闡述農業(yè)綜合開發(fā)“先建后補”資金管理方式

潘楓

【摘要】農業(yè)建設離不開資金的支持，為了正確引導社會資金進入農業(yè)建設領域，逐漸形成了“邊建邊補”和“先建后補”兩種農業(yè)建設資金管理方式。本文通過分析兩種資金管理方式特點，發(fā)現“先建后補”資金管理方式具有簡化行政流程、調動企業(yè)主觀能動、流通農業(yè)社會資本和提升項目完結率等優(yōu)勢。但是也存在資金利用率不高、成本支出高等問題，給出了針對性對策，為推動“先建后補”資金管理方式提供參考。

【關鍵詞】農業(yè)綜合開發(fā) 先建后補 資金管理

一、引言

自改革開放以來，國家大力支持農業(yè)綜合開發(fā)，通過積極引進綜合開發(fā)項目，匯集大量社會資金用于改善我國農業(yè)基礎設施落后的局面，在促進我國農業(yè)現代化發(fā)展中起到重要作用。2009年以后，國家對農業(yè)綜合開發(fā)項目實施無償補助，進一步促進了社會資金與農業(yè)合作的積極性。由于國家財政的補貼支持，自2009年以來，農業(yè)經營主體申報項目呈逐年增加趨勢，這也給農業(yè)綜合開發(fā)資金的管理帶來一些問題。一方面，申報項目的增多和國家財政補償力度的提高容易導致財政資金失衡、信貸扶持力度弱化以及農村固有資本的外放。另一方面，大量社會資本進入農業(yè)領域，需要加強資金的監(jiān)管力度，實現資金利用率的最大化[1]。傳統(tǒng)的“邊建邊補”資金管理方式，在市場主體刺激下容易發(fā)生工程爛尾、攜款潛逃、項目滯后等問題，嚴重影響農業(yè)綜合開發(fā)。

近年來，以江蘇省、安徽省開展試點的“先建后補”資金管理方式取得了良好效果。本文將通過對比“邊建邊補”和“先建后補”兩種資金管理方式，為農業(yè)綜合開發(fā)資金管理提供依據。

二、農業(yè)綜合開發(fā)資金管理方式分析

（一）“邊補邊建”資金管理方式

“邊建邊補”資金管理方式是為保障農業(yè)綜合開發(fā)項目順利實施而提供的資金服務。“邊建邊補”資金管理方式本著先選項、后建設，先驗收、后撥款的資金管理原則開展服務。圖1所示為“邊建邊補”資金管理方式示意圖。從圖中可以看出，“邊建邊補”資金管理方式需要立項批復后才可開工建設，這樣保證了農業(yè)綜合開發(fā)項目資金的完整性。資金的撥付方式則是由省級主管部門全額撥付到區(qū)縣級主管部門，并由區(qū)縣級主管部門根據驗收情況結算。

（二）“先建后補”資金管理方式

“先建后補”資金管理方式[2]是在2009年由江蘇省、安徽省最先開展試點實施的新型資金管理方式。隨著近年來我國政府對農業(yè)綜合開發(fā)項目扶持力度的提高，各地方政府基本都具備了利用社會資本盡量建設擴大再生產的能力，農業(yè)綜合開發(fā)也從最初的“開荒”變成現在的“升級”，因此需要新的資金管理方式適應新形勢下的農業(yè)綜合開發(fā)。圖2所示為“先建后補”資金管理方式示意圖。

（三）兩種資金管理方式差異性

對比“邊建邊補”和“先建后補”兩種資金管理方式可以看出，兩者間的差異性主要體現在以下兩點[3]：

1.建設時間?！斑吔ㄟ呇a”資金管理方式需要立項批復后開工建設；“先建后補”資金管理方式放寬了項目開工建設的時間，允許項目立項前即可開工建設，資金扶持的時間則以項目申報時間為節(jié)點。

2.資金撥付方式?！斑吔ㄟ呇a”資金管理方式資金撥付是由省級主管部門將全額扶持資金撥付到區(qū)縣級主管部門，項目立項批復并開工建設后，主體單位憑各種支出票據向區(qū)縣級主管部門申請財政補償?！跋冉ê笱a”資金管理方式需要整個項目完工后，區(qū)縣級和市級主管部門完成驗收，項目實施主體單位才能根據支出票據申請財政補償。

三、“先建后補”資金管理方式優(yōu)勢分析

當前農業(yè)綜合開發(fā)面臨著國際市場和國內生產成本的雙重壓力，適應新形勢下農業(yè)發(fā)展趨勢，是我國農業(yè)綜合開發(fā)的特殊使命。在此背景下，如何做好農業(yè)綜合開發(fā)項目資金管理，最大程度的擴大再生產能力，改善農業(yè)減效虧損局面，是農業(yè)綜合開發(fā)面臨的巨大挑戰(zhàn)?！跋冉ê笱a”資金管理方式的出現為農業(yè)綜合開發(fā)項目資金管理提供了新的選擇?！跋冉ê笱a”資金管理方式優(yōu)越性凸顯，主要體現在以下幾點：

（一）簡化行政流程

“先建后補”資金管理方式改變了以往的開發(fā)項目建設時間和資金撥付方式，允許未立項先開工，資金撥付在完工驗收后統(tǒng)一結算，大大簡化了主體項目實施過程中的資金管理環(huán)節(jié)，同時也節(jié)省了人力成本。簡化農業(yè)綜合開發(fā)資金管理行政流程，對提高辦事效率，實現政府職能轉變，起到重要推動作用。

（二）調動企業(yè)主觀能動

農業(yè)綜合開發(fā)的主體是申報建設項目的企業(yè)，因此企業(yè)的主觀能動性直接關系到農業(yè)綜合開發(fā)項目能否完滿實施。傳統(tǒng)的“邊建邊補”資金管理方式完不成立項和審批無法開工建設，使得政府處于項目的主導地位，這在一定程度上降低了企業(yè)參與農業(yè)開發(fā)項目的積極性。“先建后補”資金管理方式則允許企業(yè)先開工后立項，對資金管理模式、項目申報制度實施最大化改進，使得企業(yè)處于農業(yè)綜合開發(fā)的主體地位，提高企業(yè)參與農業(yè)綜合開發(fā)的積極性和主觀能動性。另一方面，“先建后補”資金管理方式也簡化了政府部門的行政流程，降低了企業(yè)申報項目的難度，這對農業(yè)綜合開發(fā)具有積極促進作用。

（三）流通農業(yè)社會資本

雖然近年來我國政府加大了對農業(yè)綜合開發(fā)項目的財政補貼力度，但是相比西方發(fā)達國家，我國對農業(yè)的財政支出仍處于較低水平。農業(yè)綜合開發(fā)資金的來源不能是單一的，需要包容一切可用資源，包括一些社會資金?！跋冉ê笱a”資金管理方式的應用，使得財政資金的杠桿作用被強化，有效促進了社會資本在農業(yè)綜合開發(fā)領域的流通，使得越來越多的資金進入農業(yè)領域，有力促進擴大再生產能力。另外，“先建后補”資金管理方式能夠避免財政漏洞補貼，預防財政扶持成為某些企業(yè)的“大后方”，通過調整資金結構，調動農業(yè)領域金融的流通性和靈活性。

（四）提升項目完結率

“先建后補”資金管理方式采用建設完工通過驗收后進行財政補貼，這樣的資金管理方式降低了實施項目成為爛尾項目的可能，同時強化了資金監(jiān)管力度，避免了企業(yè)套取國家財政補貼的行為。項目完工驗收后財政補貼，已經成為農業(yè)綜合開發(fā)項目主體企業(yè)自我激勵的動力。補貼資金的發(fā)放方式確保了項目按期推進，符合農業(yè)綜合開發(fā)做大做強的發(fā)展目標，對擴大再生產能力具有不可替代作用。endprint

四、“先建后補”資金管理方式存在的不足與對策

（一）“先建后補”資金管理方式不足

“先建后補”資金管理方式并不是農業(yè)綜合開發(fā)資金管理的完美方案，在實施過程中也存在一些不足，主要體現在：

1.降低了財政資金利用率。由于資金從省級主管單位發(fā)放到區(qū)縣級主管部門后，再到補貼給項目實施主體企業(yè)的周期較長，這段時間資金存放在區(qū)縣級主管部門財政賬戶，而且不能用于其他項目，這降低了財政資金的利用率，無法調動財政資金的活力。

2.補貼票據不一致。由于建設項目的平均周期約為18個月，而建成驗收后才能憑支出票據申請財政補貼，市場的多變性和項目實施的不確定性，難免不會出現支出票據的不一致，因此增加了財政支出時的審核難度。

3.頂層規(guī)章制度不完善。目前“先建后補”資金管理方式只是試點實施階段，在頂層規(guī)章制度方面存在諸多缺陷或不足，使得項目申報、建設施工、驗收審查、財政補貼等各個環(huán)節(jié)均存在一些問題。

（二）“先建后補”資金管理方式對策

根據“先建后補”資金管理方式目前存在的問題，筆者認為可以從以下三方面加以改進：

1.增強財政補貼資金的靈活性。“先建后補”資金管理方式財政補貼具有滯后性，因此在項目實施過程中可靈活運用財政資金，如投入到已經驗收合格的項目補貼中等，使得財政資金運轉盤活起來。

2.成立第三方服務機構，負責項目實施周期中支出票據的管理和審核，對審核通過的支出票據，在項目建設完成驗收后即可申請補貼，無需再次審核。

3.各省級市級單位盡快出臺相關規(guī)章制度，完善“先建后補”資金管理方式的法律效力，使得資金管理方式規(guī)范化、制度化，管理內容明確化，防止出現混淆管理。

五、結語

農業(yè)綜合開發(fā)是我國農業(yè)現代化發(fā)展的必然選擇，社會資本的投入則是農業(yè)發(fā)展的動力。為了強化農業(yè)綜合開發(fā)資金的管理效力，采用“先建后補”資金管理方式能夠簡化行政流程、調動企業(yè)主觀能動、流通農業(yè)社會資本和提升項目完結率，對促進我國農業(yè)發(fā)展具有積極影響。

參考文獻

[1]胡業(yè)翠，仝金輝，劉桂真等.農村土地整治創(chuàng)新模式思考——基于重慶“先建后補”土地整治項目的啟示[J].國土資源情報，2016，（12）：43-48.

[2]蔡琳亭，張幻琴.重慶市“先建后補”改革試點創(chuàng)新農村土地整治模式[J].科技與創(chuàng)新，2017，（2）：52，54.

[3]何斌.農業(yè)綜合開發(fā)產業(yè)化項目“先建后補”管理的實踐和思考[J].當代農村財經，2016，（4）：48-51.endprint