)問題的利益相關(guān)者及責任者確定治理主體。確定這些治理主體之后，需要召開“議事聽”會議，制定介入方案。由多主體共同參與制定相應的介入方案，這體現(xiàn)出多元主體共同治理的思路。在制定介入方案之后，就要開始實施介入。在實施介入過程中，一方面是去滿足各方需求，進行利益平衡，在廣場噪聲擾民這個事件中，社工的介入目標有：一是滿足舞蹈隊娛樂需求，二是確保廣場周邊居民的正常休息權(quán)，三是思考問題解決機制的建立。介入完成之后，就需要對整個案例進行成效評估，確定需求是否滿足，以及社工是否有必要再介入。圖1是社工介入該公共問題的流程圖。

圖1 社工介入公共問題的流程圖

(二)社區(qū)公共問題治理中社工的角色

隨著我國的城市化和工業(yè)化進程的加速，社區(qū)作為社會的最基本單位，成為諸多公共問題聚焦的場所。社區(qū)公共問題一般分為很多類別，比如說環(huán)境類公共問題(垃圾處理、小區(qū)養(yǎng)寵、噪聲污染等)、物業(yè)類公共問題(停車空間、煤氣安裝、電梯安裝等)。針對不同公共問題，社工的治理角色也不一樣。在社區(qū)社會工作中，根據(jù)不同的社工介入模式，社工扮演的角色也不同。在民政部文件中，社區(qū)社工的角色主要有治療者、教育者、引導者、組織者的角色。[1]在本案例中，社工所扮演的角色及功能主要有：

1.作為協(xié)調(diào)者的角色。公共問題涉及多方利益及責任，每個利益主體都有不同的立場，各方利益無法協(xié)調(diào)時便會衍生公共問題，所以，是否有對話的平臺對于公共問題的預防和介入至關(guān)重要。社工作為第三方角色，一般不是公共問題的利益相關(guān)者，其身份和話語相對中立客觀。所以，社工可發(fā)揮專業(yè)功能了解各方真實需求，并以協(xié)調(diào)者角色搭建各利益方的對話平臺，使真正的對話成為可能。

2.作為建議者、溝通者的角色。公共問題的介入和解決取決于是否真正了解到各方的需求，以及解決方案是否顧及到各方的利益。在這方面，社工經(jīng)過需求調(diào)研的專業(yè)培訓，具備需求分析及專業(yè)建議的能力。同時作為第三方，社工需遵循案主自決原則，充分發(fā)揮建議者角色，根據(jù)需求調(diào)研提出合理可行的介入建議，供利益相關(guān)方對介入方案作出判斷和選擇。同時，這一過程中，社工需了解利益各方的需求及解決傾向，并扮演溝通者角色，實現(xiàn)信息對稱，讓各利益主體充分了解對方需求，實現(xiàn)協(xié)商與適當妥協(xié)，最后達成一致。此外，社工還扮演著社區(qū)組織者的角色。社工是推動社區(qū)治理的一支重要力量，其不僅是公共問題的發(fā)現(xiàn)者，同時也是組織居民及各方力量共同解決問題的組織者。

六、討論與反思

社區(qū)治理強調(diào)多中心治理，要求動員社區(qū)可以動員的力量參與公共問題的解決。多個主體在一個可協(xié)商的框架下，按照法律的要求，圍繞公共問題產(chǎn)生的原因及對策進行溝通協(xié)調(diào)，從而達成一個各方都比較能夠接受的決議，實現(xiàn)各方利益的最大化。這就是社區(qū)治理的精神所在。社工在介入這個案例中，主要運用社區(qū)組織的方法，促進多方進行溝通協(xié)調(diào)，而不同于傳統(tǒng)的主要以行政力量進行解決的方式。

(一)討論：社區(qū)治理從傳統(tǒng)的行政管理向多元治理轉(zhuǎn)變

我國社區(qū)治理正在經(jīng)歷從管理到治理、從單中心到多中心轉(zhuǎn)變的過程。傳統(tǒng)的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務基本上都是政府的責任，社區(qū)居委會本來是基層社區(qū)自治組織，也成為政府的半行政化組織。隨著政府推動基層行政管理體制改革，在社區(qū)推動社區(qū)工作站的建立，將社區(qū)的行政職能從社區(qū)居委會中剝離出來，社區(qū)將更多地實現(xiàn)自治功能。另一方面，比如說在廣州，通過政府購買社會工作服務，在街道建立家庭綜合服務中心，讓家綜承擔更多的服務職能，以及通過家綜培育更多的社區(qū)社會組織，從而實現(xiàn)多主體對社區(qū)的治理，推動傳統(tǒng)單一化行政治理走向多元治理。在本案例中，街道、家綜主動推動社區(qū)的協(xié)商共治與居民自治，邀請多主體共同參與社區(qū)公共問題的解決，體現(xiàn)了社區(qū)治理從傳統(tǒng)的行政管理向多元治理的轉(zhuǎn)變。

(二)反思：社區(qū)治理理論的局限性

本文是在社區(qū)治理理論的框架下探討社會工作推動社區(qū)多元主體共同參與社區(qū)公共問題的解決。本案例相對是一個較容易切入的問題，如果涉及較為棘手的利益矛盾問題，特別是老城區(qū)的單位小區(qū)改造問題，比如公共電梯安裝、管道安裝等問題，需要分清原單位、戶主的責任和利益，這些問題更難治理。社工推動公共問題治理，更多地是先從比較容易著手的問題開始，而對于那些涉及經(jīng)濟利益、政治利益的難度較大的問題，實行社區(qū)治理的難度非常大，實行的效果也不明顯。

另外，治理理論是一種源于西方的理論，其主要根植于西方的文化背景，根植于以個人主義為基礎(chǔ)的契約合作觀念，蘊藏于西方以平等、自由、權(quán)利為核心的公民文化之中[21]。而當前中國的這種公民精神相對發(fā)育不足，推動社區(qū)治理的難度也更大。國內(nèi)社區(qū)治理的實踐經(jīng)驗可以幫助我們反思社區(qū)治理理論背后的理論假設(shè)，但是本研究并不因此而否定該理論在國內(nèi)的適用性。此外，這種治理理論本身強調(diào)協(xié)作治理，而協(xié)作是需要相應的協(xié)調(diào)成本，這可能會導致效率不足的問題，在當前政府追求社會管理績效的背景下，治理所產(chǎn)生的效果可能也會受到限制。

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(責任編校：楊睿)

TheInterventionofSocialWorkerswithCommunityPublicIssuesunderGovernancePerspective——TakingtheNoiseNuisanceinSStreetCommunitySquareasanExample

WANG Cai-zhang1, YANG Hong-qin2

(1.JinggangshanUniversity,JiangxiJian343009,China; 2.GuangzhouSunshineSocialWorkAffairCenter,GuangdongGuangzhou510000,China)

Community public issues are a concentrated expression of the contradictions in community, it requires a variety of co-governance body. Under the governance perspective, social workers as an important force begin to involve in community public issues. In the case of noise nuisance in S Street Community Square, social workers involved in the public issue through emergency intervention, determined the governance body, communication and coordination. Social workers play different roles of a facilitator, suggester and communicator, which led to the development of community governance body to involve in community public issues, which not only reflects the trend of community governance from the traditional administration to the development of pluralistic governance, but also reflects the limitations of governance theory.

community governance; community public issues; intervention of social workers, square noise

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.05.012

2017- 03- 10

國家社科基金項目(13BSH073)“政府購買公共服務與社會組織發(fā)展研究”；井岡山大學博士科研啟動項目(人文科學)(JRB1711)“社會治理精細化背景下的社會工作專業(yè)化研究”

王才章(1987— )，男，江西吉安人；博士，井岡山大學政法學院講師，主要從事社會治理，社會工作與社會政策研究。 楊洪芹(1984— )，女，山東日照人；碩士，社會工作師，廣州陽光社會工作事務中心總干事，主要從事社會組織管理、社區(qū)治理研究。

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：1672- 0598(2017)05- 0088- 06