論《航道法》在長江航道保護中的應用

何平+汪煒

摘 要：在“一帶一路”和“依托長江黃金水道加快推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展”這兩大國家戰(zhàn)略加快實施的背景下，航道立法得到不斷推進，特別是《航道法》的出臺作為標志性的事件為長江航道保護提供了重要的法律支撐，然而現(xiàn)實中該法的應用還存在若干具體的問題，對此需要理順相關(guān)的關(guān)系，提出相應對策，以保證《航道法》在長江航道保護中的應用效果，提升水資源綜合利用效率，促進航道事業(yè)、流域經(jīng)濟和水路運輸發(fā)展。

關(guān)鍵詞：航道法 長江航道 應用

在“一帶一路”和“依托長江黃金水道加快推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展”這兩大國家戰(zhàn)略加快實施的背景下，航道立法得到不斷推進，特別是《航道法》頒行為長江航道保護提供了法制支撐。如何順應法治環(huán)境的變化，以《航道法》的制訂和頒行為契機，以《航道法》規(guī)定的原則為導向、內(nèi)容為基礎(chǔ)，對既存的航道立法進行全面的梳理，通過法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和標準規(guī)范來增強《航道法》的操作性，構(gòu)建完備的《航道法》配套法規(guī)體系，保證《航道法》更好地適應形勢發(fā)展的需要，更好地服務航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、保護的實際，發(fā)揮長江航道在長江經(jīng)濟帶建設(shè)中的應有作用，保證《航道法》在長江航道保護中的應用效果，提升水資源綜合利用效率，促進航道事業(yè)、流域經(jīng)濟和水路運輸發(fā)展，已成為一項迫在眉睫的任務。

1.應用《航道法》法定職責存在的主要問題

1.1認識存在差距

有的單位領(lǐng)導和職工法治理念不強、法治思維欠缺，不善于應用法治手段，依法管理、依法治航意識不強，對《航道法》對航道事業(yè)發(fā)展的重要性認識不夠；有些執(zhí)法人員依法行政意識不強，沒認識到法定職責必須為，法無授權(quán)不可為，不作為和亂作為都將受到責任追究，甚至構(gòu)成違法犯罪。

1.2體制不相適應

航道單位具有航道建設(shè)、養(yǎng)護、執(zhí)法等多項職能，執(zhí)法職能弱化，航道管理地位較低，這些都不利于《航道法》的貫徹執(zhí)行，無法保證執(zhí)法職能充分履行到位。與此同時，相應的管理機制也存在不適應的問題，目前長江航道管理中設(shè)置的長江航道執(zhí)法總隊、支隊、大隊的三級執(zhí)法管理機構(gòu)都是按照現(xiàn)有的長江航道維護管理機構(gòu)模式設(shè)置的，執(zhí)法管理機構(gòu)布局不盡合理。

1.3管理制度滯后

許多管理制度都是在缺失航道基本法的情況下建立起來的，有些已經(jīng)不適應《航道法》的新要求，如公布內(nèi)河航道圖制度、航道通航條件影響評價審核制度、航道行政處罰與行政強制制度、規(guī)范執(zhí)法行為等制度。制度的滯后，可能會帶來較大的管理風險和法律風險。

1.4執(zhí)法隊伍不強

《航道法》賦予較多的執(zhí)法權(quán)力，但目前的執(zhí)法隊伍，特別是基層的現(xiàn)狀不容樂觀：一是一線執(zhí)法人員職業(yè)化程度不高，有部分執(zhí)法大隊人員屬兼職；二是執(zhí)法人員數(shù)量少，部分執(zhí)法大隊人員只有一、兩個執(zhí)法人員；三是執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)不太合理，缺少法律、管理人才。

普遍缺少法律、管理人才，隊伍素質(zhì)和能力參差不齊，規(guī)范執(zhí)法、行風建設(shè)等方面亟待加強，這些與正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的執(zhí)法隊伍要求還有較大差距。

1.5執(zhí)法裝備落后

航道建設(shè)、養(yǎng)護等設(shè)施裝備不能完全適應航道發(fā)展的需要，其中航道執(zhí)法設(shè)施裝備表現(xiàn)尤為突出，普遍缺少執(zhí)法專用車輛和執(zhí)法專用快艇，大多沒有陸上、水上政務大廳，執(zhí)法取證設(shè)備不足，固定、移動視頻系統(tǒng)很少，部分執(zhí)法場所外觀形象建設(shè)達不到要求等。

1.6執(zhí)法費用短缺

航道執(zhí)法經(jīng)費普遍短缺，航道管理部門沒有獨立的執(zhí)法經(jīng)費預算科目，基本沒有執(zhí)法方面的資金安排，如正常的辦案經(jīng)費、扣押保管費、損害鑒定費等有時都難以落實，不能滿足航道保護的需求，給執(zhí)行《航道法》帶來較大困難。

2.應用《航道法》法定職責的應對措施

2.1加大宣傳力度，營造良好氛圍

（1）要廣泛利用各種宣傳渠道，通過廣播、電視、電臺、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體刊登專版、開辟專欄、專家訪談等，廣泛進行社會宣傳活動，做到總動員、全覆蓋；

（2）要根據(jù)情況創(chuàng)新宣傳方式，采取集中宣傳和上門、登船、到現(xiàn)場等方式，利用懸掛標語、發(fā)放圖片、單行本、資料等形式，增加受眾和影響面；

（3）要豐富宣傳內(nèi)容，既宣傳《航道法》的基本制度和主要內(nèi)容，又通過以案說法的方式，加深社會對《航道法》的理解和印象；

（4）要增強宣傳效果，通過全方位、多層次的宣傳，讓社會了解《航道法》、遵守《航道法》、支持《航道法》，為《航道法》的貫徹實施營造良好的社會氛圍。

2.2認真組織學習，提高應用能力

（1）由長江航道職工培訓中心（武漢航道學校）具體負責組織，制定培訓方案，將全體干部職工的普遍培訓和執(zhí)法人員的專門培訓有機結(jié)合；

（2）航道管理單位要聯(lián)系實際制定學習培訓計劃，分層次、多渠道組織開展職工學習培訓活動，取得實效；

（3）航道管理單位要積極準備《航道法》學習資料，通過研討加深了解，并應用于管理和執(zhí)法實踐；

（4）干部要帶頭學習貫徹《航道法》，把握基本精神和要求，運用法治理念、法治思維和法治手段，慎用權(quán)，用對人，管好事；

（5）把執(zhí)法人員作為學習培訓重點對象，組織執(zhí)法人員參加不同層面的專門培訓，邀請專家作專題輔導，開展案例分析、深入執(zhí)法現(xiàn)場等多種形式的學習、研討活動，讓執(zhí)法人員理解《航道法》原則、精神，掌握具體內(nèi)容和各項制度，指導航道保護工作的開展。

2.3深化體制改革，增強發(fā)展動力

依據(jù)《中共中央、國務院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》和《航道法》，按照交通運輸部《關(guān)于全面深化交通運輸改革的意見》中有關(guān)“加快推進長江航道管理體制改革，促進事企分開”等要求，積極推進航道體制機制改革工作，以適應《航道法》實施和長江航道科學發(fā)展的需要：

（1）加強調(diào)查研究，搞好溝通匯報，做好頂層設(shè)計，科學制定分類改革方案；endprint

（2）按照上級要求積極穩(wěn)妥推進長江航道管理體制改革，構(gòu)建權(quán)責一致、統(tǒng)一高效，建、管、養(yǎng)相協(xié)調(diào)的體制機制；

（3）設(shè)置相對獨立的航道行政管理機構(gòu)，優(yōu)化機構(gòu)布局，合理確立管理層級，實行垂直管理模式；

（4）合理設(shè)置基層執(zhí)法站點，可考慮每40公里左右設(shè)置一個執(zhí)法大隊，以適應日益繁重執(zhí)法任務和快速反應的需要；

（5）配合開展行政綜合執(zhí)法改革。

2.4做好制度清理，適應法律需要

（1）根據(jù)《航道法》中新的法律制度對航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、保護等方面的配套規(guī)章制度進行全面清理和完善，廢止、修改、制定相結(jié)合，與《航道法》配套銜接，實現(xiàn)管理的制度化和規(guī)范化；

（2）對長江航道突發(fā)事件應急搶通預案、長江航道執(zhí)法巡查規(guī)則、船舶“超吃水”管理辦法、攔跨臨等與通航有關(guān)的設(shè)施管理辦法、行政聽證等制度及相關(guān)執(zhí)法文書進行修改完善；

（3）制定長江航道行政處罰、長江航道行政強制、航道圖制作與發(fā)布、航道養(yǎng)護事項向海事通報等制度。

2.5做強航管事業(yè)，維護航道權(quán)益

（1）加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。法律的實施關(guān)鍵在人，航道保護職責的履行關(guān)鍵在執(zhí)法隊伍的素質(zhì)和能力。要按照交通運輸部關(guān)于《加強執(zhí)法隊伍建設(shè)的指導意見》、《規(guī)范基層執(zhí)法站所的若干意見》、《“三基三化”建設(shè)試點工作通知》等文件要求，切實重視和加強執(zhí)法隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，做到數(shù)量合適、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)合格，打造一支政治堅定、本領(lǐng)過硬、公正規(guī)范、紀律嚴明的航道執(zhí)法隊伍。

第一，開展對執(zhí)法工作及隊伍情況調(diào)查研究，科學設(shè)置崗位，明確崗位職責，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，充實法律、管理類專業(yè)人才，比例達到60%；在各級執(zhí)法機構(gòu)中配備專職政委（兼黨組織主要負責人）；充實基層執(zhí)法力量，每個執(zhí)法大隊的執(zhí)法人員不少于4人。

第二，建立嚴格的執(zhí)法人員資格準入制度、完善的培訓教育考試體系及相應的獎懲約束機制。

第三，加強執(zhí)法人員資格培訓和在崗培訓，實行準軍事化管理。

第四，按照執(zhí)法隊伍專業(yè)化和純潔性的建設(shè)要求，執(zhí)法崗位不得具有經(jīng)營創(chuàng)收等職責，執(zhí)法人員不得兼任這些工作。

第五，重視執(zhí)法人員培養(yǎng)和使用，落實外業(yè)、夜間執(zhí)勤執(zhí)法津補貼制度，建立健全基層執(zhí)法人員人身意外傷害保險等職業(yè)風險保障制度。

（2）加快執(zhí)法裝備建設(shè)。要嚴格按照交通運輸部關(guān)于執(zhí)法站所“四個統(tǒng)一”和“三基三化”建設(shè)的要求，加大執(zhí)法裝備和執(zhí)法形象建設(shè)，納入“十三五”規(guī)劃，分解到年度計劃，實現(xiàn)設(shè)施完備、功能先進、形象統(tǒng)一、保障有力。

第一，各級航道行政執(zhí)法單位、部門要有專門的執(zhí)法場所，基層執(zhí)法單位要有水上辦公場所，進行執(zhí)法形象建設(shè)。

第二，在利用現(xiàn)有執(zhí)法躉船的同時，新建部分專用躉船，進行執(zhí)法形象建設(shè)。

第三，各支隊配置30米級綜合執(zhí)法船一艘，各基層航道執(zhí)法單位配置20米級執(zhí)法快艇一艘，噴涂明顯的統(tǒng)一標識。

第四，按國家公車改革要求，各單位優(yōu)化配置公務用車，為各級航道執(zhí)法單位、部門配置執(zhí)法執(zhí)勤車輛，噴涂明顯的統(tǒng)一標識。

第五，總隊、支隊及各基層航道執(zhí)法單位要合理配備執(zhí)法設(shè)備，包括電腦、GPS、取證設(shè)備、通信傳輸設(shè)備、執(zhí)法記錄儀等。

（3）強化航道影響審核。嚴格落實航道通航條件影響評價制度，履行審核職責，規(guī)范審核程序，堅持公正、公開、便民，源頭保護航道資源，同時提供優(yōu)質(zhì)服務。

第一，依據(jù)有關(guān)規(guī)定和技術(shù)規(guī)范要求，按照標準化、流程化和精細化要求，對評價審核的具體環(huán)節(jié)和有關(guān)程序作出詳細規(guī)定。

第二，建立行政審批權(quán)力清單和責任清單制度，向社會公布審核依據(jù)、程序、報送資料要求等。

第三，推行電子政務，實行網(wǎng)上受理、辦理、結(jié)果公示等，方便群眾咨詢、辦事和查詢、監(jiān)督。

第四，全面落實首問負責制、群眾辦事一次告知制，大力推行“預約服務”、“綠色通道”和“一站式”等服務模式。

第五，督促與航道有關(guān)工程的建設(shè)單位在工程可行性研究階段開展航道通航條件影響評價，并及時組織審核，確保工程滿足航道通航條件要求。

（4）加大行政執(zhí)法力度。“法定職責必須為”，各級航道執(zhí)法單位要認真履行法律賦予的執(zhí)法權(quán)力，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，有力制止和打擊各種侵占、破壞航道權(quán)益的違法行為，維護航道權(quán)益，維護《航道法》權(quán)威。

第一，強化執(zhí)法巡查，及時發(fā)現(xiàn)、規(guī)范和處置各種破壞航道的行為。

第二，對破壞航道的違法行為，依法實施行政處罰，對嚴重破壞航道的違法行為，按照上限標準處罰。

第三，對逾期不自行消除影響航道通航安全隱患的違法行為，依法采取行政強制措施，予以強制拆除或消除；對嚴重損害航道的非法采砂船舶予以扣押、拍賣。

第四，對造成航道損失的，責令賠償損失。

第五，實施重大行政處罰或者追究刑事責任的，應當對違法行為造成的航道損失自行或委托第三方進行鑒定確認。

第六，實施重大行政處罰或者行政強制，以及追償較大數(shù)額賠償時，應當取得公安機關(guān)的支持和配合；對拒不執(zhí)行行政處罰決定或者賠償損失的，申請人民法院強制執(zhí)行或者裁定判決。

第七，對破壞航道的違法行為需要進行治安處罰的，及時移交公安機關(guān)處理；構(gòu)成犯罪的，按照行政執(zhí)法與刑事司法銜接的要求，及時移送公安、司法機關(guān)追究刑事責任。

（5）加強執(zhí)法監(jiān)督，打造廉政隊伍。加大對執(zhí)法工作的監(jiān)督管理，嚴肅執(zhí)法風紀，規(guī)范公正文明執(zhí)法，提升航道執(zhí)法公信力。

第一，建立健全航道執(zhí)法自由裁量基準制度，細化量化裁量標準，減少執(zhí)法隨意性。

第二，建立全方位的執(zhí)法監(jiān)督機制，完善執(zhí)法責任制，健全執(zhí)法過錯糾正和責任追究制度。

第三，建立完善評議考核制度，制定執(zhí)法考評指標體系，開展常態(tài)化考評，每年對下屬執(zhí)法單位開展執(zhí)法工作監(jiān)督檢查，通報檢查結(jié)果。

第四，完善執(zhí)法信息公開和辦事公開制度，公示投訴機制，依法處理投訴舉報，嚴格處理違紀違法執(zhí)法人員。

2.6科學編制預算，穩(wěn)定經(jīng)費來源

按照《航道法》要求和執(zhí)法管理需要，將執(zhí)法人員經(jīng)費、裝備建設(shè)維護費用、日常執(zhí)法辦案經(jīng)費、保管扣押船舶費用、航道損害鑒定費用等依法納入財政預算，為航道執(zhí)法提供穩(wěn)定的經(jīng)費保障。

《航道法》法定職能在長江航道保護中發(fā)揮是立法的重要目標之一，現(xiàn)階段由于立法的剛剛出臺并沒有達到理想的狀態(tài)，出現(xiàn)了若干妨礙職能實現(xiàn)的問題，相應提出了一些對策借此提高立法職能的應用效能，但就像所有立法一樣，制度的滯后以及相對不完善，這需要我們在《航道法》應用過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題并優(yōu)化制度，以期待完成提升水資源綜合利用效率，促進航道事業(yè)、流域經(jīng)濟和水路運輸發(fā)展的歷史使命。

參考文獻：

[1]信春鷹主編.中華人民共和國航道法解讀北京，中國法制出版2015年版.

[2]王玉紅.航道法實施中存在的主要問題及對策研究——以皖江航道管理為例.武漢交通職業(yè)學院學報，2016年第1期.

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