當(dāng)代政府治理現(xiàn)代化研究

章力丹+王菁彤

[摘 要] 黨的十八屆三中全會(huì)提出要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其一經(jīng)提出就成為全面深化改革總目標(biāo)的關(guān)鍵性戰(zhàn)略部署。政府治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化更是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)領(lǐng)域。同時(shí)推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化有利于更好地理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系。然而，目前我國(guó)政府在推進(jìn)治理現(xiàn)代化的過(guò)程中面臨著一定的挑戰(zhàn)。我國(guó)應(yīng)通過(guò)建立現(xiàn)代化的治理體系，轉(zhuǎn)變落后的治理理念，健全政府治理機(jī)制；提高政府行政人員素養(yǎng)，加強(qiáng)對(duì)政府行政人員的培訓(xùn)，提高政府行政人員學(xué)歷要求；加強(qiáng)法治建設(shè)，保證立法科學(xué)性，嚴(yán)格公正司法等措施，以此更好地推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞] 政府治理；治理能力；治理體系；治理現(xiàn)代化

[中圖分類號(hào)] F720 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2017）08-0133-05

一、政府治理及其現(xiàn)代化概述

（一）政府治理研究背景及概念界定

1.政府治理研究背景。在以往的國(guó)家治理中存在著一些政府“缺位”“越位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象，這主要源于政府在過(guò)去的行政過(guò)程中沒(méi)能有效地處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。因此，在全面深化行政管理體制改革的背景下，黨和政府要努力“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，必須順應(yīng)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展要求，在實(shí)現(xiàn)前四個(gè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，努力的實(shí)現(xiàn)第五個(gè)現(xiàn)代化——治理現(xiàn)代化。政府要通過(guò)不斷加強(qiáng)自身的管理，優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提高行政效率；通過(guò)轉(zhuǎn)變行政職能，加強(qiáng)自身建設(shè)，為促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)建良好的宏觀環(huán)境。

該選題主要基于以下兩個(gè)方面原因：第一，從時(shí)間上來(lái)看，自秦始皇統(tǒng)一六國(guó)以來(lái)，便出現(xiàn)三公九卿制、三省六部制、內(nèi)閣制等管理方式，但這些管理方式的出現(xiàn)主要是為了維護(hù)封建專制集權(quán)統(tǒng)治，形成對(duì)君權(quán)的絕對(duì)服從，而十八屆三中全會(huì)提出的“政府治理”是在新中國(guó)成立后我國(guó)建立的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)之上出現(xiàn)的，其本質(zhì)上仍遵循政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨；第二，從主體上來(lái)看，每個(gè)國(guó)家都有政府，每個(gè)政府都有各自的行政理念和行政方式，每一種行政理念和行政方式又有自己獨(dú)自的特色，并反映當(dāng)時(shí)國(guó)家、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況。例如：美國(guó)在農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期政府只充當(dāng)“守夜人”的角色，而隨著第二次工業(yè)革命的完成和第三次科技革命的興起，進(jìn)步時(shí)代的改革運(yùn)動(dòng)蓬勃興起，政府由充當(dāng)“守夜人”的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹鸩桨l(fā)揮“看得見(jiàn)的手”的作用對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，最終使美國(guó)發(fā)展成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體。簡(jiǎn)單地說(shuō)美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的改革就是政府治理方式不斷轉(zhuǎn)變、治理能力不斷提升、公眾參與度不斷提高的過(guò)程，而我國(guó)顯然與美國(guó)的發(fā)展模式不同，“治理”一詞是在2013年黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》上才正式進(jìn)入執(zhí)政視野，進(jìn)而逐漸地發(fā)展成為國(guó)家治國(guó)理政的主旋律。因此，本文選題為當(dāng)代政府治理現(xiàn)代化研究。

2.政府治理概念界定。新中國(guó)成立以來(lái)，從政府治國(guó)理政過(guò)程中政府行政權(quán)力變化的角度來(lái)看，可以將“政府治理”分為三個(gè)階段，每個(gè)階段都有其不同的特點(diǎn)，分別可以用三個(gè)標(biāo)志性詞語(yǔ)來(lái)描述三個(gè)階段的政府治國(guó)理政，即政府統(tǒng)治、政府管理和政府治理。

第一階段是從1949年的新中國(guó)成立到1978年的改革開(kāi)放，被稱為政府統(tǒng)治時(shí)期?！敖y(tǒng)治”被定義為一個(gè)人或一個(gè)政權(quán)為維持其生存與發(fā)展，運(yùn)用權(quán)力以支配其領(lǐng)土及個(gè)人的行為，從定義上來(lái)講“統(tǒng)治”便蘊(yùn)含著上級(jí)有權(quán)向下級(jí)發(fā)布命令，而下級(jí)只能對(duì)上級(jí)的命令加以服從，遵從上級(jí)指令就是最高的原則，統(tǒng)治體現(xiàn)的主要是統(tǒng)治階級(jí)的意志或是小部分人的意志，諸如建國(guó)初期領(lǐng)導(dǎo)人的口頭命令甚至比法律對(duì)人們的約束更加有效。

第二階段是從改革開(kāi)放到2013年召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)，被稱作政府管理時(shí)期。對(duì)管理的概念有很多，簡(jiǎn)單的來(lái)說(shuō)就是在特定的環(huán)境下，對(duì)組織所擁有的人力、財(cái)力、物力、信息等資源進(jìn)行有效的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制，以期實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，相比“統(tǒng)治”一詞，管理除了強(qiáng)調(diào)從上至下的支配權(quán)，還強(qiáng)調(diào)充分調(diào)動(dòng)下級(jí)積極性的自下而上的服從，從權(quán)力的強(qiáng)度和力度上來(lái)講，“管理”弱于“統(tǒng)治”，也更加符合民主化的要求。

第三階段是從十八屆三中全會(huì)至今，被稱為政府治理時(shí)期?！爸卫怼睆姆秶现v要包括統(tǒng)治和管理，統(tǒng)治一般多形容位于金字塔最頂端的人對(duì)其下級(jí)進(jìn)行統(tǒng)治，可以實(shí)施統(tǒng)治的主體從數(shù)量上來(lái)看相對(duì)較少[1]；管理多用于描述政府的行為活動(dòng)，而政府本身又分為中央政府、省政府、地方政府、區(qū)政府、縣政府和基層政府等，其主體范圍明顯多于“統(tǒng)治”，權(quán)力也不像統(tǒng)治那樣集中；治理的主體既可以是政府也可以是第三部門(mén)非營(yíng)利組織和企業(yè)，甚至可以是公民社會(huì)，其更強(qiáng)調(diào)政府與其他主體的合作、更側(cè)重于宏觀決策、更符合現(xiàn)代化、更貼近民主和更親近法治。

綜上所述，通過(guò)將統(tǒng)治、管理和治理從概念上加以區(qū)別，文章將政府治理定義為：在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家行政管理體制和國(guó)家政權(quán)體系遵循人民民主專政的國(guó)體規(guī)定性，政府行政行為服從人民代表大會(huì)制度的政體人民利益統(tǒng)一性，以善治理念為宗旨，政府發(fā)揮“看得見(jiàn)的手”的作用，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，維護(hù)社會(huì)秩序和安全，供給多種制度規(guī)則和基本公共服務(wù)，與第三部門(mén)、企業(yè)和社會(huì)公民共同合作，努力實(shí)現(xiàn)和發(fā)展公共利益[2]。

（二）現(xiàn)代化概述

馬格納雷拉指出，現(xiàn)代化是指發(fā)展中的社會(huì)為了獲得發(fā)達(dá)的工業(yè)社會(huì)所具有的一些特點(diǎn)（政治上的民主化、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化、社會(huì)生活上的城市化、思想領(lǐng)域的自由化和民主化及文化上的人性化等），而經(jīng)歷的文化與社會(huì)變遷的、包容一切的全球化過(guò)程。英國(guó)羅納德·英格爾哈特對(duì)現(xiàn)代化做出進(jìn)一步的解釋，即現(xiàn)代化就是物質(zhì)主義的價(jià)值觀（強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與物質(zhì)安全的第一位）向后物質(zhì)主義的價(jià)值觀（強(qiáng)調(diào)自我表現(xiàn)與生活質(zhì)量）的轉(zhuǎn)型過(guò)程[3]，人們由單純地追求經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)變?yōu)樵絹?lái)越重視生活品質(zhì)和生活質(zhì)量，同時(shí)英格爾哈特指出中國(guó)也必將沿著這樣一種道路發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)力的解放”和“人性的解放”。

20世紀(jì)50-60年代，中國(guó)政府提出“四個(gè)現(xiàn)代化”的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，即（工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化）。經(jīng)歷改革開(kāi)放30多年以來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我們基本實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略規(guī)劃，與此同時(shí)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”成為第五個(gè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，立足于前四個(gè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，第五個(gè)現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的是一種揚(yáng)棄，在解決四個(gè)現(xiàn)代化遺留問(wèn)題的同時(shí)，更加注重民主政治建設(shè)和實(shí)現(xiàn)政府的有效治理。

（三）政府治理現(xiàn)代化概述

1.政府治理現(xiàn)代化的含義。政府治理現(xiàn)代化是指政府秉承現(xiàn)代化治理理念，建立現(xiàn)代化的治理體系，改革內(nèi)部結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變行政職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)和社會(huì)公正、自由和平等發(fā)展的過(guò)程。

2.政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵。要實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，其中最主要的就是要處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。如何處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系呢？首先，政府要不斷完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變行政職能，提高政府行政效率；其次，要繼續(xù)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，能由市場(chǎng)配置的資源，政府絕不插手只發(fā)揮宏觀監(jiān)督的職能，并為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境；再次，在政府與市場(chǎng)都失效的時(shí)候，政府要在法律允許的范圍內(nèi)，及時(shí)引導(dǎo)和充分發(fā)揮出第三部門(mén)（非營(yíng)利組織）的作用，為社會(huì)公眾提供良好的服務(wù)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與公平；最后，政府要拓寬民意監(jiān)督渠道，積極接受社會(huì)群眾的監(jiān)督，做到政府信息的公開(kāi)化和透明化，使政府決策能充分集中民智、貼合民意和反應(yīng)民情。因此，政府治理現(xiàn)代化的過(guò)程實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)政府由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變、人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變、封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變、管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程。

二、我國(guó)政府治理現(xiàn)代化面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

（一）發(fā)展機(jī)遇

1.法治不斷健全。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出，要加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型；要全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)法治中國(guó)，到2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)、法治政府基本建成、司法公信力不斷提高、人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障、國(guó)家各項(xiàng)工作法治化的目標(biāo)。這反映出隨著我國(guó)行政管理體制改革的深入，法治建設(shè)必然會(huì)朝著越來(lái)越健全和完善的方向發(fā)展。而實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化包括政府治理體系現(xiàn)代化和政府治理能力現(xiàn)代化，政府治理體系包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、環(huán)境和黨的建設(shè)等各個(gè)方面的體制機(jī)制、法律法規(guī)的總稱，政府治理能力包括政府運(yùn)用各項(xiàng)制度管理社會(huì)事務(wù)的能力。因此，政府可以利用健全的法治，充分發(fā)揮憲法治國(guó)安邦總章程、法治的規(guī)范功能、法治的強(qiáng)制功能、民主科學(xué)立法的功能和執(zhí)政黨依憲依法執(zhí)政的功能推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，發(fā)揮法治的價(jià)值評(píng)判功能引領(lǐng)政府治理現(xiàn)代化。這也體現(xiàn)出要實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化離不開(kāi)法律制度的支持，而我國(guó)法治的不斷完善必然會(huì)為推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化做出重大的貢獻(xiàn)。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為其創(chuàng)造了良好的國(guó)內(nèi)環(huán)境。改革開(kāi)放30多年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)從總量上有顯著的提升，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年的3650.2億元增加到2014年的636138.7億元。隨著1992年社會(huì)主義市場(chǎng)體制的建立，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速、人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增速都得到了質(zhì)的飛躍，本文選1990-2014年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)進(jìn)行說(shuō)明，見(jiàn)表1。

從表1我們看出，1990年～2014年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值及其占比均呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢(shì)。從第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值及其占比的變化情況不難看出，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值對(duì)GDP的貢獻(xiàn)度越來(lái)越大，幾乎可以與第一、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值總和呈現(xiàn)出平分秋色的局面，也體現(xiàn)出我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在25年間取得了顯著的成果。

在全面倡導(dǎo)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，我們更加注重實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“質(zhì)的飛躍”而不僅僅是經(jīng)濟(jì)“量的增長(zhǎng)”。推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化作為我國(guó)政治改革的一個(gè)重要組成部分，其離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)的支持和保障。只有經(jīng)濟(jì)真正的強(qiáng)大了，政府才能更好地做到“高薪養(yǎng)廉”，而“高薪養(yǎng)廉”的有效落實(shí)可以更好地滿足行政人員的基本需求，從而減少政府機(jī)構(gòu)腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，進(jìn)而加快政府行政職能的轉(zhuǎn)變，更好地為人民服務(wù)，加快廉潔型和服務(wù)型政府的建成。因此，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展為推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化提供了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為其創(chuàng)造了良好的國(guó)內(nèi)環(huán)境。

3.“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下大數(shù)據(jù)的發(fā)展為政府治理現(xiàn)代化創(chuàng)造良好的條件。實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的過(guò)程是一個(gè)持續(xù)、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，其受到政治穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、技術(shù)進(jìn)步和文化環(huán)境等多種因素的影響。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”在各行業(yè)各領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，帶動(dòng)大數(shù)據(jù)的不斷發(fā)展進(jìn)步。作為一項(xiàng)重要的技術(shù)手段，大數(shù)據(jù)帶來(lái)了前所未有的信息化程度，為政府治理現(xiàn)代化提供了重要的技術(shù)支撐。技術(shù)的變革將會(huì)對(duì)生產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生重要的影響。從大數(shù)據(jù)產(chǎn)生的實(shí)際影響來(lái)看，其對(duì)政府治理理念、政府治理范式和政府職能產(chǎn)生了重要的影響。對(duì)政府治理理念的影響表現(xiàn)為：第一，大數(shù)據(jù)的開(kāi)放性帶來(lái)的是一種開(kāi)放性的和包容性的態(tài)度；第二，大數(shù)據(jù)的精確性為我們提供一種科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性的思考；第三，大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用引發(fā)一種關(guān)聯(lián)性的深度分析。對(duì)政府治理范式的影響體現(xiàn)為，大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府治理范式將在新公共管理、新公共服務(wù)、整體治理、數(shù)字化治理、網(wǎng)絡(luò)化治理等多種治理模式的基礎(chǔ)上，以“智能化”重新塑造政府治理模式[4]，為未來(lái)的政府治理模式提供了一種新的思路。對(duì)政府職能的影響，即政府將更加注重發(fā)揮公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管的職能，不再過(guò)多的干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)更加注重實(shí)現(xiàn)公民有效的社會(huì)參與。從大數(shù)據(jù)產(chǎn)生的影響來(lái)看，其對(duì)政府治理現(xiàn)代化的加快推進(jìn)創(chuàng)造了有利的條件。

（二）面臨的挑戰(zhàn)

1.政府治理理念落后。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，是引導(dǎo)社會(huì)主體自覺(jué)遵守和行動(dòng)的一種準(zhǔn)則。在推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我們不僅需要法律和制度等“硬治理”的保障，同時(shí)也需要文化、價(jià)值觀和倫理等“軟治理”的約束[5]。目前一些政府還存在著“唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展論”的治理理念，他們的潛意識(shí)里將地區(qū)生產(chǎn)總值作為衡量政府績(jī)效的最重要指標(biāo)，而且他們認(rèn)為地區(qū)生產(chǎn)總值高了，政府行政能力和行政水平自然就高了；同時(shí)一些少數(shù)民族地區(qū)或是偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層政府仍存在著根深蒂固的“官本位”思想，在實(shí)際的工作中遇到問(wèn)題仍習(xí)慣于采取行政性手段，不能與人民形成良好的溝通，缺乏為人民服務(wù)的精神。然而，在我國(guó)全面倡導(dǎo)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，強(qiáng)調(diào)的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)向中高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變，要保持經(jīng)濟(jì)增速在6.5%左右，而建立高效、廉潔、服務(wù)和人民滿意型政府早已成為政府工作的目標(biāo)和理念。顯然，推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，少數(shù)政府的“官本位”思想和“為經(jīng)濟(jì)發(fā)展論”的理念已然不能與目前社會(huì)發(fā)展和實(shí)際情況相適應(yīng)了，必須努力提高這種落后的治理理念。

2.政府治理機(jī)制不健全。本文將政府治理機(jī)制定義為政府相關(guān)職能部門(mén)職能和職權(quán)的配置以及這些部門(mén)在行使職能和職權(quán)治理社會(huì)過(guò)程中遵循的程序所構(gòu)成的一系列制度和機(jī)構(gòu)的總稱[6]。目前，我國(guó)政府治理機(jī)制不健全主要有三個(gè)方面的表現(xiàn)：第一，政府機(jī)構(gòu)中部門(mén)內(nèi)部責(zé)、權(quán)、利分配不明確，部門(mén)內(nèi)部工作人員工作難以具體和明確，尤其在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，容易相互推諉，不愿意承擔(dān)責(zé)任，造成部門(mén)內(nèi)部效率難以提高和公務(wù)員工作積極性難以調(diào)動(dòng)的現(xiàn)象。第二，政府機(jī)構(gòu)中部門(mén)與部門(mén)之間職權(quán)交叉和重疊，這必將造成部分優(yōu)秀人才資源的浪費(fèi)和閑置，同樣部門(mén)之間職權(quán)的交叉和重疊也會(huì)出現(xiàn)遇事互相推諉的情況。第三，政府在市場(chǎng)配置資源的過(guò)程中干預(yù)過(guò)多，從市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用到起決定性作用，毫無(wú)疑問(wèn)地反映出市場(chǎng)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的地位越來(lái)越重要，然而，由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在全能型政府不斷放權(quán)的情況下構(gòu)建起來(lái)的，政府仍習(xí)慣用全能型的治理理念去調(diào)動(dòng)和配置公共資源，干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是對(duì)于許多應(yīng)由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的領(lǐng)域，可能由于政府貿(mào)然進(jìn)入和過(guò)度干預(yù)，產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果。因此，在推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，必須解決政府治理機(jī)制不健全的問(wèn)題。

3.基層行政人員素質(zhì)較低?；鶎诱鳛槿珖?guó)政府的重要組成部分，在推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，基層政府所發(fā)揮的作用不容忽視，基層行政人員的素質(zhì)情況直接關(guān)系著基層政府的發(fā)展速度和發(fā)展水平。目前，雖然公務(wù)員考試報(bào)名人數(shù)呈現(xiàn)持續(xù)走高的態(tài)勢(shì)，從2003年的8.7萬(wàn)人增加到2014年的112.1萬(wàn)人，但我國(guó)基層政府行政人員中大學(xué)生人數(shù)比例仍然相對(duì)較低，很多大學(xué)生畢業(yè)后喜歡去北上廣深等發(fā)達(dá)城市求職，即使在北上廣深等城市面臨著巨大的生活壓力，如買房難、交通難、戶口難、就業(yè)難等，他們?nèi)匀徽J(rèn)為大城市就業(yè)可以更好的提升自己，可以有更多改變命運(yùn)的機(jī)會(huì)。碩士研究生畢業(yè)后就更不愿意去基層就業(yè)，不管學(xué)歷或是知識(shí)是否給他們帶來(lái)很大的提升，總之他們的眼光提高了，對(duì)就業(yè)的要求也很高。好高騖遠(yuǎn)也好不腳踏實(shí)地也罷，總體來(lái)說(shuō)絕大多數(shù)本科以上學(xué)歷的畢業(yè)生對(duì)于去基層就業(yè)的傾向更低。而且，高校選調(diào)生名額相對(duì)較少，對(duì)于選調(diào)生的各項(xiàng)要求很高，如學(xué)習(xí)成績(jī)和綜合能力是否優(yōu)秀、在社團(tuán)活動(dòng)中是否起到關(guān)鍵性作用等，這使得一些有意向的學(xué)生還不具有參加選調(diào)生考試的資格。同時(shí)，由于經(jīng)費(fèi)的限制和意識(shí)的淡薄，基層政府對(duì)行政人員的培訓(xùn)開(kāi)展的相對(duì)較少，培訓(xùn)方式也相對(duì)較單一?；谝陨蟽蓚€(gè)方面的原因，我們可以看出基層行政人員的素質(zhì)相對(duì)較低，亟待提高，迫切地需要國(guó)家和政府為其注入更多優(yōu)質(zhì)的新鮮“血液”。

4.缺乏有效的制度保障。制度作為強(qiáng)有力的“硬約束”措施，對(duì)于加快實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化必然發(fā)揮其獨(dú)特的作用。政府責(zé)任的落實(shí)需要內(nèi)部和外部機(jī)制的共同約束，內(nèi)部約束即政府通過(guò)自我約束和自我管理完成政府的預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)政府的有效治理；外部約束即政府的一系列行政管理活動(dòng)需要在制度和法律允許的范圍內(nèi)行使。合理和健全的制度環(huán)境可以明確地理清政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，明確各個(gè)主體間的角色定位。然而，目前在我國(guó)這種制度還不健全，政府作為公共權(quán)力的象征，是社會(huì)公民的合法代表。為此，政府也順理成章的成為制度的制定者，制度所需的合法性、強(qiáng)制力和周延性都必須借由政府方能得到明確的保證。這明顯會(huì)使得政府在處理政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者關(guān)系時(shí)，涉及到權(quán)力和相關(guān)利益時(shí)，會(huì)使制度的天平更多的向自己的一端傾斜。然而，前文在概念界定時(shí)已經(jīng)提出，政府治理現(xiàn)代化就是實(shí)現(xiàn)政府由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)政府由全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變等一系列的轉(zhuǎn)變過(guò)程。因此，針對(duì)當(dāng)前制度保障不健全的問(wèn)題，必須加快建立良好的制度化平臺(tái)，政府由占“壟斷”地位向“主導(dǎo)”地位轉(zhuǎn)變，發(fā)揮有限型政府的作用。

三、推進(jìn)我國(guó)政府治理現(xiàn)代化的建議

（一）建立現(xiàn)代化的治理體系

1.轉(zhuǎn)變落后的治理理念。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)[7]。進(jìn)步的理念指導(dǎo)人們向更好的方向發(fā)展，反之，落后的理念將會(huì)阻礙人們的進(jìn)步。再完美無(wú)瑕的法律法規(guī)政策等如果沒(méi)有人們的認(rèn)可，僅僅依靠強(qiáng)制性去執(zhí)行也難以產(chǎn)生預(yù)期的效果。因此，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，政府就必須要摒棄以往落后的治理理念，轉(zhuǎn)而樹(shù)立現(xiàn)代化的治理理念。首先，政府要進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)型理念，改變政府作為唯一行政主體的態(tài)度，更加注重政府、第三部門(mén)非營(yíng)利組織和社會(huì)主體之間的合作與配合，共同努力體察民情、反映民意，從而更好的為人民服務(wù)。其次，政府應(yīng)更加注重法治建設(shè)，同時(shí)幫助人民樹(shù)立法治意識(shí)。健全的法治是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的重要保障。只有社會(huì)中的每個(gè)公民都有法治意識(shí)，才能加快整個(gè)社會(huì)的法治建設(shè)，反之，每個(gè)人的法治意識(shí)都很淡薄的情況下，法治也必將成為無(wú)本之木、無(wú)源之水。最后，政府要樹(shù)立多元化的治理理念，切實(shí)轉(zhuǎn)變行政職能，將工作重心更多的轉(zhuǎn)向市場(chǎng)監(jiān)管、提供公共服務(wù)、社會(huì)治理和環(huán)境保護(hù)等方面去，實(shí)現(xiàn)政府治理、市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行、社會(huì)健康發(fā)展的有機(jī)結(jié)合。

2.健全政府治理機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，原有政府治理機(jī)制的弊端逐漸暴露出來(lái)，迫切地需要政府建立與社會(huì)發(fā)展和時(shí)代進(jìn)步相適應(yīng)的政府治理機(jī)制。首先，政府應(yīng)將各部門(mén)、部門(mén)內(nèi)部的具體工作加以明確，并把工作和責(zé)任有效地落實(shí)到行政人員身上，避免其職權(quán)和職責(zé)的交叉與重疊，同時(shí)注重部門(mén)內(nèi)部每個(gè)行政人員間、各個(gè)部門(mén)間的合作與交流，以便于在遇到問(wèn)題和困難時(shí)，可以及時(shí)作出正確的決策，最終達(dá)到整體大于部分之和的效果。其次，政府要將其職責(zé)、行政權(quán)力、性質(zhì)方式等予以制度化和法制化加以規(guī)范。只有將政府的職責(zé)、行政權(quán)力、行政方式等以法律和制度的方式加以約束，才能避免政府“缺位”、“越位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象的發(fā)生，才能使政府工作更加具有規(guī)范性和程序性，更好的引導(dǎo)社會(huì)公眾監(jiān)督政府工作，進(jìn)而提高政府的行政效率。最后，政府要努力朝著有限型政府的方向發(fā)展，給予市場(chǎng)充分的權(quán)力，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)協(xié)調(diào)各方主體，發(fā)揮全局意識(shí)，共同健全我國(guó)政府治理機(jī)制。

（二）提高政府行政人員素養(yǎng)

1.加強(qiáng)對(duì)政府行政人員的培訓(xùn)。針對(duì)我國(guó)基層政府工作人員素質(zhì)較低的問(wèn)題，政府應(yīng)該加大對(duì)基層行政人員的培訓(xùn)力度。首先，要明確培訓(xùn)目標(biāo)，把培訓(xùn)目標(biāo)和政府實(shí)際發(fā)展情況和發(fā)展理念相結(jié)合，使基層行政人員按照既定的目標(biāo)朝著“現(xiàn)代化”的方向發(fā)展。其次，保障培訓(xùn)質(zhì)量，針對(duì)不同行政人員存在的不同問(wèn)題，分別設(shè)計(jì)理論型和專業(yè)型的培訓(xùn)內(nèi)容，對(duì)于專業(yè)能力較弱的人員加強(qiáng)專業(yè)方面的培訓(xùn)，對(duì)于全體行政人員進(jìn)行普及理論知識(shí)，同時(shí)對(duì)于培訓(xùn)的內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)和定期的績(jī)效考核，加強(qiáng)行政人員對(duì)培訓(xùn)的重視程度，以保障培訓(xùn)質(zhì)量。最后，針對(duì)不同的崗位，設(shè)立不同的培訓(xùn)內(nèi)容，使培訓(xùn)內(nèi)容能更好地與每個(gè)崗位每個(gè)行政人員的需求相匹配。通過(guò)經(jīng)常性地開(kāi)展有效的培訓(xùn)活動(dòng)，有助于豐富政府部門(mén)行政人員的專業(yè)知識(shí)，轉(zhuǎn)變行政人員的思維方式，樹(shù)立現(xiàn)代化的治理理念，從而更好的提升基層行政人員的素養(yǎng)。

2.提高政府行政人員學(xué)歷要求。學(xué)歷程度的高低直接決定了一個(gè)人科學(xué)文化素養(yǎng)的高低，一個(gè)人受教育程度越高，受到學(xué)校文化氛圍的熏陶越多，受到的熏陶越久，這個(gè)人擁有較高思想道德修養(yǎng)的可能也就越高。因此，要提高政府部門(mén)行政人員的素養(yǎng)，必須從源頭上提高行政人員入職的學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)，具體來(lái)說(shuō)就是要做到：第一，對(duì)于報(bào)考國(guó)家行政工作人員的所有合法公民進(jìn)行嚴(yán)格的學(xué)歷限制，并對(duì)其學(xué)歷學(xué)位證明進(jìn)行嚴(yán)格的審查和核實(shí)，對(duì)于不合格的人員，無(wú)論其他資格多么優(yōu)秀一律不得參加考試。第二，根據(jù)不同部門(mén)對(duì)專業(yè)知識(shí)的不同要求，對(duì)報(bào)考各部門(mén)行政工作人員的專業(yè)進(jìn)行明確的分類和嚴(yán)格的限制，做到專業(yè)與職位相匹配，進(jìn)而提高每個(gè)崗位的用人標(biāo)準(zhǔn)。第三，從宏觀層面來(lái)說(shuō)，就是大力推動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)和幫助更多的孩子可以獲得受教育的權(quán)利，只有全國(guó)教育事業(yè)從總體上達(dá)到一個(gè)較高的水平，每一個(gè)公民的教育水平才能更上一個(gè)臺(tái)階。只有政府機(jī)構(gòu)每個(gè)行政人員的學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)都提高了，政府行政人員的素養(yǎng)才能從總體上得到提高。

（三）加強(qiáng)法治建設(shè)

十八屆四中全會(huì)明確提出依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。法治作為治國(guó)理政的基本方式，對(duì)于推進(jìn)依法治國(guó)具有決定性的意義。對(duì)于推進(jìn)我國(guó)政府治理現(xiàn)代化過(guò)程中存在的缺乏制度保障的問(wèn)題，黨和政府要把“法制化”建設(shè)向“法治化”建設(shè)轉(zhuǎn)變，具體來(lái)說(shuō)包括兩個(gè)方面：一是科學(xué)立法，二是公正司法，最終實(shí)現(xiàn)良法善治。

1.保證立法科學(xué)性。保證立法科學(xué)性是推進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)的前期性和基礎(chǔ)性工程。立法主要是針對(duì)法律法規(guī)的建設(shè)，包括法律法規(guī)本身是否完善和法律體系是否合理等。因此，立法科學(xué)是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的前提條件[8]。推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的過(guò)程中必須要更加注重立法的科學(xué)性，避免政府在行政過(guò)程中由于立法的不嚴(yán)密和不科學(xué)而出現(xiàn)的冤案和錯(cuò)案，為后續(xù)的法制建設(shè)工作夯實(shí)基礎(chǔ)。

2.嚴(yán)格公正司法。如果說(shuō)立法是法治建設(shè)的前期基礎(chǔ)性工程，那么司法就是法治建設(shè)的后期防線，或是說(shuō)司法就是維護(hù)社會(huì)公平和正義的最后一道防線。司法主要是運(yùn)用法律解決糾紛的活動(dòng)，公正的司法有助于維護(hù)社會(huì)的公平正義，反之，將造成社會(huì)中不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，為推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的目標(biāo)，黨和政府需要加快法治建設(shè)，做好最后一道重要的保障性工作——嚴(yán)格公正司法。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]