我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模問(wèn)題及對(duì)策

楊志安　于漾

地方政府債務(wù)作為地方籌措資金的重要來(lái)源之一，為支持地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展起到了重要作用。近幾年，地方政府債務(wù)快速增長(zhǎng)，特別是由于地方政府融資平臺(tái)興起，地方政府債務(wù)呈井噴式增長(zhǎng)，其中隱含的風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，部分地方政府不堪重負(fù)。2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），加強(qiáng)地方政府債務(wù)控制，有效控制債務(wù)規(guī)模。目前，從我國(guó)地方政府債務(wù)管理實(shí)踐來(lái)看，由于受地方債歷史原因和政策貫徹落實(shí)影響，地方政府債務(wù)在實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理方面，與《意見(jiàn)》中的要求差距較大。本文在分析我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)?，F(xiàn)狀和問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)下一步地方政府合理控制債務(wù)規(guī)模提出相應(yīng)政策建議。

一、 我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)?，F(xiàn)狀

根據(jù)政府債務(wù)發(fā)生是否有法律或合同的依據(jù)，可分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。政府顯性債務(wù)為法律或合同所確認(rèn)的特定債務(wù)，政府負(fù)有法律償還義務(wù)；政府隱性債務(wù)則是建立在公眾利益或政治壓力等基礎(chǔ)上的道義負(fù)擔(dān)。按照這樣一種分類標(biāo)準(zhǔn)，還可進(jìn)一步將政府債務(wù)分為直接顯性、直接隱性、間接顯性和間接隱性四種形式。

顯性債務(wù)與隱性債務(wù)劃分的依據(jù)，是償還責(zé)任是否由法律或合同確認(rèn)。顯性債務(wù)是指政府任何情況下不可免除的，因政府承擔(dān)現(xiàn)時(shí)義務(wù)所產(chǎn)生，到期必須償還的法定債務(wù)、法定支出、國(guó)家主權(quán)債務(wù)等。在理論發(fā)展中，還按照債務(wù)發(fā)生的確定性將其劃分為顯性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)。顯性直接債務(wù)是在政府承擔(dān)現(xiàn)時(shí)義務(wù)時(shí)產(chǎn)生，任何情況下不可免除的。由于這類債務(wù)的存在不依附于任何條件，比較容易預(yù)測(cè)和管理，是最容易統(tǒng)計(jì)的部分。間接顯性債務(wù)，是指被擔(dān)保人無(wú)力償還時(shí)，政府必須承擔(dān)清償責(zé)任的債務(wù)。諸如政府為企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)的擔(dān)保、未決訴訟、融資等。或有債務(wù)指在某些特定事件發(fā)生時(shí)才可能出現(xiàn)的債務(wù)，其發(fā)生概率的大小可能受不確定事件和若干變量的影響?；蛴袀鶆?wù)在相當(dāng)程度上是隱蔽的，是最難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的。隱性債務(wù)指非法律意義上的、為道義推定責(zé)任的債務(wù)。它建立在政治輿論壓力或者公共利益基礎(chǔ)上，源于政府作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理者對(duì)各種公共風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的責(zé)任，涉及法律沒(méi)有規(guī)定的社會(huì)保障計(jì)劃、未來(lái)公共項(xiàng)目再融資計(jì)劃等，會(huì)產(chǎn)生不容忽視的社會(huì)影響。隱性直接債務(wù)主要包括上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的隱性擔(dān)保、政府對(duì)中央銀行的隱性擔(dān)保、我國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損的擔(dān)保等。

（一）債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快

分稅制改革以來(lái)，中央地方財(cái)、事權(quán)發(fā)生變化，地方財(cái)力滿足不了需要，導(dǎo)致地方政府債務(wù)快速發(fā)展，大體有三個(gè)高峰期。第一個(gè)高峰是在20世紀(jì)90年代后期，1997年爆發(fā)亞洲金融危機(jī)，面對(duì)危機(jī)后地方建設(shè)融資需求，政府通過(guò)實(shí)施積極的財(cái)政政策防止衰退，發(fā)行專項(xiàng)國(guó)債然后再轉(zhuǎn)貸給地方政府。1998—2005年，共發(fā)行約9900億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資資金，其中約1/3轉(zhuǎn)貸給地方使用。第二個(gè)高峰是在2008年底，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，國(guó)家推出4萬(wàn)億投資計(jì)劃，為擴(kuò)大政府公共投資、增強(qiáng)地方的投資能力，特別批準(zhǔn)財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券2000億元。第三個(gè)高峰是2014年以后，宏觀經(jīng)濟(jì)整體走弱，地方政府為刺激本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過(guò)融資平臺(tái)籌集大量資金，投入基礎(chǔ)設(shè)施等公共項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張，僅2014年新增地方政府債務(wù)就達(dá)到5萬(wàn)億元。

1996—2014年，伴隨經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，債務(wù)規(guī)模也持續(xù)擴(kuò)大，地方政府債務(wù)逐年攀升，年平均增長(zhǎng)率達(dá)到28.6%，已經(jīng)高于同期國(guó)民生產(chǎn)總值和地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度。其中，1998年、2009年債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng)48.20%和61.92%，這與亞洲金融危機(jī)、美國(guó)次貸危機(jī)的發(fā)生以及我國(guó)采取的積極財(cái)政政策是相吻合的。2014年末，地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)15.4萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定償還責(zé)任的債務(wù)8.6萬(wàn)億元，合計(jì)24萬(wàn)億元。而且，負(fù)債率也在逐年上升，從1996年的2.10%一直攀升至2014年的24.22%。有數(shù)據(jù)顯示，到2016年底，中國(guó)地方政府債務(wù)在17.5萬(wàn)億—21.3萬(wàn)億，約占GDP的23%—28%。

（二）局部地區(qū)債務(wù)規(guī)模偏大

地方政府債務(wù)在各地區(qū)分布表現(xiàn)出不均衡的特征，局部地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。截至2015年末，地方政府債務(wù)率最高的省份為貴州，其政府債務(wù)率高達(dá)189%；其次為遼寧、云南、內(nèi)蒙古，三個(gè)省份債務(wù)率分別為157%、121%和106%。前述四省份債務(wù)率均超過(guò)人大設(shè)定的100%的警戒線（見(jiàn)圖1）。江蘇、山東、浙江三省政府債務(wù)總體規(guī)模最高，債務(wù)余額分別為10556億、9252億、9188億。東北地區(qū)雖然債務(wù)規(guī)模得到控制，但部分市域和市本級(jí)政府債務(wù)率明顯偏高。比如遼寧省某市2015年GDP規(guī)模為2349億元，全市一般公共預(yù)算支出為359億元，其中市本級(jí)支出規(guī)模為176億元；全市債務(wù)余額達(dá)到748億元，債務(wù)率為187%，其中市本級(jí)債務(wù)余額為676億元，債務(wù)率高達(dá)346%①。

此外，各地還存有數(shù)量不等的或有債務(wù)。相關(guān)資料表明，層級(jí)越低、政府可能背負(fù)的債務(wù)負(fù)擔(dān)越重。除了少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，大部分省市地區(qū)均在一定程度上背負(fù)著財(cái)政赤字的負(fù)擔(dān)和隱性債務(wù)的負(fù)擔(dān)?；蛴袀鶆?wù)具有隱蔽性，很難估算其具體數(shù)量，易導(dǎo)致負(fù)債金額不斷膨脹。與此同時(shí)，或有債務(wù)還具備轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯觽鶆?wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）隱性債務(wù)所占份額增大

地方政府債務(wù)中，顯性債務(wù)的隱性化趨勢(shì)明顯，潛在債務(wù)所占份額在不斷擴(kuò)大。我國(guó)從1995年起實(shí)施的《預(yù)算法》明確規(guī)定政府不得舉債、不得出現(xiàn)財(cái)政赤字；2014年修訂后的《預(yù)算法》，規(guī)定經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措，除此之外不得以任何方式舉債，意味著雖賦予地方政府舉債權(quán)限，但仍有嚴(yán)格的限制。因此，各級(jí)地方政府一般采取下列幾種方法來(lái)間接舉債：一是地方政府建立大量投資平臺(tái)來(lái)籌資；二是委托方式，地方政府把當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)項(xiàng)目委托給企業(yè)等組織來(lái)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)；三是擔(dān)保籌資，地方政府用政府信用或者土地房屋來(lái)做保證，向企業(yè)或組織籌集資金。形形色色的借款方式給地方政府解決了當(dāng)務(wù)之急，但帶來(lái)了更大的債務(wù)負(fù)擔(dān)。endprint

二、控制我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模建議

我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模較大且地區(qū)發(fā)展不平衡，為了更好地發(fā)揮地方政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的積極作用，應(yīng)根據(jù)地域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際科學(xué)合理地控制債務(wù)規(guī)模，進(jìn)一步規(guī)范地方政府的融資行為，使地方政府債務(wù)成為調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的有力工具。

（一）完善地方政府舉債融資機(jī)制

2014年修訂后的《預(yù)算法》賦予了地方政府發(fā)債的權(quán)利。地方政府債券發(fā)行可分為三種模式，分別是統(tǒng)一發(fā)行、財(cái)政部代發(fā)和自主發(fā)行。在統(tǒng)一發(fā)行模式中，中央政府決定發(fā)債總額，并負(fù)有償還責(zé)任；在財(cái)政部代發(fā)模式中，債務(wù)先由財(cái)政部?jī)斶€，然后再由地方政府向財(cái)政部?jī)斶€；自主發(fā)行模式則是地方政府直接決定債務(wù)的額度和用途，并負(fù)責(zé)償還債務(wù)。自主發(fā)行模式中，地方政府的預(yù)算軟約束問(wèn)題最小，最有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可能比欠發(fā)達(dá)地區(qū)擁有更大的融資規(guī)模和更低的成本，可能會(huì)進(jìn)一步加大地區(qū)發(fā)展的不平衡性。因此，需要在統(tǒng)一發(fā)行和自主發(fā)行中找到平衡。另外，發(fā)達(dá)地區(qū)可以利用現(xiàn)有的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和成熟的資本運(yùn)作基礎(chǔ)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券為公共項(xiàng)目籌集資金。欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于金融市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)滯后，可繼續(xù)使用財(cái)政部代發(fā)模式，逐步過(guò)渡到自主發(fā)債。

（二）強(qiáng)化跨部門對(duì)地方舉債行為的管控

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，凡是對(duì)地方政府債務(wù)管理有序、監(jiān)督控制嚴(yán)格的國(guó)家，地方政府財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)就會(huì)比較健康，國(guó)民經(jīng)濟(jì)就會(huì)平穩(wěn)增長(zhǎng)。跨部門監(jiān)督是加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的重要保障。一是發(fā)揮人大的法律監(jiān)督職能。地方人大及其常委會(huì)應(yīng)發(fā)揮對(duì)本級(jí)政府債務(wù)規(guī)?？刂频闹饕杀O(jiān)督職能，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需要，對(duì)地方政府舉借債務(wù)的原因、用途、數(shù)額、期限等要素進(jìn)行審核并批復(fù)，未經(jīng)人大批準(zhǔn)，地方政府部門不得隨意變更舉債規(guī)模。二是發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。審計(jì)機(jī)關(guān)是對(duì)人大法律監(jiān)督職能的有益補(bǔ)充，要定期對(duì)地方政府舉債、用債情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)于有違規(guī)舉債、用債的要嚴(yán)格處理。三是發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。進(jìn)一步提高地方政府債務(wù)管理透明度，讓社會(huì)公眾了解地方政府債務(wù)信息，推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督。

（三）加大地方舉債信息公開(kāi)力度

要增強(qiáng)地方政府債務(wù)的規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、籌措方式、償債履約問(wèn)題的透明度，增強(qiáng)地方政府債務(wù)信用等級(jí)、抵質(zhì)押和擔(dān)保方式類別的透明度，增強(qiáng)地方政府債務(wù)所形成的資本運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)績(jī)效與社會(huì)效用評(píng)價(jià)情況的透明度，增強(qiáng)地方政府的償債計(jì)劃、償債基金設(shè)立、償債基金來(lái)源、償還時(shí)間、自身債務(wù)評(píng)估等透明度，增強(qiáng)地方政府債務(wù)以債券、銀行貸款、信托產(chǎn)品、銀行理財(cái)產(chǎn)品、融資租賃、資產(chǎn)證券化等存在種類結(jié)構(gòu)的透明度，增強(qiáng)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、證券承銷商、會(huì)計(jì)審計(jì)機(jī)構(gòu)等工作機(jī)制和效果的透明度，增強(qiáng)地方各類債務(wù)中，納入地方財(cái)政預(yù)算并納入地方人代會(huì)決策監(jiān)督機(jī)制情況的透明度，等等。

（四）建立地方政府債務(wù)中長(zhǎng)期規(guī)劃管理

政府債務(wù)是地方財(cái)政收支管理的重要組成部分。要把地方政府債務(wù)納入國(guó)家戰(zhàn)略高度，不斷完善債務(wù)管理體制，建立中長(zhǎng)期規(guī)劃和管理框架，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)時(shí)期的債務(wù)總額，建立3—5年，乃至更長(zhǎng)期的債務(wù)預(yù)算管理規(guī)劃，并建立起“借債—使用—還債”三個(gè)環(huán)節(jié)相統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)制。其中預(yù)算管理是根本。2016年11月，財(cái)政部印發(fā)了《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)[2016]154號(hào)）和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)[2016]155號(hào)），依據(jù)法律法規(guī)和現(xiàn)行財(cái)政管理有關(guān)規(guī)定，從債務(wù)限額確定、預(yù)算編制和批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行和決算、非債券形式債務(wù)納入預(yù)算、監(jiān)督管理等方面，提出了規(guī)范地方政府債務(wù)預(yù)算管理的工作要求。下一步，還應(yīng)構(gòu)建地方政府債務(wù)管理體系，建立地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，完善地方政府債務(wù)相關(guān)指標(biāo)體系，科學(xué)編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，有效推進(jìn)地方政府債務(wù)管理。

注：

①數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院調(diào)研報(bào)告。

（責(zé)任編輯 劉西順；校對(duì) GX）endprint