公益性事業(yè)單位資金管理的困境及創(chuàng)新實踐

徐穎

【摘 要】 公益性事業(yè)單位由國家出資成立，是國家公共體系的重要組成部分。資金是組織機體中循環(huán)流淌的血液。通過有效的籌資渠道，保持充足的、合理的運營資金，進行科學的財務管理與內(nèi)部控制，是公益性事業(yè)單位順利開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，落實戰(zhàn)略目標、實現(xiàn)發(fā)展愿景的必要條件。當前在外部籌資環(huán)境、資金來源、預算編制、成本控制、收支核算、內(nèi)部控制等方面，存在現(xiàn)實困難。本文以差額撥款事業(yè)單位為研究對象，指出了其國家資本性質(zhì)。在國內(nèi)缺乏籌資環(huán)境的情況下，通過成立專職部門、完善制度、積極調(diào)研、贊助商分級管理來突破瓶頸；針對預算編制缺乏科學性的傳統(tǒng)局面，根據(jù)戰(zhàn)略目標規(guī)劃收支規(guī)模；在額度分配上突出重點；利用盈虧分析，實現(xiàn)預算平衡；設置預算科目使收支相對應；對合同執(zhí)行全過程管理。加強成本管理，強化內(nèi)部審計，保障和促進組織戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。財務職能分解成預算與合同管理、會計和費用核算、銷售核算和分析、輔助經(jīng)營核算，從而形成科學完整的財務管理體系。

【關鍵詞】公益性事業(yè)單位；資金管理；籌資管理；預算管理；內(nèi)控機制

一、公益性事業(yè)單位資金來源

公益性事業(yè)單位資金來源主要分為三種：即全額撥款、差額撥款、自收自支三類。其資金管理是否科學合理除了影響事業(yè)單位的效益和發(fā)展外，同時對于社會公共事業(yè)的發(fā)展和國家財政有一定的影響。公益性事業(yè)單位本質(zhì)特征分析如下：

首先，公益性事業(yè)單位由國家出資成立，承載著滿足人民物質(zhì)文化需求、保障公眾權(quán)益這一社會責任，是國家公共體系的重要組成部分，其財務管理的體系框架嚴格遵循事業(yè)單位會計制度、相關的法律法規(guī)和國家財政政策。

其次，公益性事業(yè)單位由于其機構(gòu)性質(zhì)、業(yè)務生產(chǎn)的特點，業(yè)態(tài)定位等因素，財務管理體系帶有明顯的行業(yè)傳統(tǒng)和特點，以及針對該行業(yè)業(yè)務生產(chǎn)的創(chuàng)新之處。

由于這兩個特征同時存在，業(yè)務生產(chǎn)的需求、市場化的運作與公益性的保障間常常發(fā)生矛盾，在財務方面表現(xiàn)為資金壓力、銷售壓力、市場化運作壓力等。這就要求公益性事業(yè)單位通過財務體系的科學設計努力實現(xiàn)兩個特征的協(xié)調(diào)融合，包括：多元化的資金來源；統(tǒng)籌兼顧、重點突出的預算及資金分配；精細化的收支核算；科學的財務分析；嚴格的內(nèi)部審計和經(jīng)濟活動的內(nèi)部控制等。這些方面構(gòu)成了資金管理的整個過程。

以某差額撥款演藝類公益性事業(yè)單位的現(xiàn)有資金結(jié)構(gòu)為例，來源包括政府財政運營補貼、文化創(chuàng)意資金補貼及其他各專項資金補貼等，統(tǒng)稱為財政補貼，但其總和僅能彌補此單位年度經(jīng)費開支的30%。在剩余的70%中，業(yè)務銷售收入、多種輔助經(jīng)營收入、贊助收入的比例分別為50%、9%、11%。由此可見，該機構(gòu)對財政資金的依賴程度較低，自己面對市場組織收入的能力較強，70%的資金來源于自主盈利，在世界范圍內(nèi)比較罕見，也符合我國對于事業(yè)單位改制的整體預期。

二、加強公益性事業(yè)單位資金管理的意義

公益性事業(yè)單位使用國家財政資金投資興建，是國家公共服務體系的重要組成部分，承擔著滿足公眾需求、保障公眾權(quán)益的社會責任。其為公眾服務，利益返還公眾，應該將社會效益放在首位，兼顧經(jīng)濟效益。

通過有效的籌資渠道，保持充足的、合理的運營資金，進行科學的財務管理與內(nèi)部控制，是公益性事業(yè)單位順利開展各項經(jīng)營和生產(chǎn)活動，落實戰(zhàn)略目標、實現(xiàn)發(fā)展愿景的必要條件。公益性事業(yè)單位在運營實踐中必須探索一套與機構(gòu)性質(zhì)、業(yè)務生產(chǎn)和業(yè)態(tài)定位相適應的財務管理與籌資體系，用以平衡政府、市場、機構(gòu)與藝術之間的關系，平衡公益性與經(jīng)營性之間的關系，在資金維度上最大限度贏得資源優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，從而為自身的生存和發(fā)展提供持續(xù)不竭的動力。

三、公益性事業(yè)單位資金管理存在的問題及其成因

1.國內(nèi)缺乏籌資傳統(tǒng)和籌資環(huán)境

世界范圍內(nèi)的大型演藝類公益性機構(gòu)的資金來源和所占比例通常為：自營收入、財政補貼、籌資各占三分之一。在英國，籌資有良好的傳統(tǒng)環(huán)境，政府提倡，有地位的人和普通民眾都積極解囊。在美國，非營利性演藝機構(gòu)收入的60%來自于捐贈，剩余部分來自于票房，聯(lián)邦政府的稅法會對其捐贈者給予減稅獎勵。國內(nèi)演藝機構(gòu)的籌資水平與國外相比差距很大。根據(jù)《2015中國演出市場年度報告》，如表1所示，2015年全國文藝表演團體總收入196.11億元，較2014年193.87億元上升1.16%。其中贊助收入上升了6.84%，但贊助收入占總收入的比例不到2%，如果再平均每家演藝機構(gòu)，其作用幾乎可以忽略不計。

產(chǎn)生上述差異的原因是：客觀上國內(nèi)缺乏籌資相關的政策環(huán)境，對公益性演出的捐贈沒有免稅政策，難以調(diào)動籌資對象的資源和積極性；主觀上很多公益性演藝機構(gòu)自身沒有充分認識籌資的積極意義，沒有組織架構(gòu)設置，缺乏對先進籌資模式的學習借鑒和探索實踐。

2.預算編制的科學性和合理性有待提高

每年的預算編制工作開展的較早，為了最大限度的爭取財政資金的支持，各部門在立項上絞盡腦汁。而預算和決算缺乏相互對應關系，對未來預算編制工作參考價值不大。

原因分析如下：

（1）預算編制表格式不統(tǒng)一，導致財務部門在對資金使用情況進行匯總時任務量大且繁瑣；

（2）普遍采用增量預算編制法，缺乏對當前經(jīng)濟形勢分析，這種脫鉤式的編制方式，有可能在未來造成投入的浪費；

（3）在核算專向資金時，未設定資金支出明細賬，各項資金記錄混亂，核算工作面臨較大難度；

（4）預算和決算的編制人員素質(zhì)良莠不齊，專業(yè)知識水平有待提高，同時需要增強資金控制意識；

（5）無完善的預算績效評價機制和監(jiān)督機制、資金浪費、超支現(xiàn)象嚴重。

3.成本控制意識薄弱，方式落后

資金的使用效率很大程度上體現(xiàn)在成本控制上，由于事業(yè)單位多數(shù)擁有國家財政資金的支持，不直接面對市場競爭以及成本管理的壓力，因此主觀上普遍成本控制意識薄弱，有可能會造成浪費現(xiàn)象和資金使用效率低下。endprint

另外，事業(yè)單位成本管理手段比較落后，一般采取與同質(zhì)業(yè)務的歷史數(shù)據(jù)作簡單比較的方式，且各自為政，沒有從戰(zhàn)略的高度合理安排成本結(jié)構(gòu)；對相關成本的歷史數(shù)據(jù)缺乏梳理和分析，沒有形成有參考價值的樣本數(shù)據(jù)庫。

4.監(jiān)管體制不完善，缺乏有效的內(nèi)部審計和外部監(jiān)督評價機制

內(nèi)部審計是事業(yè)單位資金管理的重要手段之一，但是有些事業(yè)單位的內(nèi)部審計部門缺乏權(quán)威性和獨立性，制約了內(nèi)部審計對財政資金管理的監(jiān)督效率的發(fā)揮。

另外，內(nèi)部審計大多處于事后監(jiān)督，沒有形成一套完善的監(jiān)督機制，這嚴重制約了審計作用的發(fā)揮，給資金的管理和控制帶來諸多不足。同時，外部審計部門和財政部門大多重視對單位財政資金使用情況的事后審計和監(jiān)督，而對事業(yè)單位的資金管理和控制水平進行實質(zhì)性監(jiān)督和檢查，沒有形成有力的外部監(jiān)督和指導，制約了事業(yè)單位資金的保值增值和運營增效目標的實現(xiàn)。

5.財務管理工作能力偏弱

財務管理人員中有一些不注重學習，有一些來自企業(yè)缺乏事業(yè)單位工作經(jīng)驗，缺乏駕馭工作的領導力、執(zhí)行力。在財務管理中存在作風不夠扎實、工作不夠深入的現(xiàn)象，不注意細節(jié)，經(jīng)不起檢查，導致一些問題管理不到位，有些問題長期得不到有效解決。比如，只追求銷售業(yè)績，不及時清理往來款項，使一些款項由于各種原因核對不清，造成較大財務風險。

四、完善公益性事業(yè)單位資金管理的對策

1.積極開拓籌資渠道，降低對財政撥款的依賴程度

（1）設置籌資部門和完善籌資體系。這種做法在歐美發(fā)達國家較為普遍。部門在機構(gòu)負責人的直接管理和指導下，結(jié)合機構(gòu)整體經(jīng)營規(guī)劃，制定并實施年度籌資和大型活動計劃。以某差額撥款演藝類公益性事業(yè)單位為例，年均籌資額為7000萬元，遠遠超過國內(nèi)業(yè)界的平均水平。

（2）積極開展調(diào)研，探索未來籌資模式。隨著近幾年國內(nèi)政策、經(jīng)濟環(huán)境的變化，原有企業(yè)贊助、會員贊助的組織架構(gòu)和業(yè)務模式已不能適應新情況?；I資部門面對變化可以從兩方面入手：一是對公益性基金會組織進行調(diào)研，走訪知名基金會，如中國青少年發(fā)展基金會、中國光華科技基金會等，研究新頒布的《慈善法》及事業(yè)單位財務制度等文件，對設置基金會進行可行性調(diào)研。二是借助第三方的力量，通過專業(yè)公關公司與企業(yè)建立聯(lián)系渠道，分析企業(yè)背景、主營業(yè)務等，事半功倍。

（3）積極建制?；I資部門以單位現(xiàn)有制度為依托，結(jié)合贊助商分類管理理念，可以制定《籌資管理工作規(guī)則》《企業(yè)贊助管理辦法》《項目贊助管理辦法》《贊助者回報辦法》等制度，提升工作的標準化和可操作性。

（4）對贊助商進行分級管理，不同層級的企業(yè)對應的贊助內(nèi)容和回饋權(quán)益不同。贊助是雙方資源重新配置的深層次合作，進一步提升雙方品牌價值。以某差額撥款演藝類公益性事業(yè)單位為例，它將企業(yè)贊助根據(jù)合作方式、合作深入程度不同分為五級，分別是：戰(zhàn)略合作伙伴、單位專用產(chǎn)品、長期合作伙伴、項目贊助商、小額贊助商。

2.全面科學預算，提高資金使用效率

（1）根據(jù)單位的戰(zhàn)略目標制定計劃，通過預算規(guī)劃收支規(guī)模，有效保障戰(zhàn)略目標實現(xiàn)，規(guī)避財務風險。

（2）在機構(gòu)的快速發(fā)展期，業(yè)務調(diào)整和優(yōu)化措施成為常態(tài)，通過全面科學預算管理，評估項目在資金管理維度上的可行性，提前籌劃資金來源，能夠大大提高項目的成功率和抗風險能力。

（3）在預算編制上，需要通盤考慮，通過收支測算對項目盈虧進行預測分析，努力實現(xiàn)預算平衡。

（4）設置精細化的預算科目，使收入類一級預算科目與支出類一級預算科目相對應，在一級科目下根據(jù)具體業(yè)務設二級科目。這種設置，有利于進行預算執(zhí)行、預算控制和預算評價。

（5）在預算額度的分配上，統(tǒng)籌兼顧，突出重點，滿足機構(gòu)的經(jīng)營戰(zhàn)略和管理意圖。以某差額撥款演藝類公益性事業(yè)單位2016年預算安排為例：業(yè)務運營系統(tǒng)安排預算占全院資金總比為48%，行政保障系統(tǒng)安排預算占全院資金總比為42%，其他系統(tǒng)占比10%。從上述資金占比可以看出重點支持的是業(yè)務運營這一核心業(yè)務，行政及工程物業(yè)支出是人員及資產(chǎn)管理支出屬于剛性支出，也消耗著大量的資金資源。

（6）在預算控制上，對項目預算及采購實施的合規(guī)性進行事前審核，對合同進行全過程管理，尤其對較大金額的重大事項進行重點審核，有效降低成本。如：某差額撥款演藝類公益性事業(yè)單位的財務部門根據(jù)全年的演出排期，通過提供標桿項目歷史數(shù)據(jù)，結(jié)合當年市場行情，從收、支兩個維度對排期的合理性進行預測，實現(xiàn)了機構(gòu)內(nèi)部歷史縱向?qū)斯芾?；對于年度重點預算板塊，如常規(guī)的音樂節(jié)等，提前布置預算編制任務，以歷屆預算為基礎，結(jié)合當年實際變化，審核預算可行性。

3.開源還需節(jié)流，實現(xiàn)成本控制

從戰(zhàn)略角度看待事業(yè)單位的成本管理。在成本管理上主要考慮成本結(jié)構(gòu)和成本標準管理，成本管理旨在結(jié)構(gòu)最優(yōu)的基礎上確保標準最優(yōu)。

成本結(jié)構(gòu)管理以預算約束為條件，通過業(yè)務拓展調(diào)整結(jié)構(gòu)或剝離，使成本結(jié)構(gòu)更加合理。比如市場銷售部門對銷售渠道進行調(diào)整，減少分銷渠道售票份額，加大官網(wǎng)、前臺等自有渠道售票份額，是銷售成本最優(yōu)；餐飲服務，通過調(diào)整營業(yè)時間和優(yōu)化非關鍵崗位，使人員成本最優(yōu)。這些本質(zhì)上都是在預算約束下的成本結(jié)構(gòu)調(diào)整。

成本標準管理以合同管理和月度財務分析為抓手，對重點項目和關鍵過程進行監(jiān)督。以某差額撥款演藝類公益性事業(yè)單位為例，一是制定了事前審核制度，對成本50萬元以上的演出項目進行逐一審核，對超過5萬元以上的采購項目進項前置審核。二是建立了項目人考核體系，對其引進的項目進行盈虧平衡分析，并與個人績效掛鉤，有效控制了演出項目的損益。三是實行嚴格的采購管理制度，通過選定目標、性能對比、替代品分析、嚴格招投標采購方式、合同談判、控制支付節(jié)奏，擠出價格水分，有效控制采購成本。四是對于專業(yè)性極強的采購項目引入第三方專業(yè)機構(gòu)進行審核，把住價格和質(zhì)量關。五是設立合同臺賬，按項目進行合同管理，付款按照時間節(jié)點逐筆登記，監(jiān)督合同執(zhí)行進度，有效降低支出風險。

4.強化內(nèi)部審計，建立內(nèi)控機制

內(nèi)部審計是組織內(nèi)的一種獨立客觀的監(jiān)督和評價活動。一般來說內(nèi)部審計的重點對象是預算執(zhí)行、資金收支、資產(chǎn)管理、采購事項等，并對各項制度設計及運行有限性進行評價，促進制度完善，從而保障經(jīng)營效率和效果、資產(chǎn)安全、經(jīng)濟活動合法合規(guī)，進而實現(xiàn)機構(gòu)的發(fā)展目標。比如：內(nèi)部審計部門對停車場進行專項審計，對其收支根據(jù)合同進行清晰的收入分割，促使資金回籠；在財務管理上，堅持不相容職務分離控制、授權(quán)審批控制、會計系統(tǒng)控制、財產(chǎn)保護控制、預算控制、運營分析控制和績效考評控制等措施，監(jiān)督完善財務管理體系。

5.構(gòu)建職能化財務管理體系

財務部門是財務管理體系核心部門和組織基礎，根據(jù)職能劃分預算與合同管理、會計和費用核算、銷售核算和分析、輔助經(jīng)營核算。預算與合同管理職能，負責擬定并實施預算編報流程，分析并修正各部門預算，監(jiān)控預算執(zhí)行進度，組織內(nèi)部預算考評，配合上級部門對機構(gòu)的預算績效評價；根據(jù)預算和業(yè)務實際，進行合同審核、歸檔、登記收付款臺賬。會計和費用核算，負責各項支出費用審核，以事業(yè)單位會計制度為基礎，建立和完善會計科目，編制財務報表，進行財務經(jīng)營分析。銷售核算和分析，負責項目收支核算，項目分成結(jié)算，盈虧情況分析。輔助經(jīng)營核算，負責核算下屬子公司的會計核算、稅務統(tǒng)籌、報表編制、財務分析，各經(jīng)營模塊的收入、費用、成本、利潤核算，存貨管理系統(tǒng)監(jiān)督等。

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