新型城鎮(zhèn)化下地方政府債務(wù)風(fēng)險因素分析及其對策探究

王鵬娜

[摘 要] 隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進，我國地方政府的債務(wù)風(fēng)險也隨之增加。為進一步控制地方政府債務(wù)的穩(wěn)定還款來源，進而化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。文章梳理了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下地方政府面臨的債務(wù)風(fēng)險，從內(nèi)外兩方面分析其產(chǎn)生的原因，并根據(jù)地面政府債務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀及風(fēng)險形成的誘因提出了相應(yīng)的治理對策。

[關(guān)鍵詞] 新型城鎮(zhèn)化；地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險；治理對策

[中圖分類號] F202 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-6043（2017）09-0051-03

引言

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》既指明了未來幾年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展方向及建設(shè)目標(biāo)，同時也帶來了一系列風(fēng)險與挑戰(zhàn)，無論對基本公共服務(wù)還是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都提出了更高的質(zhì)量要求與標(biāo)準(zhǔn)[1]。地方政府必須順應(yīng)國家政策的發(fā)展，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，但地方政府現(xiàn)有的財政收入無法滿足基礎(chǔ)建設(shè)投資的資金需求，只能通過加大舉債進一步加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。通過融資平臺融資雖能解決地方政府短期的資金需求，但長期來看，這種模式已經(jīng)出現(xiàn)了難以回避的債務(wù)風(fēng)險。朱孔來、李靜靜等（2011）研究了經(jīng)濟增長與城鎮(zhèn)化進程二者間的動態(tài)影響，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的快速推進對經(jīng)濟發(fā)展提供了動力。同時，這種穩(wěn)定關(guān)系呈長期的均衡關(guān)系[2]。何楊、滿燕云（2012）認(rèn)為土地經(jīng)營城市的發(fā)展模式增加了地方政府債務(wù)的顯性風(fēng)險[3]。蘆亮（2013）認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的主要平臺是地方政府，這種融資模式存在過度舉債的風(fēng)險[4]。方創(chuàng)琳、馬海濤（2013）認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險加大的主要原因是部分地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地資源浪費及基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)造成的[5]。Checherita & Rother（2012）分析了地方政府的負(fù)債率與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)胤秸呢?fù)債率達(dá)到70%時，地方債務(wù)將通過影響私人儲蓄、公共投資以及全要素生產(chǎn)率三方面的作用對對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負(fù)作用[6]?，F(xiàn)有研究對以往地方政府的債務(wù)風(fēng)險來源分析較為全面，但在新型城鎮(zhèn)化下，地方政府債務(wù)風(fēng)險呈現(xiàn)出多樣性，亟需全方位、多視角分析地方政府債務(wù)膨脹的誘因，進而穩(wěn)步加快新型城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下地方政府債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀及存在問題

（一）規(guī)模風(fēng)險

改革開放以來，隨著經(jīng)濟的不斷飛速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化人口數(shù)量也不斷上升，城鎮(zhèn)化人口由1978年的1.7億人增長到2015年的7.7億人；城鎮(zhèn)化率也不斷穩(wěn)步提升，以1.02%增長速度由1978年的17.9%提升到了2015年的56.1%。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)使得經(jīng)濟發(fā)展速度不斷加快，改善了人民的物質(zhì)生活文化，但背后支撐其發(fā)展的卻是地方政府的大規(guī)模負(fù)債總額，全國政府性債務(wù)比重不斷提升，部分地區(qū)甚至高達(dá)100%。

（二）結(jié)構(gòu)風(fēng)險

地方政府債務(wù)的借債期限和償債期限、償債資金來源和地方政府層級債務(wù)結(jié)構(gòu)三方面不合理。從地方政府的借款期來看，主要集中于2008年金融危機期間，但償債期的三分之二以上集中于2011年-2015年，不到三分之一的償債期集中于2016年之后。而地方政府償債的資金主要依賴于地方土地出讓收入和房地產(chǎn)稅收，政府償債來源太過單一。另外，縣與市兩級政府負(fù)債總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出省與鄉(xiāng)兩級政府，這充分表明地方政府層級債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理。

（三）管理風(fēng)險

地方政府缺乏完善的債務(wù)管理機制，導(dǎo)致融資平臺的風(fēng)險積聚。目前我國地方融資平臺還未形成成熟的債務(wù)約束機制，缺乏完善的法律法規(guī)，地方政府通過融資平臺違規(guī)舉債、擔(dān)保、融資等現(xiàn)象不斷擴大。同時，中央政府對地方政府缺乏嚴(yán)厲的自上而下的監(jiān)管機制，民主監(jiān)督機制并未發(fā)揮真正的作用，地方政府的自我監(jiān)督意識不夠。此外，與地方政府信用評級機構(gòu)、投資者、金融中介機構(gòu)等相關(guān)的市場約束機制仍比較匱乏，這也嚴(yán)重加大了地方政府債務(wù)管理的風(fēng)險。

二、新型城鎮(zhèn)化下地方政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因

（一）新型城鎮(zhèn)化下地方政府債務(wù)風(fēng)險的內(nèi)部動因

1.地方政府債務(wù)管理制度不規(guī)范

地方政府未根據(jù)政府債務(wù)模塊建立完善的管理機制，對信息的使用和管理未統(tǒng)一存儲與歸位，導(dǎo)致各部門之間的信息及數(shù)據(jù)間出現(xiàn)相互矛盾的現(xiàn)象。其主要的原因是地方政府建設(shè)性債務(wù)未納入現(xiàn)行財政體系[7]。同時，地方財政部門的預(yù)算管理未包括投融資債務(wù)支出，多以“一事一議”的行政化方式處理投融資債務(wù)，難免導(dǎo)致決策層因債務(wù)的統(tǒng)計與核算方面的數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺乏而無法準(zhǔn)確掌握政府的所有投融資活動。地方政府債務(wù)的無序管理強化了預(yù)算的軟約束，導(dǎo)致投融資平臺債務(wù)的肆意擴張，積聚了財政風(fēng)險。

2.地方政府融資平臺約束機制不健全

我國地方投融資行為屬于“準(zhǔn)財政”行為，出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險也將最終由財政承擔(dān)。因而，在“借、用、還”不統(tǒng)一和“責(zé)、權(quán)、利”不清的情況下，促使各投融資公司不能正確估計自身償債能力，盲目舉債、多頭舉債、多頭管理的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。各平臺公司經(jīng)常忽略完善自身的規(guī)范性考核辦法和建立相關(guān)的管理和監(jiān)督制度，相應(yīng)的風(fēng)險約束機制不夠完善。

3.地方政府政績考核機制有偏差

我國地方政府業(yè)績考核的主要標(biāo)準(zhǔn)是就業(yè)、地方GDP增長速度、投資規(guī)模等，缺乏對資源的使用效率、財力的配置等方面的考核。各級地方政府官員將主要精力集中于如何加快本地投資增長，擴大投資規(guī)模，增加融資平臺、拓寬融資額度等方面，而較少地反思資源的利用率高低，財力配置是否合理等實質(zhì)問題。由于地方政府這種考核機制的偏差，導(dǎo)致官員們只關(guān)注自身執(zhí)政期間是否做出了引人注目的政績，這種考核機制缺乏系統(tǒng)性、長期性、動態(tài)性。

（二）地方政府投融資平臺債務(wù)激增的外部誘因

1.工業(yè)化發(fā)展的驅(qū)使作用

新型城鎮(zhèn)化背景下，地方城鎮(zhèn)為加速發(fā)展工業(yè)化進程來吸引外資，不斷加強改善公共交通和公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在兩化建設(shè)的促使下，各地政府紛紛加大了舉債規(guī)模。各地區(qū)與工業(yè)化的快速推進，帶動了為地方政府借用銀行資金和資本市場融資，為政府增大了財源與收入，提升了政府的償債能力，而政府償債能力的增強又反向推動了地方政府融資和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。這使得地方政府構(gòu)建投融資平臺舉借債務(wù)在經(jīng)濟上具有可行性，且政府的舉借債務(wù)規(guī)模也隨之不斷擴大，地方政府甚至?xí)蚪?jīng)濟形勢的向好而放松對債務(wù)的管理和風(fēng)險預(yù)警，從而引發(fā)財政風(fēng)險。endprint

2.宏觀經(jīng)濟環(huán)境影響

一方面，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)下，各省市將本地經(jīng)濟建設(shè)作為社會主義初期建設(shè)的重任，但因先天地理位置、自然環(huán)境與資源稟賦差異，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡。落后地區(qū)為緊隨發(fā)達(dá)地區(qū)的腳步，縮小其發(fā)展差距，常以大量舉債的形式加大投資力度，改善經(jīng)濟環(huán)境，而不能根據(jù)自身的發(fā)展實際及償債能力建設(shè)經(jīng)濟，地區(qū)間形成惡性競爭，導(dǎo)致各地債務(wù)總量增加，引發(fā)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險。另一方面，2008年期間國際金融危機的爆發(fā)，我國出臺了“4萬億”促進經(jīng)濟增長的計劃，但中央僅承擔(dān)了1.18萬億元，其余均是地方政府給予配套資金支持和稅收優(yōu)惠。顯然，地方財政收入和上級轉(zhuǎn)移支付根本難以支撐反金融危機的投資刺激計劃，中央的財政計劃也靠各地方政府的財力支持。地方政府在雙重的財政壓力下，不得不到投融資平臺舉借債務(wù)。

3.財政體制因素影響

地方政府在《預(yù)算法》的強制性約束下，難以通過公開、透明與合法渠道實現(xiàn)市場融資，無奈之下，地方政府只能借助投融資平臺，以企業(yè)的名義舉借政府債務(wù)。1994年的分稅制體制改革使得地方支出責(zé)任不斷強化，預(yù)算壓力不斷加大，政府無奈之下只能以舉債的形式履行政府職能?？紤]到地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)，中央會對地方進行資金支持，隨時承擔(dān)地方性財政收支缺口。而地方政府一味認(rèn)為，即使地方政府到期不能償還債務(wù)，會有中央政府幫助償還債務(wù)，便只看重眼前利益，大肆進行舉債與擔(dān)保，致使地方債務(wù)規(guī)模越來越大。

三、完善新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務(wù)風(fēng)險治理的路徑

（一）建立債務(wù)總量控制機制

各地方政府要建立債務(wù)規(guī)?？刂茩C制，使地方政府的各種融資模式及其債務(wù)規(guī)模與其財力相匹配。地方政府債務(wù)規(guī)模的控制指標(biāo)體系可借鑒發(fā)達(dá)國家的管理模式，并適當(dāng)結(jié)合各地方政府的建設(shè)實際及應(yīng)債能力、政府支出與融資平臺債務(wù)的依存度、融資平臺償債支出與財政支出的承受范圍，綜合衡量和評價各級地方財政融資平臺形成債務(wù)的支付能力，進一步控制地方政府的舉債規(guī)模，減弱地方政府的財政風(fēng)險。同時，地方政府也要注重完善地方稅制體系，深化投融資體制改革，從而形成充足的資金來源以防范城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)模風(fēng)險。

（二）完善官員考核機制

完善各地方官員任職期間的考核辦法對地方政府的發(fā)展具有重要的引導(dǎo)作用，加強償債主體的責(zé)任意識是規(guī)范管理風(fēng)險的核心。績效考核機制對地方政府官員既有一定的激勵又有約束作用，考核的重點應(yīng)放在城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，將涉及環(huán)境保護、社會保障、可持續(xù)發(fā)展、居民健康等指標(biāo)的權(quán)重適當(dāng)予以提升，避免單純以GDP增長衡量政府的績效。同時，應(yīng)將債務(wù)規(guī)模、償還時期等狀況進行周期性、動態(tài)化、系統(tǒng)性監(jiān)管，盡最大可能將歷史遺留債務(wù)理清，注重考核的完整性與持續(xù)性，以換屆考察、任職考察為重點，并建立責(zé)任追究機制，加強考核的公平、公開、公正性，提高公眾參與度。

（三）推動地方投融資行為市場化

目前，我國地方投融資主要通過投融資平臺的渠道進行籌資，并主要以政府信用擔(dān)保的銀行貸款為主，其資金來源、融資結(jié)構(gòu)單一，相應(yīng)的地方政府的抗風(fēng)險能力較差。因此，應(yīng)充分引導(dǎo)市場在地方政府融資中的作用，降低融資風(fēng)險?？蓞⒄瞻l(fā)達(dá)國家的模式，給予地方政府專門發(fā)行用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市政債券的權(quán)利，剝離融資平臺公司政府融資職能，進而防范結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。

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[責(zé)任編輯：蔡寧]endprint