中國特色開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度的構(gòu)建研究

王偉　劉承洋　秦偉新

摘 要：構(gòu)建我國開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度，既要借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也要體現(xiàn)本土特色。當(dāng)務(wù)之急是需要從監(jiān)管法律依據(jù)、監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)和監(jiān)管考評(píng)指標(biāo)體系等方面來考慮和著手研究構(gòu)建，加快開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的專門立法，明確監(jiān)管主體和構(gòu)建有中國特色的外部差別監(jiān)管體制，加快研究設(shè)計(jì)相應(yīng)的監(jiān)管考評(píng)指標(biāo)體系等。

關(guān)鍵詞：開發(fā)性金融；政策性金融；立法；監(jiān)督管理；績效評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F830.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2017）06-0067-04

2017年4月25日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局就維護(hù)國家金融安全進(jìn)行第四十次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出，要“補(bǔ)齊監(jiān)管短板，避免監(jiān)管空白”，以確保金融系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。銀監(jiān)會(huì)在日前發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)彌補(bǔ)監(jiān)管短板 提升監(jiān)管效能的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2017]7號(hào)）中，提出了彌補(bǔ)銀行業(yè)監(jiān)管制度短板的一系列具體工作項(xiàng)目，其中包括制定《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理暫行辦法》、《政策性銀行監(jiān)督管理暫行辦法》，彌補(bǔ)其監(jiān)管短板問題。中國特色開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度的構(gòu)建，既需要理論依據(jù)上站得住腳并形成強(qiáng)力支撐，也需要實(shí)際操作中的切實(shí)有效并有針對(duì)性。本文從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面，就如何構(gòu)建中國開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制機(jī)制進(jìn)行探討。

一、中國特色開發(fā)性、政策性金融的理論創(chuàng)新及融合發(fā)展

開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)和政策性金融機(jī)構(gòu)，是中國金融制度的重大創(chuàng)新，與之相對(duì)應(yīng)，開發(fā)性金融理論和政策性金融理論也是金融理論的重要?jiǎng)?chuàng)新。目前，已經(jīng)出現(xiàn)了開發(fā)性金融和政策性金融兩大學(xué)術(shù)陣營及理論派別，二者在關(guān)注國計(jì)民生和服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的理念宗旨、存在和發(fā)展的理論基礎(chǔ)及功能作用、國家信用的政策背景、市場化運(yùn)作的手段方式等許多方面具有相似之處，但仍具有不同的理論體系和發(fā)展階段，不存在初級(jí)階段和高級(jí)階段之分，而是相互融合、取長補(bǔ)短、兼容并蓄。

政策性金融不是無償?shù)恼咝浴柏?cái)政”，而是有償?shù)恼咝浴敖鹑凇?，所以業(yè)務(wù)運(yùn)營也必須采取適度有限的市場化運(yùn)作手段；其資金來源也并非僅僅依靠財(cái)政援助，財(cái)政融資主要出現(xiàn)于政策性金融機(jī)構(gòu)的初創(chuàng)時(shí)期，隨著機(jī)構(gòu)的發(fā)展成熟以及外部環(huán)境的變化，尤其在當(dāng)代市場化融資的勢態(tài)下，政策性金融機(jī)構(gòu)更多依靠發(fā)行政策性金融債券融資，有選擇地適度介入市場，并補(bǔ)充商業(yè)性金融市場短板。

開發(fā)性金融分為開發(fā)性政策性金融和開發(fā)性商業(yè)性金融兩種，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)包括開發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)和開發(fā)性商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)兩類。中國的開發(fā)性金融理論及開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)除了具有“綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)”的特點(diǎn)外，還突出地表現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)社會(huì)責(zé)任意識(shí)、強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任業(yè)務(wù)，具有明顯的政策性融資特性。所以，構(gòu)建開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體制機(jī)制，既要參考借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也要體現(xiàn)其本土特色。本文認(rèn)為，需要從監(jiān)管的法律依據(jù)、監(jiān)管的主體結(jié)構(gòu)和監(jiān)管考評(píng)指標(biāo)體系等方面，研究構(gòu)建中國開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度。

二、加快開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的專門立法

開發(fā)性、政策性金融立法，是政策性金融實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本途徑及顯著特征。2016年12月13日，由中國開發(fā)性金融促進(jìn)會(huì)和中國社會(huì)科學(xué)院聯(lián)合發(fā)起和主辦的“開發(fā)性金融法治國際研討會(huì)”，標(biāo)志著中國開發(fā)性、政策性金融立法終于拉開了序幕。加強(qiáng)并加快開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的專門立法，依法治理開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)我國開發(fā)性金融運(yùn)行、管理的法治化，也是貫徹落實(shí)依法治國方略的應(yīng)有之策。從監(jiān)管的角度來看，進(jìn)行開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)立法，是實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)管的基本前提和法律依據(jù)，也有益于防止政府失靈、機(jī)構(gòu)運(yùn)作無序、內(nèi)部人控制和設(shè)租尋租現(xiàn)象等，從而更好地實(shí)現(xiàn)開發(fā)性金融的宗旨目標(biāo)。當(dāng)然，在開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)法律條文中，也包括“監(jiān)管機(jī)制”的條款。如《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》第五章即為“監(jiān)督”；在2015年5月20日最終修訂的《日本政策投資銀行股份有限公司法》第三章中也有監(jiān)管措施的具體規(guī)定；在2013年7月4日修訂的《德國復(fù)興信貸銀行法》第十二條“法律監(jiān)督”中，規(guī)定“監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)采取所有必要措施以保證德國復(fù)興信貸銀行的業(yè)務(wù)行為符合法律、章程和其他法規(guī)的規(guī)定”。

國外開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)大都是一個(gè)機(jī)構(gòu)有一部法律，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)性比較強(qiáng)，先立法后建機(jī)構(gòu)，或立法與組建機(jī)構(gòu)同步進(jìn)行，具有法律動(dòng)態(tài)調(diào)整性的特點(diǎn)。如1951年4月20日成立的日本開發(fā)銀行，是依據(jù)同年3月31日頒布的《日本開發(fā)銀行法》而組建的，并在1999年之前先后進(jìn)行了10多次修改與完善；后來演進(jìn)并于1999年10月1日重組成立的日本政策投資銀行（DBJ），也是依據(jù)同年6月6日日本國會(huì)通過的《日本政策投資銀行法》而組建，并仍然定位于政策性金融機(jī)構(gòu)。1948年成立的德國復(fù)興信貸銀行（KFW），被德國人稱為“一個(gè)健康的開發(fā)銀行”，是依據(jù)同年頒布的《德國復(fù)興信貸銀行法》而組建，依法運(yùn)營、依法監(jiān)管。韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB）依據(jù)1953年12月30日頒布的《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》，于次年4月1日建立，至今對(duì)該法進(jìn)行了19次修訂?？肆_地亞重建和開發(fā)銀行（HBOR）也是根據(jù)1992年的《克羅地亞重建信貸銀行法》成立的，這部法律在其后也經(jīng)歷了幾次修改和調(diào)整。

相比之下，我國國家開發(fā)銀行組建運(yùn)營20多年來，相關(guān)立法一直相對(duì)滯后，使得監(jiān)管無法可依、績效考評(píng)無據(jù)情況時(shí)有發(fā)生。當(dāng)前要盡快出臺(tái)《國家開發(fā)銀行法》，使監(jiān)管有法可依。應(yīng)在前期已有相關(guān)行政法規(guī)及多年來開發(fā)性金融實(shí)踐和理論研究的基礎(chǔ)上，頒布《國家開發(fā)銀行法》。在該法律條款中，不僅要對(duì)機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)，如法律地位、法律性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、組織形式、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事安排、機(jī)構(gòu)變更、終止的條件與程序、權(quán)利與義務(wù)、法律責(zé)任與處罰、監(jiān)管或監(jiān)督機(jī)制等做出規(guī)定，而且還要對(duì)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、資產(chǎn)與負(fù)債業(yè)務(wù)、經(jīng)營原則、財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)、外部關(guān)系等問題做出規(guī)范與限定。當(dāng)然，也要做到與時(shí)俱進(jìn)，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候進(jìn)行修訂、補(bǔ)充和完善，使本國的開發(fā)性金融法也具有一定的動(dòng)態(tài)調(diào)整性，真正成為具有高度權(quán)威性與普適性的監(jiān)管法律。endprint

三、明確監(jiān)管主體，構(gòu)建有中國特色的外部差別監(jiān)管體制

我國的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)不同于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，也有別于政策性金融機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)及體制機(jī)制也應(yīng)該有所不同，體現(xiàn)差別化特點(diǎn)。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體，可分為宏觀和微觀兩個(gè)層次，并體現(xiàn)為不同的監(jiān)管機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)。宏觀層次的監(jiān)管主體，通過國家或政府授權(quán)其職能部門或設(shè)立專門機(jī)構(gòu)的方式，對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接監(jiān)管；微觀層次的監(jiān)管主體，通過由國家元首或政府首腦直接任命開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)董事會(huì)或理事會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)的方式，對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接監(jiān)管。

國外開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制和結(jié)構(gòu)，也包括了微觀、宏觀兩層次。在微觀層次的監(jiān)管主體中，普遍設(shè)立了董事會(huì)或理事會(huì)；而在宏觀層次的監(jiān)管主體中，由于機(jī)構(gòu)大多秉持政策性金融宗旨，所以政府財(cái)政部門的監(jiān)管主導(dǎo)性地位比較明確，且一般不受中央銀行監(jiān)管。如日本政策投資銀行受政府財(cái)務(wù)省監(jiān)管，財(cái)務(wù)大臣在認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營發(fā)出指令。DBJ不受日本銀行和金融廳監(jiān)管，也不受其針對(duì)商業(yè)銀行的普通法律制約。德國復(fù)興信貸銀行的董事會(huì)主席，原則上由政府授權(quán)的財(cái)政部長擔(dān)任；銀行不受德國央行即德意志聯(lián)邦銀行監(jiān)管，針對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和金融市場的《德國銀行法》和其他商法典也不適用于德國復(fù)興信貸銀行。

在我國，雖然按照現(xiàn)行金融監(jiān)管部門的職責(zé)及統(tǒng)計(jì)口徑，仍然將國開行劃入政策性銀行監(jiān)管之列，但從決策層的一系列文件以及國開行的自身定位來看，則是將開發(fā)性金融和政策性金融相互分開和并列。所以，未來的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，也應(yīng)該考慮到這些影響因素。關(guān)鍵要圍繞我國開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能定位和業(yè)務(wù)特征，綜合考慮其外部差別監(jiān)管體制的構(gòu)建。目前，國開行已經(jīng)有董事會(huì)的間接監(jiān)管主體，但仍需加強(qiáng)董事會(huì)治理能力建設(shè)，優(yōu)化董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)，參照國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，盡可能廣泛地由業(yè)務(wù)相關(guān)的政府職能部門、金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)界的代表以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的專家等有關(guān)人員共同參與組成。至于宏觀層次的直接監(jiān)管主體，結(jié)合中國國情和金融監(jiān)管實(shí)際，以及國開行業(yè)務(wù)范圍比較廣泛、商業(yè)性和政策性業(yè)務(wù)兼而有之的綜合性業(yè)務(wù)特點(diǎn)，應(yīng)由銀監(jiān)會(huì)作為國開行的宏觀監(jiān)管主體，但也需要單獨(dú)設(shè)計(jì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的績效考評(píng)與標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管指標(biāo)體系和計(jì)分模型，而不能再繼續(xù)僅僅“比照”或“參照”商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管考核模式。

在開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)立法及監(jiān)管中，還要明確監(jiān)管主體對(duì)機(jī)構(gòu)“業(yè)務(wù)準(zhǔn)則”或“經(jīng)營原則”的依法監(jiān)管。在《日本開發(fā)銀行法》第三章第二十二條中明確規(guī)定：禁止同商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)競爭。依據(jù)《德國復(fù)興信貸銀行法》規(guī)定，KFW業(yè)務(wù)范圍必須是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)因無利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業(yè)務(wù)（補(bǔ)充性原則）；同時(shí)還規(guī)定，該銀行在金融市場上必須保持中立，不能與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競爭（中立原則）。國外開發(fā)銀行普遍不進(jìn)行社會(huì)攬儲(chǔ)，以免同商業(yè)銀行爭搶存款。因?yàn)殚_發(fā)性金融機(jī)構(gòu)有政府背景和國家信用支持，如果支持或允許其參與市場競爭攬儲(chǔ)搶業(yè)務(wù)，不僅有悖于公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)法則，而且無異于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，自身也就沒有存在的價(jià)值和必要。所以，無論是從理論邏輯及法理上，還是從汲取國外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)上，我國的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)都需要引以為戒，并在依法監(jiān)管中有所體現(xiàn)，規(guī)范和保障機(jī)構(gòu)的依法運(yùn)營。

四、研究設(shè)計(jì)具有中國特色的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管考評(píng)指標(biāo)體系

有效監(jiān)管與科學(xué)考評(píng)密不可分，實(shí)現(xiàn)對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管，必須建立一套具有針對(duì)性的績效評(píng)價(jià)體系。雖然開發(fā)性金融不同于政策性金融，但鑒于我國開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)特有的社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)烈、社會(huì)責(zé)任業(yè)務(wù)突出、政策性融資業(yè)務(wù)居多的特點(diǎn)，兩者也可相互借鑒、共同發(fā)展。

從國外開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)績效考評(píng)經(jīng)驗(yàn)可知，績效度量是最為復(fù)雜的部分之一。英國政府對(duì)其相關(guān)機(jī)構(gòu)不僅有明晰的法律保障和有效的監(jiān)管體系，而且在機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)工作中，遵循“經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）和公平性（Equity）”4E原則，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)。尤其是公平性指標(biāo)關(guān)注服務(wù)的接受者，特別強(qiáng)調(diào)弱勢群體是否享受到公平待遇。日本的相關(guān)績效評(píng)價(jià)也主要體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性、公平性和優(yōu)先性等特點(diǎn)，并在實(shí)際操作中根據(jù)不同開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)的情況，設(shè)計(jì)編制不同的具體指標(biāo)體系。日本還在總務(wù)省的行政評(píng)價(jià)局內(nèi)，設(shè)立了主要由社會(huì)專家、學(xué)者和企業(yè)家組成的“政策評(píng)價(jià)與獨(dú)立行政法人評(píng)價(jià)委員會(huì)”，并將審定后的政策評(píng)價(jià)報(bào)告書向社會(huì)公眾公布。相對(duì)而言，美國對(duì)待開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)，更加側(cè)重于通過社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，利用這些專業(yè)機(jī)構(gòu)的人力資源和專業(yè)知識(shí)，為績效評(píng)價(jià)獲得更加科學(xué)全面的績效數(shù)據(jù)。

目前，我國的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)績效考評(píng)機(jī)制配套不完善，指標(biāo)體系的科學(xué)性和有效性尚需改進(jìn)，配套的宏觀制度環(huán)境、法律架構(gòu)和監(jiān)督環(huán)境需要建立健全，考評(píng)的方法和體系尚需統(tǒng)一完善。中國開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營業(yè)績考核工作，可以考慮以銀監(jiān)會(huì)內(nèi)設(shè)的專門機(jī)構(gòu)為績效評(píng)價(jià)的實(shí)施主體，并輔之以“第三方”專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)來開展具體的績效評(píng)估。在機(jī)構(gòu)監(jiān)管考評(píng)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上，應(yīng)該以社會(huì)責(zé)任業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)度評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境三個(gè)系統(tǒng)和公共績效、經(jīng)營績效兩個(gè)維度，設(shè)計(jì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的績效考評(píng)與標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管指標(biāo)體系。通過建立科學(xué)分類、分層次的指標(biāo)體系，使投入、產(chǎn)出、結(jié)果、效益、不確定因素等方面得到定性或定量的衡量。在方法步驟上，可以考慮首先基于相關(guān)經(jīng)驗(yàn)并采用專家評(píng)議法確定最初的指標(biāo)體系，然后通過對(duì)最初指標(biāo)體系進(jìn)行合理性、有效性、相關(guān)性和鑒別力的檢驗(yàn)，篩選出開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的績效評(píng)價(jià)體系框架，并運(yùn)用層次分析法對(duì)指標(biāo)體系的權(quán)重進(jìn)行計(jì)算，最后進(jìn)一步設(shè)計(jì)出符合我國國情的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)體系計(jì)分方法。在構(gòu)建評(píng)價(jià)體系的過程中，要對(duì)指標(biāo)進(jìn)行效度、相關(guān)性以及鑒別力的分析，使得指標(biāo)體系的構(gòu)建更具科學(xué)性與合理性。在實(shí)踐操作中，還要以發(fā)展的眼光，綜合考慮不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、不同項(xiàng)目目標(biāo)，與時(shí)俱進(jìn)地地微調(diào)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以防止信息扭曲，使指標(biāo)具備長期性和連貫性。同時(shí)要建立事前、事中和事后的全面績效評(píng)價(jià)制度，變單純的績效評(píng)價(jià)為系統(tǒng)的績效管理。通過科學(xué)考評(píng)和有效監(jiān)管，積極保障并最終實(shí)現(xiàn)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)長期可持續(xù)發(fā)展。endprint

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Abstract：With regard to constructing the regulatory system of development financial institutions in China，it is necessary to learn from advanced experience of foreign countries，and also reflects the local characteristics. The top priority is to consider and study from regulatory legal basis，regulatory subject structure，regulatory evaluation index system and so on，such as promoting the special legislation of development financial institutions，specifying the regulatory body and constructing external differential regulatory system with Chinese characteristics. It needs to accelerate the study and design of a regulatory evaluation index system of development finance institutions with Chinese characteristics.

Key Words：development finance，policy-based finance，legislation，regulation and supervision，performance evaluationendprint