抽象行政行為的司法審查標(biāo)準(zhǔn)研究

左鵬達(dá)

摘 要：抽象行政行為是指行政主體對不確定的行政相對人制定的能夠反復(fù)適用的規(guī)范性文件，從廣義上看包括行政法規(guī)、部門規(guī)章以及其他由約束力的決定或者命令。對抽象行政行為進(jìn)行審查是指以法院為主體的司法機(jī)關(guān)對此類文件進(jìn)行審查。隨著法治的進(jìn)步，法院應(yīng)確立對抽象行政行為的合法性問題進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)。法院應(yīng)確立對抽象行政行為的合法性問題進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，將對抽象行政行為的適用范圍標(biāo)準(zhǔn)、合法、合理標(biāo)準(zhǔn)以及程序標(biāo)準(zhǔn)對司法審查的標(biāo)磚進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：抽象行政行為；司法審查；行政訴訟；審查標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.20.059

1 引言

隨著我國法治的進(jìn)步，行政法學(xué)的研究也越來越深入，具體行政行為的復(fù)議、訴訟都有著明確的法律依據(jù)和維權(quán)途徑。而對于抽象行政行為而言，我國法律并沒有提供明確的救濟(jì)方式。1999年的《行政復(fù)議法》將抽象行政行為納入了行政復(fù)議的對象范圍，雖然也是一種附帶性的審查方式，但仍沒有解決抽象行政行為存在的一些問題。

隨著抽象行政行為問題的繼續(xù)存在和嚴(yán)重，越來越多的學(xué)者主張將抽象行政行為的審查納入行政訴訟的軌道上來，現(xiàn)在雖然還沒有實(shí)現(xiàn)，但是學(xué)界對于這一問題已經(jīng)基本達(dá)成了一致。然而對于抽象行政行為審查標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界目前并沒有什么討論，同時(shí)也缺乏一個(gè)詳細(xì)的、可供付諸實(shí)踐的審查標(biāo)準(zhǔn)。

本文將從抽象行政行為我國的存在的系列問題入手，結(jié)合域外司法審查抽象行政行為的規(guī)定和實(shí)踐，明確審查對象，確定我國的抽象行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。

2 概述

抽象行政行為是指行政主體對不確定的行政相對人制定的能夠反復(fù)適用的規(guī)范性文件，從廣義上看包括行政法規(guī)、部門規(guī)章以及其他由約束力的決定或者命令。對抽象行政行為進(jìn)行審查是指以法院為主體的司法機(jī)關(guān)對此類文件進(jìn)行審查。

對于抽象行政行為的審查一般包括外部審查和內(nèi)部審查兩種方式，內(nèi)部審查即行政機(jī)關(guān)本身或者制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)對抽象行為的審查。而對于外部審查則可以劃分為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的審查和司法審查。

現(xiàn)階段我國對抽象行政行為的審查有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審查和國家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行審查兩種方式。而前述法院進(jìn)行審查的方式尚不明確。法院僅能在當(dāng)事人提起具體訴訟時(shí)依據(jù)當(dāng)事人的請求附帶性有范圍的抽象行政行為：級(jí)別過高的、有立法程序要求的不能審查。審查的范圍被限定在除國務(wù)院規(guī)定以外的其他規(guī)范性文件可被法院審查。同時(shí)，在前述規(guī)范性文件的限定上也不包括有《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》程序要求的行政法規(guī)和兩類規(guī)章。

《行政訴訟法》的規(guī)定直接導(dǎo)致了抽象行政行為的司法審查機(jī)制虛置，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和處理方法，給法院在處理附帶的抽象行政行為審查中帶來不便，也無法保障人民群眾權(quán)利。

3 對抽象行政行為司法審查對象標(biāo)準(zhǔn)的探究

抽象行政行為司法審查的對象是法院進(jìn)行司法審查的首要問題?！缎姓V訟法》規(guī)定公民等主體對行政行為不服的可以向法院提起行政訴訟以維護(hù)合法權(quán)益。在提起訴訟的同時(shí)，如果認(rèn)為該行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法的，可以請求法院對行為依據(jù)的規(guī)范文件一并審查，即，附帶性審查。

由此可見，現(xiàn)行行政訴訟法對抽象行政行為可以附帶審查的范圍做出了明確的限定，并沒有對行政法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件加以區(qū)分。

法院行使司法權(quán)的范圍涉及行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的界限和標(biāo)準(zhǔn)，司法審查的范圍要適中，既不能過寬，將影響行政管理活動(dòng)，造成行政目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。又不能過窄，導(dǎo)致對當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)不利，也無法和行政法主流國家的司法審查的優(yōu)點(diǎn)想契合。

4 抽象行政行為司法審查的具體標(biāo)準(zhǔn)

抽象行政行為是在一定區(qū)域內(nèi)的行政主體依據(jù)轄區(qū)具體情況做出了規(guī)范文件。其特性就包含了機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)。在對抽象行政行為審查時(shí)就要減少對實(shí)際行政的影響，因此法院應(yīng)確立對抽象行政行為的合法性問題進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)。故而筆者從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了探討。

4.1 合法標(biāo)準(zhǔn)

合法標(biāo)準(zhǔn)是指抽象行政行為在被審查的過程中，法院對該抽象行政行為的合法性進(jìn)行審查，主要包括主體合法標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容合法標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限合法標(biāo)準(zhǔn)幾個(gè)方面。合法標(biāo)準(zhǔn)不僅是行政法基本原則的要求，同時(shí)也是法院在對抽象行政行為進(jìn)行司法審查的首要標(biāo)準(zhǔn)，也符合形式法治的規(guī)范要求。

一是主體合法：是指抽象行政行為的制定者應(yīng)當(dāng)屬于法定的國家機(jī)關(guān)、經(jīng)過法律、法規(guī)授權(quán)的社會(huì)團(tuán)體以及其他被授權(quán)的非政府組織。現(xiàn)階段存在大量的非行政主體出臺(tái)所謂的規(guī)章、辦法，這個(gè)組織大部分是一些行政單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，如某地成立的胡蘿卜辦公室、車站環(huán)境整治辦公室等等。這些組織出臺(tái)的各種規(guī)章、辦法不能夠被看作抽象行政行為看待，只能被當(dāng)作行政主體內(nèi)部的管理辦法，規(guī)章制度，也不能夠?qū)ν獍l(fā)生行政效力。

二是權(quán)限合法：不同的行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定有不同的職權(quán)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)機(jī)關(guān)職權(quán)制定本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的抽象行政行為。首先行政機(jī)關(guān)不能夠超越職權(quán)制定行政行為：土地局不得制定關(guān)于河道整治規(guī)章的，本應(yīng)該歸屬于水利局職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，如若規(guī)定就屬于超越職權(quán)。下級(jí)行政機(jī)關(guān)也不得制定本應(yīng)該有上級(jí)行政機(jī)關(guān)管理的行政事項(xiàng)的抽象行政行為。此外也不得違反法律法規(guī)的規(guī)定，制定不符合法律的抽象行政行為。

三是內(nèi)容合法：抽象行政行為在制定過程中應(yīng)當(dāng)注意內(nèi)容上的合法性，首先應(yīng)當(dāng)充分考察所要制定的文件在法律體系中的地位，考慮憲法、法律對該內(nèi)容的規(guī)定，遵守規(guī)定以確定文件的內(nèi)容。其次應(yīng)當(dāng)考慮到現(xiàn)有的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章能否解決現(xiàn)有問題，如果能夠解決則不應(yīng)該另行制定抽象性文件。再次應(yīng)當(dāng)在此確定該文件的制定符合合法性精神的要求，不得侵犯公民、法人、其他組織的合法權(quán)利。最后，應(yīng)當(dāng)明確依照該抽象行政行為所作出的具體行政行為的內(nèi)部救濟(jì)渠道和方法，切實(shí)保障公民權(quán)利不受侵犯。endprint

4.2 程序性標(biāo)準(zhǔn)

程序是實(shí)體的前提，抽象行政行為的制定應(yīng)當(dāng)也符合程序的要求。現(xiàn)階段抽象行政行為的制定存在兩個(gè)行政法規(guī)《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》，故而行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府的規(guī)章也應(yīng)當(dāng)符合以上兩個(gè)行政法規(guī)的要求。此外，在其他抽象性行政行為的制定過程中也應(yīng)當(dāng)參考上述的兩個(gè)行政法規(guī)。

在沒有法律規(guī)定的情況下，抽象性文件也要遵循制定程序，應(yīng)當(dāng)針對必須訂立抽象性文件經(jīng)過立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、解釋著6個(gè)階段，這6個(gè)階段又必須嚴(yán)格完整的實(shí)行，缺一不可。

4.3 合理性審查

現(xiàn)階段法院對具體行政行為的審查仍處于合法性審查的階段，對于日后抽象行政行為的審查，是限于合法性審查還是延伸到合理性審查，學(xué)界存在一定的爭議，但筆者以為對抽象性行政行為進(jìn)行審查屬于對行政行為一定程度上的干預(yù)，故而對合理性的審查也應(yīng)當(dāng)限于一定程度、區(qū)分權(quán)利侵害嚴(yán)重性的審查。

一是當(dāng)抽象行政行為所作出的裁量標(biāo)準(zhǔn)、手段、方式與行政相對人受到的損害結(jié)果相比較而言，沒有造成嚴(yán)重的權(quán)利侵害結(jié)果，達(dá)成行政目的和行政機(jī)關(guān)采取的手段相適應(yīng)的。那么抽象行政行為尚處于合理水平，司法機(jī)關(guān)不能夠進(jìn)行干預(yù)。

二是當(dāng)抽象行政行為采取的手段、方法、方式雖然能達(dá)成行政目的，但是其達(dá)成目的的代價(jià)是行政手段強(qiáng)硬、造成的損害遠(yuǎn)高于收益。造成的行政損害已經(jīng)明顯超過行政行為所要求的目的的，則應(yīng)當(dāng)被納入明顯不當(dāng)?shù)姆懂?，認(rèn)定抽象行政行為缺乏合理性。

三是當(dāng)行政行為是根據(jù)上位法所授予的，各地區(qū)行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定抽象行政行為的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行制定，如果制定的抽象性文件雖然符合法律規(guī)定、但明顯缺乏合理性的，也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為不符合合理性標(biāo)準(zhǔn)。

5 結(jié)語

抽象行政行為在司法實(shí)踐中一直是一個(gè)較難解決的問題，當(dāng)抽象行政行為納入司法審查，有明確的標(biāo)準(zhǔn)得以確立，通過范圍標(biāo)準(zhǔn)、合法標(biāo)準(zhǔn)、合理標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)的一系列考察和判定，為司法審查抽象性行政行為提供一定的借鑒，也是為我國法治的發(fā)展提供了動(dòng)力。

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