城市水管理模式的比較研究

英震

[摘 要]水作為生命之源、生存之要、生態(tài)之基，關(guān)乎國(guó)家發(fā)展、民族存續(xù)。新加坡和香港是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，但水資源嚴(yán)重短缺的現(xiàn)代化大城市。這兩個(gè)城市在水資源管理方面有很多創(chuàng)新與獨(dú)到之處，值得認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒。

[關(guān)鍵詞]新加坡；香港；水管理模式

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.16.134

[中圖分類號(hào)]TV213.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）16-0-02

水作為生命之源、生存之要、生態(tài)之基，關(guān)乎國(guó)家發(fā)展、民族存續(xù)。新加坡的國(guó)土面積僅為719平方公里，只有400萬(wàn)人口，但工商業(yè)和金融服務(wù)業(yè)卻十分發(fā)達(dá)。由于國(guó)土面積有限，國(guó)內(nèi)不能大量貯存雨水，導(dǎo)致水資源嚴(yán)重缺乏，超過(guò)50%的供水需從馬來(lái)西亞的柔佛（Johor，Malaysia）進(jìn)口。因此，新加坡必須加強(qiáng)水資源管理，這是關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾社會(huì)生活的重要問(wèn)題。

1 新加坡城市水管理模式簡(jiǎn)介

作為一個(gè)極度缺水的城市國(guó)家，新加坡在水資源管理方面不僅已經(jīng)采取了許多創(chuàng)新之舉，并且取得了顯著成就，成為世界上最優(yōu)秀的水務(wù)管理國(guó)家之一。

1.1 管理機(jī)構(gòu)。

2001年以前，新加坡的供水和污水處理分別由不同的機(jī)構(gòu)來(lái)管理。貿(mào)易與工業(yè)部（Ministry of Trade and Industry，MTI）下的公共事業(yè)局（The Public Utilities Board，PUB）負(fù)責(zé)飲用水管理；環(huán)境部（Ministry of The Environment，MTE）負(fù)責(zé)整體環(huán)境管理，主要負(fù)責(zé)污水排放及處理、水資源收集等與水環(huán)境相關(guān)的事務(wù)。2001年，公用事業(yè)局接管污水排放和處理職能，其責(zé)任擴(kuò)展到廢水處理、洪水控制以及廢水系統(tǒng)等領(lǐng)域。目前，公共事業(yè)局是負(fù)責(zé)與水有關(guān)事務(wù)的最主要的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)水進(jìn)行綜合管理。其設(shè)有供水（水廠）處、供水（網(wǎng)絡(luò)）處、最優(yōu)采購(gòu)部、集水區(qū)及水道處等12個(gè)業(yè)務(wù)部門和主席/行政長(zhǎng)官辦公室、財(cái)務(wù)部、人力資源處等5個(gè)辦公部門。1979年，新加坡設(shè)立節(jié)水監(jiān)查辦公室，具體負(fù)責(zé)制定節(jié)水計(jì)劃、檢查高層建筑物的水箱、調(diào)查節(jié)水方面的違法活動(dòng)等工作；1981年，又成立節(jié)水辦公室，負(fù)責(zé)向用水大戶提供節(jié)水措施建議、對(duì)公眾進(jìn)行節(jié)能宣傳和教育等工作。

1.2 法律法規(guī)

新加坡先后制定出臺(tái)了《環(huán)境污染控制法（2002）》《環(huán)境公共健康（有毒工業(yè)廢物）條例》《廢水和排水系統(tǒng)法（2001）》《公共設(shè)施法（2002）》《公共設(shè)施（供水）條例》《公共設(shè)施（中心集水區(qū)和集水區(qū)公園）條例》等一系列系統(tǒng)、全面的環(huán)境法律法規(guī)體系。這些法規(guī)條例明確規(guī)定，在新加坡，水是公共財(cái)產(chǎn)，政府通過(guò)行政和法規(guī)手段對(duì)涉及公眾利益的水問(wèn)題進(jìn)行干預(yù)。

1.3 具體措施

政府從開(kāi)源和節(jié)流兩方面入手，推進(jìn)水資源管理。在開(kāi)源方面，政府主要通過(guò)實(shí)施天然降水、進(jìn)口水、新生水和海水淡化等四大“國(guó)家水喉”計(jì)劃，增加水資源的供應(yīng)量；在節(jié)流方面，政府投入巨資完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，減少水流失量（Unaccounted-For-Water）。此外，政府還通過(guò)采納梯級(jí)水費(fèi)和征收水保護(hù)稅減少民用水使用量。用水戶除了交納水費(fèi)、水保費(fèi)以外，還要交納污水處理費(fèi)和清潔費(fèi)，這是一項(xiàng)法定收費(fèi)，主要用于污水處理和對(duì)現(xiàn)行排污系統(tǒng)進(jìn)行維護(hù)和保養(yǎng)。

1.4 獎(jiǎng)懲機(jī)制。

為了減少小企業(yè)大幅升級(jí)節(jié)水設(shè)備時(shí)遇到資金困難，政府不僅通過(guò)大力推行節(jié)水項(xiàng)目投資補(bǔ)貼計(jì)劃（IAS）、單位資源生產(chǎn)率計(jì)劃（RPS）、單位資源生產(chǎn)率研究計(jì)劃（RPFS）等三項(xiàng)節(jié)水補(bǔ)助計(jì)劃，來(lái)提高其節(jié)水積極性，還對(duì)超標(biāo)排放污水的，采取第一次最大罰款5萬(wàn)新元，以后每次罰款10萬(wàn)新元的嚴(yán)厲處罰。此外，為了進(jìn)一步提升投資效果和促進(jìn)地方水工業(yè)發(fā)展，1995年，政府不僅將公用事業(yè)局企業(yè)化，還出臺(tái)政策措施，來(lái)調(diào)動(dòng)和鼓勵(lì)私人參與城市衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

1.5 教育培養(yǎng)

公用事業(yè)局聯(lián)合學(xué)校、工業(yè)協(xié)會(huì)、賓館聯(lián)合會(huì)、出版社等機(jī)構(gòu)，每年投入數(shù)百萬(wàn)元，開(kāi)展一系列加強(qiáng)普通民眾保護(hù)環(huán)境的公共意識(shí)的活動(dòng)，尤其是“讓新加坡清潔”特別運(yùn)動(dòng)和“清潔和綠色周”等公共意識(shí)培養(yǎng)活動(dòng)。“讓新加坡清潔”運(yùn)動(dòng)側(cè)重于提高公眾對(duì)環(huán)境和水問(wèn)題的認(rèn)知。學(xué)校是環(huán)境信息的重要傳播體，因此教育體系發(fā)揮著重要作用，兒童在幼兒園和小學(xué)階段就被要求了解節(jié)約用水的基本做法，以便養(yǎng)成節(jié)約用水的好習(xí)慣。自1990年起，新加坡每年舉行不同主題的清潔和綠色周（Leitmann，2000）。2005年，政府以“全民水源：節(jié)省、珍惜、享用”（water for all：conserve，value，enjoy）為口號(hào)，開(kāi)展了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的全民教育運(yùn)動(dòng)。通過(guò)努力，新加坡民眾的節(jié)水意識(shí)不斷增強(qiáng)，連導(dǎo)游、出租車司機(jī)也會(huì)對(duì)游客進(jìn)行節(jié)水、環(huán)保教育。

2 香港城市水管理模式簡(jiǎn)介

香港位于亞洲大陸東部邊緣、太平洋西岸，由香港島、大嶼山、九龍半島以及新界（包括262個(gè)離島）組成，面積約1 100平方千米。2007年，香港人口699萬(wàn)，飲用水需求量為95 100萬(wàn)立方米。預(yù)計(jì)到2030年，香港人口將達(dá)到840萬(wàn)，用水需求量約為131 500萬(wàn)立方米。由于地形為多山的丘陵高地，透水性差且難以儲(chǔ)水，再加上地下水儲(chǔ)量少，本地可收集利用的地表水不足耗水量的1/3。因此，香港飲用水中的70%～80%是來(lái)自80千米之外的廣東東江。高效的城市水管理對(duì)香港而言，顯得尤為重要。

2.1 管理機(jī)構(gòu)

作為官方經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)，香港的城市水資源管理主要由發(fā)展局和環(huán)境局共同負(fù)責(zé)。發(fā)展局下屬的渠務(wù)署主要負(fù)責(zé)防洪治澇和污水處理，水務(wù)署主要負(fù)責(zé)城市供水用水管理，具體包括節(jié)水宣傳、節(jié)水意識(shí)培養(yǎng)、安裝水表、征收水費(fèi)、強(qiáng)制性節(jié)水、采用新科技更新防滲漏設(shè)備以及利用海水替代淡水沖刷廁所等。環(huán)境局下屬的環(huán)境保護(hù)署主要負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測(cè)和污染防治。endprint

2.2 法律法規(guī)

香港在水資源管理方面已經(jīng)建立了一整套完整的法律法規(guī)，不同的部門按照法律來(lái)處理各自職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)。水務(wù)署主要依據(jù)《水務(wù)設(shè)施條例》和《水務(wù)設(shè)施規(guī)例》等進(jìn)行水資源管理；渠務(wù)署主要根據(jù)《土地排水條例》《污水處理服務(wù)條例》《污水處理服務(wù)（排污費(fèi)）規(guī)例》和《污水處理服務(wù)（工商業(yè)污水附加費(fèi)）規(guī)例》等進(jìn)行防洪治澇和污水收費(fèi)；環(huán)境保護(hù)署則根據(jù)《水污染管制條例》和《水污染管制（一般）規(guī)例》等進(jìn)行水污染管理。其中1980年制訂的《水污染管制條例》，是香港管制水污染的主要法例。

2.3 具體措施

2008年，特區(qū)政府推出了一套長(zhǎng)至2030年的《全面水資源管理策略》，其重點(diǎn)是“先節(jié)后增”。在用水需求方面，政府通過(guò)加強(qiáng)公眾教育，宣揚(yáng)節(jié)約用水；通過(guò)推行用水效益標(biāo)簽計(jì)劃，鼓勵(lì)使用節(jié)水器具；通過(guò)推行“更換及修復(fù)水管計(jì)劃”和“全面水壓管理”，努力減少滲漏損耗；通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)法管理，防止非法取水；通過(guò)擴(kuò)大淡水沖廁體系，節(jié)約淡水資源需要。在供水管理方面，政府通過(guò)實(shí)施“水污染風(fēng)險(xiǎn)及影響評(píng)估”等，切實(shí)加強(qiáng)水資源保護(hù)；通過(guò)鼓勵(lì)使用再造水（包括循環(huán)再用洗盥水和雨水），節(jié)約高質(zhì)量水源使用；通過(guò)發(fā)展海水淡化計(jì)劃等，積極開(kāi)展新水源開(kāi)發(fā)研究。

2.4 獎(jiǎng)懲機(jī)制

2009年，渠務(wù)署推出了涵蓋各類常用用水裝置和器具的“用水效益標(biāo)簽計(jì)劃”，鼓勵(lì)消費(fèi)者自愿使用節(jié)水器具及設(shè)備。據(jù)預(yù)計(jì)，以在2030年40%的節(jié)水器具市場(chǎng)滲透率計(jì)算，香港每年將可以減少1億立方米的用水消耗。渠務(wù)署還與香港綠色建筑議會(huì)緊密合作，參照“建筑環(huán)境評(píng)審法計(jì)劃”，鼓勵(lì)私營(yíng)發(fā)展商在新項(xiàng)目的翻修或改裝工程中，優(yōu)先使用節(jié)水器具和其他節(jié)約用水設(shè)施。同時(shí)，水務(wù)署不僅每年調(diào)整一次水費(fèi)，且從1995年4月1日起，對(duì)居民按供水量1.2港元/m3的標(biāo)準(zhǔn)征收排污費(fèi)，對(duì)工商戶還按行業(yè)不同另征污水附加費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在的水費(fèi)開(kāi)支約占到全港住戶平均生活開(kāi)支的0.4%。

2.5 宣傳教育

水務(wù)署一直致力于以多元化的渠道向香港公眾，尤其是年青一代，宣傳節(jié)約用水常識(shí)。針對(duì)學(xué)生，水務(wù)署不僅通過(guò)舉辦巡回講座、校園用水考察及保護(hù)水資源大使比賽等，培養(yǎng)學(xué)童從小節(jié)約用水的意識(shí)。與此同時(shí)，水務(wù)署還與學(xué)校加強(qiáng)合作，推出一套以“珍惜水資源”為主題，且結(jié)合知識(shí)教授及理論實(shí)踐的“惜水學(xué)堂”節(jié)約用水教育計(jì)劃教材。針對(duì)公眾，水務(wù)署舉辦以家居可采用的實(shí)用節(jié)水方法為主題的各項(xiàng)比賽活動(dòng)，如“齊來(lái)慳水十公升”運(yùn)動(dòng)等；在重點(diǎn)加強(qiáng)學(xué)生對(duì)節(jié)約水資源的興趣及理解的同時(shí)，幫助公眾認(rèn)識(shí)香港供水系統(tǒng)的運(yùn)作情況，提高節(jié)約用水意識(shí)。與此同時(shí)，針對(duì)高用水量行業(yè)，2014年11月，水務(wù)署支持水資源及供水水質(zhì)事務(wù)咨詢委員會(huì)（水咨會(huì)）在香港科學(xué)館舉行“酒店業(yè)及飲食業(yè)節(jié)約用水研討會(huì)”，為業(yè)界提供一個(gè)交流用水管理、節(jié)水措施、節(jié)水系統(tǒng)設(shè)計(jì)及技術(shù)經(jīng)驗(yàn)、心得平臺(tái)，為推動(dòng)節(jié)約用水文化作出了突出貢獻(xiàn)。

2.6 人才隊(duì)伍

截至2016年11月1日，香港水務(wù)署共有員工4 442人，其中371名為專業(yè)及助理專業(yè)人員。水務(wù)署高度重視打造一支能干、盡心盡力的工作隊(duì)伍，通過(guò)在濾水、安全性、資訊科技和員工語(yǔ)言能力改善（2010年，為提高員工對(duì)水處理最新發(fā)展的認(rèn)識(shí)，設(shè)立了技術(shù)轉(zhuǎn)移工作坊及培訓(xùn)小組）等方面的培訓(xùn)，有效降低了水務(wù)工程合約意外率；通過(guò)提供員工溝通平臺(tái)和激勵(lì)計(jì)劃，有效提升了服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)作效率；通過(guò)推行“職位互調(diào)計(jì)劃”，幫助員工拓展了眼界、豐富了工作經(jīng)驗(yàn)；通過(guò)舉辦各色各樣的體育活動(dòng)，協(xié)助員工更妥善維持工作與生活的平衡。2002年成立了由不同組別、各職級(jí)員工組成的義工隊(duì)（經(jīng)社會(huì)福利署“義工運(yùn)動(dòng)督導(dǎo)委員會(huì)”秘書(shū)處登記，登記號(hào)碼G32），也積極參與社區(qū)及各志愿組織所舉辦的慈善活動(dòng)。

3 新加坡、香港城市水管理模式的比較與借鑒

作為兩個(gè)嚴(yán)重缺水而經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化都市，新加坡、香港兩地在水資源管理中存在一些不同之處。如在水資源管理模式上，新加坡采用高度集中統(tǒng)一模式，而香港采用分工協(xié)作、各負(fù)其責(zé)模式；在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，新加坡為企業(yè)性質(zhì)，而香港為官營(yíng)公共事業(yè)性質(zhì)；在隊(duì)伍建設(shè)上，香港在注重專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)構(gòu)建義工隊(duì)伍。兩地也有很多相同之處，主要有以下幾點(diǎn)。

3.1 制度健全、以法管水

健全完善的水資源管理法律法規(guī)體系，是城市水資源管理的有效保障。兩地都十分注重水資源管理的法治建設(shè)，先后出臺(tái)了涵蓋廢水回收、污染處理等方面的法律法規(guī)，使水資源管理實(shí)現(xiàn)了有法可依。我國(guó)要借鑒兩地做法，一方面要繼續(xù)加大對(duì)水資源管理的立法力度，形成健全完善的法律制度體系，用制度法規(guī)管水、治水、用水；另一方面要根據(jù)時(shí)代發(fā)展和形勢(shì)變化，對(duì)有關(guān)法律法規(guī)及時(shí)修訂、增刪，確保法規(guī)的時(shí)效性。

3.2 獎(jiǎng)懲并舉、措施到位

獎(jiǎng)懲結(jié)合是確保水資源管理高效的最佳途徑，如新加坡通過(guò)IAS、RPS、RPFS等節(jié)水補(bǔ)貼計(jì)劃，而香港通過(guò)建筑環(huán)境評(píng)審法計(jì)劃來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行節(jié)水。此外，兩地通過(guò)對(duì)超排放企業(yè)處以罰款、加征費(fèi)用的方式，對(duì)違反水資源管理法規(guī)或節(jié)水效果不佳、處理不力的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行懲處，有效提高了水資源利用效率。

3.3 開(kāi)源節(jié)流、小處著手

保障城市供水，一方面是開(kāi)源，盡可能提供更多的水資源；另一方面是節(jié)流，盡可能減少水資源使用和浪費(fèi)。新加坡和香港都從這兩方面著手，先后推出了形式多樣、目的相同的具體舉措，如新加坡通過(guò)“國(guó)家水喉計(jì)劃”、香港通過(guò)“海水淡化計(jì)劃”等來(lái)增加淡水供應(yīng)量，同時(shí)兩地還通過(guò)采用水管改造、費(fèi)用征收等措施減少淡水使用和浪費(fèi)。

3.4 教育宣傳、營(yíng)造氛圍

良好的用水習(xí)慣是管理、使用水資源的重要環(huán)節(jié)，只有全社會(huì)都形成節(jié)水、愛(ài)水的良好習(xí)慣，才能有效使用和保護(hù)水資源。兩地都十分注重培養(yǎng)居民尤其是青少年的節(jié)水意識(shí)，如新加坡通過(guò)教育體系，香港通過(guò)設(shè)立臨時(shí)水資源教育中心對(duì)青少年學(xué)生開(kāi)展水資源知識(shí)教育，培養(yǎng)孩子從小樹(shù)立良好的節(jié)水、護(hù)水習(xí)慣。

雖然，由于域情不同，兩地的水資源管理模式也不盡相同，但其完善的法律法規(guī)體系，獎(jiǎng)懲結(jié)合的強(qiáng)化機(jī)制，從小處、細(xì)處著手的具體措施，注重教育宣傳的良好氛圍，值得我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。endprint