教育管辦評(píng)分離的理論根據(jù)和推進(jìn)路徑

周家榮

黨的十八屆三中全會(huì)從構(gòu)建國(guó)家現(xiàn)代治理體系、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的高度強(qiáng)調(diào)指出，深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，委托社會(huì)組織開(kāi)展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)。這個(gè)重要的戰(zhàn)略決策將推進(jìn)教育管辦評(píng)分離上升到一個(gè)前所未有的高度，同時(shí)也給創(chuàng)新教育管理方式、提升教育現(xiàn)代治理能力提供了一個(gè)千載難逢的契機(jī)。然而，教育管辦評(píng)分離并非一蹴而就，而是隨著政府放權(quán)逐步推進(jìn)。

一、教育管辦評(píng)分離的理論根據(jù)

教育管辦評(píng)分離的實(shí)踐源于對(duì)政府權(quán)力的認(rèn)識(shí)以及政府權(quán)力的實(shí)然狀態(tài)。在很多人看來(lái)，政府是一個(gè)無(wú)所不能的“全能政府”，在“全能政府”認(rèn)識(shí)視域下，政府的權(quán)力是強(qiáng)大的、整體的，政府權(quán)力完全滲透到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，并成為推進(jìn)社會(huì)實(shí)踐、社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大憑借。在這種思維模式和權(quán)力模式下，政府行為決定了教育的整個(gè)過(guò)程，教育管辦評(píng)呈現(xiàn)出一體化特點(diǎn)。

隨著個(gè)體主義思維和分權(quán)理論的發(fā)展，改變了以國(guó)家為主導(dǎo)的一元包容的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，逐步形成了以經(jīng)濟(jì)與政治、個(gè)人與政府的二元對(duì)立關(guān)系。這種新型關(guān)系的建立，實(shí)質(zhì)上就是運(yùn)用私權(quán)對(duì)政府公權(quán)進(jìn)行約束，也標(biāo)志著“全能政府”逐漸走向衰落，政府主宰教育發(fā)展的格局也將面臨重大的調(diào)整。

洛克基于自然法權(quán)利，提出了“有限政府”理論。他認(rèn)為，自然權(quán)利是基于人之為人所固有的天賦權(quán)利；政府存在的目的僅僅在于工具性的價(jià)值；政治社會(huì)基于克服自然狀態(tài)的缺陷而存在。也就是說(shuō)，政府的權(quán)力在于保護(hù)每個(gè)人所固有的、有限的權(quán)利；政府的權(quán)力是維護(hù)社會(huì)秩序的一種工具；政府權(quán)力的價(jià)值使命意味著政府首先是一個(gè)法治政府，政府的權(quán)力是法定的，必須在法律的監(jiān)督下運(yùn)行。在“有限政府”認(rèn)識(shí)視域下，政府的權(quán)力是有限的、分散的、有邊界的，政府權(quán)力必將從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域分離出來(lái)，并賦予這些領(lǐng)域獨(dú)立的、專門的權(quán)利，從而更好地推進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

二、教育管辦評(píng)分離的實(shí)踐路徑

由于受到體制的影響，在新中國(guó)成立后的一段時(shí)間里，中國(guó)政府權(quán)力的整體性在很大程度上制約著教育管辦評(píng)分離，教育發(fā)展的自主性被限制在特定的、較小的范圍內(nèi)，教育的政治屬性不斷彰顯，教育的獨(dú)立性日漸式微。改革開(kāi)放后，政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的關(guān)系被重新定位，政府與社會(huì)的職能被重新劃分，政府與市場(chǎng)的責(zé)任被重新明確，在這種權(quán)力格局背景下，社會(huì)活力被激發(fā)出來(lái)，教育發(fā)展的自主性也不斷向前推進(jìn)。

從1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》可以看出，當(dāng)時(shí)的教育管理權(quán)限劃分存在著一定的弊端，并在較大程度上制約著教育改革發(fā)展?；谶@種現(xiàn)狀，《決定》提出了一些重大的調(diào)整措施：一是調(diào)整基礎(chǔ)教育的管理權(quán)力和權(quán)限，將基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方。這項(xiàng)措施實(shí)質(zhì)上是中央政府教育管理權(quán)力向地方政府讓渡，中央教育管理權(quán)力向地方教育管理部門下放。二是擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，賦予高校在人才培養(yǎng)等方面的決策權(quán)力。這項(xiàng)措施著力解決教育與社會(huì)、學(xué)校與社會(huì)脫節(jié)等方面的困境，旨在適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，調(diào)整高等教育辦學(xué)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化高等教育辦學(xué)機(jī)制，提升高等教育的辦學(xué)質(zhì)量。三是鼓勵(lì)集體、個(gè)人和其他社會(huì)力量辦學(xué)。這項(xiàng)措施充分反映了個(gè)體權(quán)力、群體權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)力對(duì)政府權(quán)力的訴求，也真實(shí)地體現(xiàn)了政府辦學(xué)權(quán)力向社會(huì)讓渡的客觀現(xiàn)實(shí)。可以認(rèn)為，從《決定》頒布實(shí)施開(kāi)始，中國(guó)開(kāi)始真正意義上啟動(dòng)推進(jìn)教育管辦評(píng)分離的步伐。但是囿于政府管理方式整體性改革緩慢的限制，推進(jìn)教育管辦評(píng)分離缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

1993年頒布實(shí)施的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，在推進(jìn)教育管辦評(píng)分離上提出了4個(gè)方面的重要措施：一是改革辦學(xué)體制，改變政府包攬辦學(xué)的傳統(tǒng)格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制；二是高等教育管理權(quán)限由中央管理為主向中央和省級(jí)共同管理讓渡，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與高等教育辦學(xué)；三是推進(jìn)職業(yè)教育和成人教育辦學(xué)主體社會(huì)化；四是允許社會(huì)捐資集資參與教育投入，將社會(huì)資金納入教育經(jīng)費(fèi)保障投入機(jī)制。

2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，在推進(jìn)教育管辦評(píng)分離上提出了4個(gè)實(shí)質(zhì)性的措施：一是首次明確地將促進(jìn)管辦評(píng)分離作為推進(jìn)教育體制改革的中心任務(wù)；二是明確提出政府管理方式轉(zhuǎn)型以及構(gòu)建委托社會(huì)組織開(kāi)展教育評(píng)估機(jī)制的基本思路；三是明確提出建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，促進(jìn)學(xué)校管理方式轉(zhuǎn)型，提升學(xué)校內(nèi)部治理能力；四是提出強(qiáng)化教育評(píng)估職能的具體構(gòu)想，即培育專業(yè)性教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)社會(huì)力量參與教育治理。

如今，7年過(guò)去了，教育管辦評(píng)分離成效依然不夠明顯，主要表現(xiàn)為：政府的權(quán)力還沒(méi)有徹底放下來(lái)，政府教育管理權(quán)力范圍還不夠明晰；學(xué)校治理能力建設(shè)成效不夠明顯，學(xué)校辦學(xué)自主性還沒(méi)有真正從政府權(quán)力的“影子”中走出來(lái)；教育評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，教育評(píng)估機(jī)制不夠順暢，教育評(píng)估的獨(dú)立性難以彰顯；教育管辦評(píng)分離的體制機(jī)制和具體實(shí)施辦法還沒(méi)有真正建立起來(lái)，部分推進(jìn)教育管辦評(píng)分離的試點(diǎn)工作（項(xiàng)目）面臨著較大的挑戰(zhàn)?？傮w來(lái)看，教育管辦評(píng)分離推進(jìn)緩慢，并且越來(lái)越成為阻礙教育改革發(fā)展的瓶頸，究其根源，構(gòu)建順暢的教育管辦評(píng)分離機(jī)制還缺乏實(shí)質(zhì)性的政府放權(quán)基礎(chǔ)。

三、云南推進(jìn)教育管辦評(píng)分離的抓手

總體來(lái)看，云南教育管辦評(píng)分離中的主要短板就是教育評(píng)估發(fā)展不足，這在很大程度上制約著管辦評(píng)三極中評(píng)估一極。推進(jìn)教育管辦評(píng)分離，除了政府加大放權(quán)之外，專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)以及專業(yè)化評(píng)估已經(jīng)成為重要的抓手。

第一，以云南省教育標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)為平臺(tái)，加快推進(jìn)云南省教育標(biāo)準(zhǔn)研制，逐步構(gòu)建涵蓋各級(jí)各類教育的標(biāo)準(zhǔn)化體系，為教育評(píng)估監(jiān)測(cè)提供科學(xué)依據(jù)。當(dāng)前，云南雖然開(kāi)展了很多專業(yè)化的評(píng)估，但是真正依據(jù)科學(xué)的教育標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的評(píng)估，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，在標(biāo)準(zhǔn)是重要生產(chǎn)力的時(shí)代，強(qiáng)化教育標(biāo)準(zhǔn)研制非常重要。

第二，加快推進(jìn)云南省教育評(píng)估院建設(shè)，以機(jī)構(gòu)建設(shè)為抓手，專業(yè)化建設(shè)為平臺(tái)，全面打造省級(jí)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)有的評(píng)估項(xiàng)目中，強(qiáng)化省教育評(píng)估院的技術(shù)注入和技術(shù)支撐。在省教育評(píng)估院內(nèi)部進(jìn)行合理的人員配置，完善管理機(jī)制和工作機(jī)制。以云南省教育評(píng)估院為龍頭，推進(jìn)全省各級(jí)各類型教育評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)，研制教育評(píng)估機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

第三，全面推進(jìn)各級(jí)各類教育評(píng)估，采取與政府部門合作、接受政府部門委托、參與政府部門競(jìng)標(biāo)等多種形式，擴(kuò)大教育評(píng)估領(lǐng)域和層次，構(gòu)建涵蓋基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育在內(nèi)的教育評(píng)估格局，注重形成長(zhǎng)線評(píng)估項(xiàng)目和精品評(píng)估項(xiàng)目，重視評(píng)估結(jié)果的發(fā)布，重視評(píng)估后的合作服務(wù)推進(jìn)工作。

第四，強(qiáng)化教育評(píng)估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以先進(jìn)的方法和技術(shù)，引導(dǎo)政府和社會(huì)認(rèn)同教育評(píng)估，提高教育評(píng)估的社會(huì)影響力，使教育評(píng)估力量成為推進(jìn)教育質(zhì)量提升的重要杠桿和保障基礎(chǔ)。加強(qiáng)云南教育評(píng)估與國(guó)際評(píng)估的接軌，適當(dāng)引入省外優(yōu)質(zhì)評(píng)估項(xiàng)目和先進(jìn)評(píng)估技術(shù)。

第五，以云南省基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)中心為平臺(tái)，加快推進(jìn)云南省基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，形成具有國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、云南特色的監(jiān)測(cè)框架，定期發(fā)布教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)報(bào)告，為政府和學(xué)校改進(jìn)教育及教學(xué)提供參考，全面提高教育質(zhì)量。

總之，經(jīng)過(guò)3年努力，力爭(zhēng)到2020年末，推進(jìn)教育標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估三大職能有機(jī)融合，相互支持、相互促進(jìn)，“標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估”三位一體的大評(píng)估框架基本形成，初步形成人員配置合理，研究力量強(qiáng)大，技術(shù)手段先進(jìn)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源多元充足、社會(huì)影響力較大的云南教育評(píng)估格局，初步形成科學(xué)、公平、公正，依法評(píng)估的現(xiàn)代評(píng)估體系，為云南教育管辦評(píng)分離奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。endprint