農村低保救助實踐的異化及其根源

張青 張璐

[摘? 要]本文以調查的方式，研究農村最低生活保障救助制度執(zhí)行中的問題，認為農村低保救助在維持底線生存上發(fā)揮了巨大的作用，但也部分存在錯位匹配問題，之所以存在錯位匹配，既有低保救助目標定位的操作性問題，更有中國上下分治的治理結構及鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定目標所導致。而低保的錯位匹配又導致各級財政資源的浪費，導致農村低保救助實踐的異化，公平正義的缺失以及農村治理結構的更加不穩(wěn)定。

[關鍵詞]農村低保救助;異化;錯位匹配;危害

[中圖分類號]C912? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1672-2426（2017）06-0062-05

伴隨著城市社會保障制度的試點和正式建立，農村最低生活保障制度在試點的基礎上于2007年作為一項全國性的社會救濟制度面向農村居民在全國鋪開，經(jīng)過多年時間，逐漸形成了個人申請，村民委評議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核實，獲得保障人員張榜公示，無異議者由縣區(qū)民政局審批發(fā)放低保金，并實行動態(tài)管理等一系列制度性規(guī)則。截至2016年底全國有農村低保對象2939.2萬戶共5209萬人，共支出農村低保資金844億元，全國農村低保月人均補助水平125.3元，基本上實現(xiàn)了政府“應保盡保”的政策要求。農村低保救助從數(shù)量上看似乎達到了政策的目標，但是在具體實施的過程中卻出現(xiàn)了人情保、欺瞞保、光榮保、輪流保、強行要保等錯位匹配的現(xiàn)象。這些錯位匹配是怎樣出現(xiàn)的？是什么原因造成了農村低保救助的錯位匹配？農村低保救助的錯位匹配將會產生怎樣的社會危害？造成什么樣的社會影響？本文嘗試對這些問題進行回答。

自從2007年國家開始試行農村最低生活保障制度以來，有關農村最低生活保障制度研究的文獻不斷涌現(xiàn)，這些研究主要集中在以下幾個方面：第一，針對農村低保政策制定的研究，這一研究關注的主要問題是低保標準、低保的目標定位、低保的資金來源等內容。（賀大姣，2007;鄧大松、王增文，2008;艾廣清等，2009;童星、王增文，2010）第二個方面的研究內容關注的研究主題主要是低保執(zhí)行中的難點問題，有低保救助目標群體難以厘清，民主評議模式難以執(zhí)行，低保救助甄別成本過大、低保救助中存在的尋租問題。（洪凱，2008;肖云，2009;向征，2010;方菲，2010;朱梅、2011）第三個方面的研究就是針對上述問題而展開的對策研究（肖云，2009;李宗林、崔樹義，2009;焦克源，2011）。第四個方面是對低保中存在的問題的成因研究。（郭亮，2009;焦克源，2011;耿羽，2012;李寬，2012;方菲，2012）由于低保救助并沒有統(tǒng)一的國家立法作為規(guī)范，而是各省市根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況出臺細則，制定適合當?shù)氐臉藴?，因此各地的低保救助標準有很大的差異。正是基于這樣的原因，對于農村低保救助的實證研究更多的是基于各地的地方性而展開的。對現(xiàn)有實證研究文獻的分析，可以看出，低保在救助弱者，維持底線生存方面發(fā)揮一定的安全網(wǎng)功能。但是低保救助的無償給付，也衍生了另外的問題，就是人情保、面子保、欺瞞保、強行要保等政策執(zhí)行中的難題，而出現(xiàn)錯位匹配的原因也有學者進行了分析，從分析的路徑來看，有學者從政策本身存在的問題進行分析，認為是政策制定和政策執(zhí)行本身存在的不足，導致農村低保出現(xiàn)漏洞而導致失序亂象，有學者從鄉(xiāng)村治理的社會基礎進行分析，也有學者從人民公社時期的路徑依賴視角來分析農民在面對低保救助政策時的行為邏輯。

本研究的田野資料來自于遼寧省H鎮(zhèn)的走訪與調查，H鎮(zhèn)地處山區(qū)，現(xiàn)有常住人口4萬多人，其中農業(yè)戶口有一萬多戶，全鎮(zhèn)共有十個村落，其中有4個中心村，其他的村落為自然村落。H鎮(zhèn)負責農村低保救助的工作人員共有三人，即民政助理一人和低保員兩名。本文的田野資料除了來自于部分農村低保對象之外，均來自于這三名工作人員。筆者從2009年到2015年先后多次前去調研，并于2016年多次電話隨訪三位低保工作者，跟蹤調查低保政策的變化。幾年來，農村低保政策的變化和給付標準的提高，打破了他們常態(tài)的生活與工作環(huán)境，每天接待申要低保的人員已經(jīng)成為他們生活的一部分。

一、農村低保救助的異化

（一）“都是錢多惹的禍”

遼寧省作為民政部最早試點農村低保救助工作的12個省份之一，早在上世紀90年代就已經(jīng)開始了農村最低生活保障制度的試點。這一階段的低保救助主要內容和方式是以定期定量的糧款救助以及實物為主、兼補現(xiàn)金等方式。但是由于農村貧困人口多年來穩(wěn)定在2600萬左右，長期以來實行的經(jīng)濟開發(fā)扶貧是否有效，遭到了人們的質疑（張時飛，唐鈞）。而隨著城市低保制度的不斷完善，城市低保救助制度對社會穩(wěn)定的功能日益彰顯，建立農村低保制度穩(wěn)定農村社會、維持農村最低收入者的底線生存的制度設計開始了新的嘗試。2006年在國務院發(fā)布《關于建立農村最低生活保障制度的通知》的基礎上，各省市分別因地制宜的制定《建立農村居民最低生活保障制度暫行辦法》，農村最低生活保障制度在全國范圍內展開。一項惠及底層民眾的國家給付型社會政策，本應得到民眾的擁護和支持。但是在調查中，低保員說的最多的一句話就是“現(xiàn)在干低保工作非常難，越來越難”。當問及為什么難，低保員的回答是“就是這一天來訪啊，給俺們累的啊，推開門就有二三十人來找。你說這個苦啊，好像是道不出來這種?，F(xiàn)在怎么回事啊，就是現(xiàn)在救助的吧，一個是額也挺大。以前救助個三十、二十，他覺不出怎么的，現(xiàn)在救助額大了吧，全來找。你給解決了吧，就好像這是共產黨應該的。”

真的是錢多惹的禍嗎？每個低保救助者到底能得到多少補助？經(jīng)過多次調整，農村低保金的發(fā)放標準已經(jīng)從原來每人20-30元不等，到現(xiàn)在的40至80元不等，而H鎮(zhèn)的做法是基本上都按照50元每人每月，按季度發(fā)放，問題是不是每個家庭只有一人享受，而是按戶享受，如果一個人每月50元，假設三口之家就是每月150元補助。一年下來就有1800元錢。這一補助標準在L省民政廳統(tǒng)計中也得到了印證。截至2015年6月底，全省保障城鄉(xiāng)低保對象1563914人，其中城市低保對象758262人、農村低保對象805652人。2015年1-6月份，全省累計發(fā)放城鄉(xiāng)低保資金2443384.5萬元，其中城市低保金165295.2萬元、農村低保金77789.3萬元。截至2009年底，遼寧省“農村居民最低生活保障對象92.4萬人，占農業(yè)人口的4.38%，年支出保障資金6.7億元”。人均每年725元，每月補助60元。如果是一家三口一年大約可以領到2175元低保金。這對于一個人均收入只有2000多元的貧困山區(qū)的確不是一個小數(shù)目。

（二）低保證已經(jīng)成為“光榮證”

農村低保救助，政府制度設計的初衷是保證農村居民的基本生活，其目標在于將符合救助條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國貧困人口的溫飽問題。為了保障貧困人群的基本生存權，低保戶又有了一些“配套的待遇”，一旦擁有低保證，就可以在生產、就業(yè)、就學、就醫(yī)、住房等方面享受一定的待遇，獲得了低保補助的權利，還可以享受分類救助的資格，這也就意味著低保救助資格的獲得與否成為了享受其他分類救助的制度門檻，因此低保員將低保救助的獲得稱為“光榮證”。低保戶以享受低保為依據(jù)，將各種救助福利照單全收。如果不給，他就會亮出自己的低保身份。在調研中低保員對我們說：“像今年的種子啊、化肥啊，你說你們享受低保就享受這么些，種子、化肥啊，還有種不上地的，給那樣的。但是這幫人（低保戶）就說俺們都低保了，還不給我們，俺們困難還不給我們發(fā)。就是這玩意相互矛盾?！?/p>

2012年4月份起，低保補助金在H鎮(zhèn)再度進行了調整，每月每人平均追加50元，現(xiàn)在的最高標準是每人每月140元低保金。按照平均標準，如果每戶按照三口人計算，每月將有近400元的低保補助款，而當?shù)氐拇蛄愎な杖朊吭麓蠹s只有800元錢，低保補助再加上分類救助款，其獲得的救助金額已經(jīng)相當于一位普通農民打工的收入。

（三）“會哭的孩子有奶吃”

按照政策要求，農村最低生活保障制度保障對象主要是以下四類：一是家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的沒有勞動力的家庭;二是家庭勞動力嚴重殘疾、生活確有困難者;三是家庭勞動力因長年疾病確有困難者;四是家庭成員因病、因災死亡而子女均不到勞動年齡生活特別困難者，這四類對象是低保的主要目標群體，同時在收入上也有一定的規(guī)定，例如在遼寧省規(guī)定農村家庭年均個人收入低于3528元的家庭才能獲得農村低保救助。但是由于“作為項目守門人的社區(qū)干部，缺乏相應的制度規(guī)則、制度標準和正規(guī)的專業(yè)訓練，很難判斷出受助者的合法性而存在傳遞福利服務的任意性?！保◤埱?，2009）這就帶來強行要保。政府為了解決農村貧困群體的生活和生計困難，在春耕時分會給予貧困家庭一些農業(yè)補貼，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的邏輯，農村中還有部分低保邊緣群體，為了公平起見，應該將這些補貼給予這些貧困農民，但是低保戶就會按照我已經(jīng)是低保戶，沒有誰比我更窮，因此就會到鎮(zhèn)政府去鬧保，鎮(zhèn)里的民政助理對此也是感到很無奈“（低保戶）來了以后就往沙發(fā)上一躺，有時候拳頭、腳的，給你磕頭的，軟的給你磕頭，來硬的那樣的不給低保就往身上上。什么樣的都有。有時實在被他們磨得受不了了，小溜溜的給點也就打發(fā)走了，有時候就是不夠，就是不能給也就那么的了?！薄艾F(xiàn)在有個什么弊病呢，就是現(xiàn)在能找的、能鬧的、能喊的、能叫喚的這樣式的就吃香，就多得，本來按條件啊，他根本就夠不上，但是他一找一鬧，為了大局，為了社會穩(wěn)定啊，就只能給點啊，給點就給點吧，給點就穩(wěn)定了，把那些個不三不四的、鬧著的人都成全了。”低保錯位匹配，帶來了逆向激勵，使“惡人”得保，部分低保救助群體出現(xiàn)痞子化和混混化的問題，引起民眾的不滿，這也是政府在進行低保監(jiān)管過程中不得不重視的一個問題。

二、農村低保錯位匹配的原因

（一）低保對象甄別困難導致錯位匹配

研究顯示，低保對象界定標準上存在一定的困難以及農村居民的家庭收入具體計算辦法尚欠科學和規(guī)范。具體表現(xiàn)在對農村低保目標人群的收入審核缺乏有效的手段;隱性收入問題比較嚴重，難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大的隨意性;收入的不穩(wěn)定性，除農作物收成的季節(jié)性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性（鄧大松，王增文，2008）。筆者的調查也證實了上述問題的存在，除了上述因素之外，基層低保工作人員審核工作量較大，造成工作人員疲于應付，例如在H鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)一萬多戶農業(yè)戶，十幾個自然村落，方圓面積很大，逐村逐戶核實，工作量很大，而基層工作人員配備不齊，又沒有形成專業(yè)化分工，因此具體負責基層低保申請評定的人員大多數(shù)是村委會的主要成員，盡管他們經(jīng)過短期培訓，但是由于鄉(xiāng)土熟人生活秩序使得在低保申請評定的過程中，低保工作人員的行為邏輯帶有極強的血緣和親緣色彩，這在H鎮(zhèn)已經(jīng)是公開的秘密。

隨著農村經(jīng)濟體制改革，農村人口的流動性增強，許多村民外出打工，村民代表評議是義務性的工作，許多代表不可能為了一個民主評議而放棄外出打工，或者放下自己手中的工作而去開民主評議會，造成民主評議形同虛設。在調查中，基層低保負責人員對筆者說：“民主評議這是國家的要求，看起來也是一個好辦法，可是召集民主評議的代表太難，民主評議的參加者都是免費的，你召集人家不給錢，人家來了就是為了評個低保戶，不但不給錢，還要耽誤人家打工掙錢的時間，誰也不來，趕上農忙的時候，更沒人搭理你去，沒有人來，沒有民主評議上面還不干，所以怎么辦呢，要么就等著什么時候村里開會的時候順便，走個形式，實在不行，那就造個假吧，你看那民主評議上面的簽字，都是一個字體?！?/p>

（二）基層鄉(xiāng)村治理資源的不足導致低保錯位匹配

2004年中國農村稅費改革，農業(yè)稅的取消以及種糧補貼款的發(fā)放等惠民措施的先后出臺，標志著中國政府對農民的政策開始發(fā)生重大轉變，由資源汲取轉變?yōu)樨斦蒉r，工業(yè)反哺農業(yè)。但是同時由于地方財政資源的上收，造成村民自治組織治理鄉(xiāng)村的資源和能力下降，為了平衡鄉(xiāng)村治理中的利益關系，許多村民自治組織的領導將低保救助資金當成自己重要的治理鄉(xiāng)村的資源，這在郭亮（2009）的實證研究中已經(jīng)有所分析。在郭亮的研究中，村民小組長由于積極配合村主任的各項工作，因此也可以享受一份低保作為利益補償，村主任本身也拿到一份低保，村主任的理由是每月的通信費花銷很大，需要一份低保金來抵補通信費，而且村主任認為因為這個原因自己拿低保合情合理。筆者在H鎮(zhèn)的調查同樣發(fā)現(xiàn)了這樣的問題，在具體的低保實施中，基層部門形成了這樣的低保分配原則，一是真正困難的;二是平日聽話的、配合工作的，平時搗蛋的即使困難也不給;三是不算太困難，但是特別能搗蛋需要安撫的也要給。

（三）基層治理的別出事心理導致低保錯位匹配

在低保金發(fā)放過程中，在某些基層負責人那里還存在著縱容低保錯位發(fā)放，比如有研究者發(fā)現(xiàn)，低保金在某些地方成為政府安撫因征地拆遷上訪人員的安撫劑，作為村組長工資的替代物，作為沒享受福利待遇的老村干部的安撫，作為老人同意火葬的交換物（耿羽，2012）。為什么這些錯位匹配沒有得到及時的糾正呢？其背后的邏輯就是基層政府怕出事和不出事邏輯，而這種不出事、怕出事的原因是由于中央政府和地方政府上下分治的治理機制決定的。按照曹正漢的分析，中國執(zhí)政者管制民眾的權力可以分為兩個部分，一部分是直接管制民眾的權力;稱為治民權;另一部分是管制官員的權力，主管官員的選拔、升遷和官員的獎懲，稱為治官權。治民權在地方政府，治官權在中央政府。中央政府為了保持良好的親民形象，將能引起直接利益沖突的治民權放給了地方政府，而地方政府為了獲得獎勵和升遷，盡量使治民權與中央的治官權方向一致（曹正漢，2011）。目前，中央政府的主要治理目標是基層的穩(wěn)定，為了避免與地方民眾發(fā)生沖突，避免上訪、沖突等群體性事件的出現(xiàn)，地方政府采取安撫民眾的策略，以免影響自己的政治前途。但是問題是在地方政府和中央政府實施財稅分權后，地方政府的事權并沒有減少，各個地方政府的財源緊張。為了取信于民，維護中央政府的合法性權威，中央政府有選擇性的實施財政轉移支付制度，低保救助既是中央政府財政轉移支付的重要舉措，也是施惠于民、滿足低收入群體生計安全的主要政策手段。由于低保救助資金由中央、省、市縣等財政分級按比例撥付，這也成為從中央可以獲得的財政轉移支付的重要來源，因此地方政府為了避免在治理實踐中出現(xiàn)沖突和不穩(wěn)定的局面，將低保救助資金當成了安撫民眾不滿心理的重要的安撫劑，以保證地方政府在創(chuàng)造政績的過程中不出事。這樣低保救助即使出現(xiàn)了錯位匹配，但是只要地方治理是穩(wěn)定的，在部分基層政權的眼中，這一分配低保的模式是可以接受的。因為這種做法維持了中央的穩(wěn)定目標，顧全了大局。

三、農村低保錯位匹配帶來的危害

（一）財政資源的浪費

低保救助的資金配置主要采取中央政府專項轉移支付和各級地方政府按照各自層級的相應比例進行配套，這是在大多數(shù)省份所采取的策略。但是在遼寧省規(guī)定，低保救助的資金來源主要是中央財政轉移支付和省級財政進行配套的政策，即使在其他省份采取省市縣財政按比例配套解決低保救助資金的來源的政策，省級財政也負擔著主要的比例。這種設計的初衷是減輕市縣以下地方政府的財政壓力，但是由于在低保救助中制度設計和執(zhí)行中存在的若干上述問題，可能導致的后果就是地方政府虛報低保人數(shù)，從而導致騙取低保資金，使低保資金成為地方政府的重要財源，低保資金并沒有完全作為維持貧困群體底線生存的保障，而將低保資金用于地方政府進行有效治理的手段，造成了財政資源的浪費。

（二）低保救助的公平與正義缺失

美國政治哲學家約翰·羅爾斯在《正義論》中指出：“由于出身和天賦的不平等是不應有的，這些不平等就多少應給予某種補償。這樣補償原則就認為，為了平等地對待所有人，提供真正的同等的機會，社會必須更多的注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位，甚至際遇糟糕的人們。”實行農村最低生活保障制度是對公平和正義的具體踐行，也是我們黨和政府政治合法性的基礎，因為一個政黨和政府存在的合法性基礎之一就是對社會資源進行有效的權威性分配，從而成為維護社會公平、彌補市場不足的制度性工具。中國農村由于長期以來的二元社會結構導致的城鄉(xiāng)居民之間的機會不平等以及部分群體由于先天性因素和社會性因素造成的貧困問題，有必要通過政府的制度安排來維持其基本的底線生存。但是由于低保救助政策在執(zhí)行中缺少有效性以及在部分地區(qū)成為維持社會穩(wěn)定，化解和緩和社會矛盾和沖突的手段，導致部分不符合低保救助標準的村民，特別是為了維持地方社會的穩(wěn)定，少數(shù)農村混混和痞子被納入到低保救助體系，影響了農村最低生活保障制度的公平性和正義性。

（三）低保救助錯位匹配的逆向激勵導致部分村民抱怨不滿

由于低保救助目標群體的錯位匹配，導致部分在制度規(guī)則框架內不符合低保標準的農戶被納入到低保救助體系之內，鄉(xiāng)土熟人社會的生活秩序，部分獲得低保群體的炫耀心理，使得低保對象信息在農村處于透明化狀態(tài)。農村家計調查的難以操作，部分農民看到獲得低保的對象生活并不比自己差多少，因此而心生不滿，比如針對低保獲得者，農民說的最多的一句話就是，“他那樣的能拿到低保，我為什么拿不到？”“我家比他家還困難，為什么我拿不到低保？”甚至有的村民直接說“國家現(xiàn)在的政策不好，養(yǎng)懶人”這些聲音在部分研究者的調查和研究中都有體現(xiàn)。錯位匹配帶來的逆向激勵，成為引起基層民眾不滿和社會不穩(wěn)定的重要因素。

四、對策

農村低保救助政策執(zhí)行過程中的異化，成為低保遭受詬病的原因，但是不可否定的是農村最低生活保障制度，在維持貧困人口底線生存方面的確發(fā)揮了重要作用，這一制度的實施，在社會福利領域具有十分重要的地位。但是如何避免農村低保救助的異化，實現(xiàn)低保救助服務對象的精準識別。筆者認為可以從以下幾個方面入手。

1.開展家計調查，進行資產的評估對家庭現(xiàn)金流和財富流進行評估，與銀行、保險及證券等機構合作，調查低保戶的資產情況，通過走訪農村居民，調查低保救助對象參與民間借貸情況，通過這樣的措施，準確定位低保救助的目標群體，實現(xiàn)最低生活保障制度的精準救助。

2.改變目前低保救助的村民代表評議規(guī)則，村民評議往往是鄉(xiāng)村治理結構中的基層代理人，由于農村居民外出務工，村民代表集中評議往往形同虛設，不能發(fā)揮識別服務對象的作用，可以考慮發(fā)動民眾參與，采取廣泛的民主測評制度，識別出最困難的應該得到保障的低保受助群體。

3.委托第三方機構，進行低保救助對象的精準識別，目前在廣東以及北京，開始嘗試將低保救助對象識別問題交由專業(yè)的社會工作機構來進行，通過第三方測評的方式，實現(xiàn)救助對象的精準識別，這種做法可以避免基層管理者與低保救助對象的直接沖突，化解社會風險，使低保救助政策的實施更加精準化和專業(yè)化。

參考文獻：

[1]洪凱.農村最低生活保障制度實施中的難點問題探討[J].經(jīng)濟縱橫，2008.4.

[2]鄧大松，王增文.“硬制度”與“軟環(huán)境”下的農村低保對象的識別[J].中國人口科學，2008.5.

[3]賀大姣，胡象明.論農村低保制度設計的社會公正價值目標[J].求索，2008.4.

[4]鄧大松，王增文.我國農村低保制度存在的問題及其探討——以現(xiàn)存農村“低?！敝贫却嬖诘膯栴}為視角[J].山東經(jīng)濟，2008.1.

[5]賀大姣.農村低保制度的操作程序及組織機構探析[J].求實，2008.2.

[6]郭亮.從“救濟”到“治理手段”—當前農村低保政策的實踐分析：以河南F縣C鎮(zhèn)為例[J].中共寧波市委黨校學報，2009.6.

[7]童星，王增文.農村低保標準及其配套政策研究[J].天津社會科學，2010.2.

[8]賀雪峰，劉岳.基層治理中的“不出事邏輯”[J].學術研究，2010.6.

[9]向征，左停.農村低保三級評議制度及其實施——以G省K鄉(xiāng)為例[J].湖南農業(yè)大學學報（社會科學版），2010.2.

[10]方菲，李華燊.農村低保制度的倫理失范及其矯治探討[J].求實，2010.8.

[11]朱梅.農村低保中“村委會”道德風險的成因及規(guī)避策略[J].農村經(jīng)濟，2011.5.

[12]焦克源，張婷.農村低保制度實踐的異化及其矯正——基于西北農村低保制度實踐的調研[J].云南社會科學，2011.5.

[13]耿羽.錯位分配，當前農村低保的實踐狀況[J].人口與發(fā)展，2012.1.

[14]李寬.規(guī)范失序與價值解體：村語境下農村低保研究——以鄂東北S村為例[J].晉陽學刊，2012.3.

[15]方菲.社會排斥視野下農村低保對象的生活圖景探究——基于湖北省X村和T村的調查[J].中國農村觀察，2012.2.

[16]洪大用.轉型時期中國的社會救助[M].沈陽：遼寧教育出版社，2004.290.

[17]鐘仁耀.社會救助與社會福利[M].上海：上海財經(jīng)大學出版社，2005.77.

[18]張青.低保救助：制度何以可能.當代中國社會救助制度：回顧與展望[C].2009.

[19][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，1988.96.

責任編輯? 張小莉