農(nóng)村外嫁女土地承包權(quán)糾紛成因及對策

李璇

[提要] 隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，非建設(shè)用地的需求日益突出，土地市值呈現(xiàn)出節(jié)節(jié)高升的現(xiàn)象，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益迅速提高。受傳統(tǒng)習(xí)俗、自身利益追求等因素影響，部分集體經(jīng)濟(jì)成員剝削侵占外嫁女的合法權(quán)益，引發(fā)外嫁女權(quán)益糾紛?；诖耍疚倪\(yùn)用質(zhì)性研究的方法，探討分析外嫁女征地補(bǔ)償款糾紛、承包地權(quán)屬糾紛的表現(xiàn)形式、形成原因，最后站在外嫁女權(quán)益保護(hù)的立場，提出相關(guān)治理對策。

關(guān)鍵詞：外嫁女；征地補(bǔ)償款糾紛；土地權(quán)屬糾紛；治理機(jī)制

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年6月8日

一、引言

農(nóng)村三權(quán)分置的推進(jìn)，一方面促進(jìn)了我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度，一定程度上帶來了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益；另一方面提升了我國農(nóng)地的市場價(jià)值，擴(kuò)大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益。然而，隨著農(nóng)村集體紅利的不斷增加，“非均衡化”利益分配所引發(fā)的外嫁女權(quán)益糾紛也逐漸突出。征地補(bǔ)償款分配糾紛、外嫁女土地權(quán)屬糾紛屢見不鮮，一定程度上制約了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?；诂F(xiàn)實(shí)的需要，學(xué)者們對外嫁女權(quán)益糾紛的類型、成因、治理機(jī)制等進(jìn)行了深入的探討。

就目前我國外嫁女權(quán)益糾紛的類型來看，莫萬友（2013）將其分為：征地補(bǔ)償款分配糾紛、土地權(quán)屬糾紛、股份分紅權(quán)糾紛、宅基地分配權(quán)糾紛四種形式。就外嫁女權(quán)益糾紛的原因，于雅璁（2014）認(rèn)為我國現(xiàn)行法律規(guī)定不明確是造成侵害“外嫁女”權(quán)益事件屢次發(fā)生的根本原因。莫萬友（2013）認(rèn)為非農(nóng)收益分配不均、自身利益最大化的驅(qū)使是導(dǎo)致外嫁女權(quán)益糾紛的因素。張開澤（2009）認(rèn)為傳統(tǒng)觀念的束縛只是導(dǎo)致外嫁女權(quán)益糾紛的思想基礎(chǔ)，而法律制度性的沖突則是形成糾紛的深層原因。面對外嫁女權(quán)益糾紛的難題，學(xué)者從不同視角提出相關(guān)治理措施。黃家亮、吳柳芬（2015）從“多元爭議”定義出發(fā)，認(rèn)為解決外嫁女權(quán)益糾紛必須充分考慮多元化利益主體的訴求，不能簡單粗暴的采取強(qiáng)制性措施。劉亞娟、張曉萍（2017）則認(rèn)為要在尊重“村民自治”基礎(chǔ)上，建立健全村規(guī)民約司法審查機(jī)制。

綜上，目前大部分學(xué)者主要從宏觀視角探討了外嫁女權(quán)益糾紛的形式、成因、治理機(jī)制等，鮮有研究從外嫁女權(quán)益糾紛的個案出發(fā)進(jìn)行深入探析。基于此，本文將通過質(zhì)性研究的方法探析外嫁女權(quán)益糾紛中最典型的土地承包權(quán)糾紛，最后站在外嫁女權(quán)益保護(hù)的立場，提出相關(guān)治理對策。

二、外嫁女土地承包權(quán)糾紛表象及成因分析

基于以上文獻(xiàn)梳理，本文將外嫁女土地承包權(quán)糾紛歸納為：征地補(bǔ)償款分配糾紛、承包地權(quán)屬糾紛。通過質(zhì)性研究的方法分析探討后發(fā)現(xiàn)，“非均衡化”利益分配、自身利益最大化的驅(qū)使、公共權(quán)威的弱化等是引起征地補(bǔ)償款分配糾紛的原因。中國傳統(tǒng)觀念束縛、法律法規(guī)宣傳力度不夠、村民法律意識薄弱等是引起外嫁女土地權(quán)屬糾紛的原因。

（一）案例1——征地補(bǔ)償款分配糾紛

1、案情介紹。2011年2月，江西省廣昌縣旴江鎮(zhèn)某村小組的一塊地被征用，經(jīng)村民大會協(xié)商決定分配給每位普通村民50，000元補(bǔ)償款，6名出嫁女每人20，000元補(bǔ)償款。其中，5名出嫁女在分配方案中簽字同意，還有一位出嫁女劉某是由其父親代為簽字同意。事后，劉某認(rèn)為其父親在沒有得到授權(quán)的情況下代為簽字無效，要求村委會按照普通村民待遇應(yīng)分給其50，000元補(bǔ)償款。在要款無果的情況下，劉某將村小組告上法庭。案件審理過程中，該村小組稱當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的習(xí)俗是家長簽字同意就代表家庭其他成員同意。但我國相關(guān)法律規(guī)定，代理必須得到授權(quán)或追認(rèn)，否則無效，據(jù)此，法院一審判決村小組應(yīng)給付劉某50，000元補(bǔ)償款。法院判決生效后，村小組對此不執(zhí)行。劉某又一紙申請將村小組改定為被執(zhí)行人。2012年3月28日，法院對此案立案執(zhí)行。立案執(zhí)行中，村小組為規(guī)避責(zé)任，私自隱藏?cái)?shù)十萬元土地補(bǔ)償款。據(jù)此執(zhí)行法官又對該案件進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評估：如果外嫁女劉某就此獲得50，000元補(bǔ)償款。那其他5名外嫁女也定會提出同樣要求，屆時(shí)事態(tài)將會出現(xiàn)難以預(yù)料的后果，很可能引發(fā)群體性事件。經(jīng)再三衡量后，執(zhí)行法官說服劉某放棄部分補(bǔ)償款，最終劉某同意將補(bǔ)償款金額減少至30，000元，村小組表示同意支付該30，000元，還同意支付給其他5名出嫁女每人10，000元補(bǔ)償款尊重村民自治原則。

2、成因分析

（1）“非均衡化”利益分配。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)，工商企業(yè)迅猛發(fā)展，農(nóng)村土地被大量征用，帶來巨額征地補(bǔ)償款。在補(bǔ)償款的分配過程中，村集體通常會以村規(guī)民約、傳統(tǒng)習(xí)俗等非正式制度為依據(jù)，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，在滿足大部分普通村民集體利益的前提下，少分配甚至不分配外嫁女相應(yīng)的合法權(quán)益。其“非均衡化”的分利行動直接導(dǎo)致了村集體與外嫁女之間的權(quán)益糾紛。本案中，村民大會一致協(xié)商決定分配給每位普通村民50，000元補(bǔ)償款，6名出嫁女每人20，000元補(bǔ)償款。村小組“非均衡化”利益分配的行為損害了外嫁女合法權(quán)益，誘發(fā)了權(quán)益糾紛。

（2）村規(guī)民約與國家法律沖突?！按迕褡灾巍敝贫仍诜缮腺x予了農(nóng)村極大的自由空間，然而該權(quán)利在某些農(nóng)村卻被過度的使用。一些基層村干部片面過于強(qiáng)調(diào)村規(guī)民約的作用，認(rèn)為村規(guī)民約、傳統(tǒng)習(xí)俗就等同于國家法律，從而致使村規(guī)民約與國家法律相沖突，引發(fā)相應(yīng)的利益糾紛。在本案中，村小組以當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的習(xí)俗家長簽字了，就代表家庭其他成員簽字同意為由，認(rèn)定劉某父親在未經(jīng)劉某授權(quán)同意的情況下，簽訂的征地補(bǔ)償款協(xié)議是有效的。然而，根據(jù)我國相關(guān)民事法律規(guī)定，代理必須得到授權(quán)或追認(rèn)，否則無效。村規(guī)民約的錯誤誘導(dǎo)，致使“外嫁女”合法權(quán)益受損，引發(fā)利益糾紛。

（3）自身利益最大化的驅(qū)使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為我國基層人民政府的代表，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、土地征收過程中起著主導(dǎo)作用。在面對征地補(bǔ)償款、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)等經(jīng)濟(jì)收益時(shí)，村集體通常也會表現(xiàn)出自身利益最大化的訴求，受利益的驅(qū)使，他們往往會侵占部分集體成員的合法權(quán)益，讓集體利益變成局部利益，引發(fā)權(quán)益糾紛。在本案中，村小組為規(guī)避法院的執(zhí)行，將國家給予的數(shù)十萬元土地補(bǔ)償款存在村組長謝某賬戶中。該村小組的做法，進(jìn)一步激化了“外嫁女”與村集體之間的矛盾，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

（4）公共權(quán)威的弱化。公共權(quán)力與權(quán)威作為社會的一種重要整合力量，承擔(dān)著維系社會穩(wěn)定、消解社會矛盾和利益沖突的重要功能（劉剛、王芳，2008）。然而，隨著政府職能的滯后、各行政部門“踢皮球”似的推脫敷衍、地方政府“各退一步”的不負(fù)責(zé)態(tài)度，政府公共權(quán)威開始弱化。其具體表現(xiàn)為：政府強(qiáng)制執(zhí)行力的失效、司法判決的拒不履行等。公共權(quán)威的弱化，不僅降低了司法救濟(jì)的效率，而且加深了雙方當(dāng)事人的矛盾。在本案中，法院一審判決村小組應(yīng)給付外嫁女劉某50，000元補(bǔ)償款，判決生效后，村小組卻不予執(zhí)行，致使劉某又一紙申請將村小組改定為被執(zhí)行人，請求法院對村小組進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，由此降低了司法的救濟(jì)效率。

（二）案例2——土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬糾紛

1、案情簡介。黃升林、周盧英系夫妻關(guān)系，是鳳陽縣劉府鎮(zhèn)某村集體經(jīng)濟(jì)成員，夫妻二人共育六名子女，長子黃開路、次子黃開義、長女黃開獻(xiàn)、次女黃杰、三女黃開紅、四女黃開慧。在一輪、二輪土地承包中，以黃升林為戶主承包了12.4畝土地，人均分地1.55畝。1985～1993年姐妹4人相繼出嫁，在婆家均未分得承包地。1998年，黃開路與黃開義分家，后經(jīng)村委會處理同意，承包地平均分由兩人耕種。2011年1月13日，周盧英、黃開獻(xiàn)、黃杰、黃開紅、黃開慧向仲裁委員會申請仲裁，要求黃開路、黃開義返還姐妹四人每人1.55畝承包地，返還周盧英3.1畝承包地。后仲裁委員會支持了五人的請求。黃開路不服該裁決，以4姐妹均已出嫁，且土地分配經(jīng)發(fā)包方同意為由，向法院提起訴訟。法院審理認(rèn)為，農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。且在承包期內(nèi)，四姐妹雖已出嫁但均未在新居住地取得承包地，故此發(fā)包方不得收回其原承包地。依法駁回了黃開路的訴訟請求。

2、成因分析

（1）中國傳統(tǒng)觀念束縛。中國女性在古代就是深受毒害的對象，“三綱五?！钡冉虠l法規(guī)成為束縛中國女性自由的牢籠。時(shí)至今日，傳統(tǒng)觀念等仍侵害著外嫁女的合法權(quán)益。在農(nóng)村，部分發(fā)包方在重新分配承包地時(shí)，通常會以村規(guī)民約為指導(dǎo)依據(jù)。認(rèn)為“嫁出去的女兒，潑出去的水”，私自將外嫁女的承包地發(fā)包給其他集體成員耕種亦或是強(qiáng)行收回承包地，其做法違反了國家法律規(guī)定。在本案中，村委會以外嫁女不再具有本村集體成員資格為由，在4名外嫁女均未獲得婆家承包地的前提下，擅自將她們的承包地平均發(fā)包給該戶中兩位男丁耕種。其做法明顯違背《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)定，損害了外嫁女的合法權(quán)益。

（2）法律法規(guī)宣傳力度不夠。外嫁女權(quán)益糾紛不僅涉及到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題，而且反映了現(xiàn)階段婦女權(quán)益保護(hù)難題。對此，國家不斷從法律層面上來維護(hù)婦女的合法權(quán)益，諸如：《憲法》第四十八條規(guī)定：“中華人民共和國婦女政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有與男子同等的權(quán)利?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第三十條明確規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地?！比欢T多法律政策的實(shí)施仍沒有為外嫁女搭建起一層防護(hù)墻，外嫁女權(quán)益受損問題日漸突出，究其根本原因在于政府對法律法規(guī)的宣傳力度不夠，對外嫁女的權(quán)益保護(hù)未深入貫徹到基層農(nóng)村。本案中，村委會擅自將4位外嫁女的承包地平均發(fā)包給該戶中兩位男丁耕種，村委會的做法明顯與《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》相違背，誘發(fā)外嫁女權(quán)益糾紛。

（3）村民法律意識薄弱。由于我國農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、文化、交通等方面相對落后，農(nóng)村教育水平普遍低下，村民文化程度較低，法律意識薄弱。在召開村民大會時(shí)，其通常會表現(xiàn)出過分依賴、聽從村干部的指揮，而部分村干部深受傳統(tǒng)習(xí)俗束縛，將村規(guī)民約等同于法律來運(yùn)用，從源頭上誤導(dǎo)村民，引發(fā)事后糾紛。在本案中，當(dāng)事人黃開路不服仲裁委員的裁決，以4姐妹均已出嫁，且土地分配經(jīng)發(fā)包方同意為由，向法院提起訴訟。由此看出，村民黃凱路法律意識薄弱，并不知曉《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》中對外嫁女合法權(quán)益有明確規(guī)定，仍執(zhí)意認(rèn)為經(jīng)村委會同意發(fā)包的土地就該歸自己，從而加深了農(nóng)戶與農(nóng)戶間、農(nóng)戶與村集體間的矛盾。

三、案例啟示

通過對以上兩則案例的探析，本文將初步得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：第一，集體利益的“非均衡化”分配是導(dǎo)致外嫁女權(quán)益糾紛的直接原因；第二，村民文化水平低、法律意識薄弱的特點(diǎn)，致使他們深受“男尊女卑”等傳統(tǒng)習(xí)俗的束縛，間接成為侵害外嫁女合法權(quán)益的“幫兇”；第三，“村民自治”制度在法律上賦予了農(nóng)村極大的自由空間，然而該權(quán)利在某些農(nóng)村卻被過度使用，有些村民認(rèn)為農(nóng)村的事情就該由村民自己做主，將錯誤的村規(guī)民約、傳統(tǒng)習(xí)俗等視為國家法律來運(yùn)用，引發(fā)事后糾紛；第四，受封建傳統(tǒng)習(xí)俗的桎梏，時(shí)至今日，外嫁女仍舊成為了我國農(nóng)村的一股弱勢力量，在面對合法權(quán)益受損時(shí)，外嫁女由于自身力量的弱小無法與數(shù)量上占絕對優(yōu)勢的普通村民進(jìn)行博弈抗衡，從而引發(fā)權(quán)益糾紛；第五，村集體作為我國農(nóng)村基層政府的代表，村干部自身權(quán)利的過大化，容易誘發(fā)其與集體成員間的利益矛盾。村干部擅自發(fā)包、強(qiáng)行征收外嫁女承包地的行為更是違背國家法律規(guī)范，是導(dǎo)致外嫁女權(quán)益糾紛形成的社會誘因。

四、治理對策

隨著城市化的快速推進(jìn)，農(nóng)村土地市值大幅提高。集體利益“非均衡化”的分配行為誘發(fā)了各主體間的利益糾紛，其中外嫁女權(quán)益糾紛尤為突出?；诖耍疚膶⒄驹谕饧夼畽?quán)益保護(hù)的立場，從“完善糾紛前的預(yù)防機(jī)制”、“健全糾紛后的法律救濟(jì)機(jī)制”兩個層面出發(fā)，提出治理外嫁女權(quán)益糾紛的對策。

（一）完善糾紛前的預(yù)防機(jī)制。第一，加強(qiáng)法律法規(guī)的宣傳力度。加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)的宣傳，不斷提升農(nóng)村基層干部及廣大村民的法律意識。確保在法律規(guī)范的前提下合法實(shí)施“村民自治”制度，讓村規(guī)民約、傳統(tǒng)習(xí)俗在法律的監(jiān)督下運(yùn)作，最終實(shí)現(xiàn)正式制度與非正式制度間的平衡發(fā)展；第二，完善“村民自治”的法律監(jiān)督體制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府應(yīng)該嚴(yán)格審核各區(qū)域村的“村民自治”章程，從源頭上消除與國家法律相沖突的條款；第三，在村規(guī)民約、傳統(tǒng)習(xí)俗運(yùn)用過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府也應(yīng)該時(shí)刻監(jiān)督其操作的合法性。讓“村民自治”活動在現(xiàn)有的法律框架下進(jìn)行，使法治和自治在農(nóng)村基層得到很好的體現(xiàn)。

（二）健全糾紛后的法律救濟(jì)機(jī)制。第一，建立健全行政救濟(jì)制度。地方政府要建立健全對外嫁女權(quán)益保護(hù)的行政救濟(jì)制度。首先，要監(jiān)督管理好基層村干部的決策行為，避免因自身利益的驅(qū)使，損害外嫁女合法權(quán)益；其次，要設(shè)立基層仲裁機(jī)構(gòu)，分管外嫁女權(quán)益糾紛問題，避免因基層村干部處理不當(dāng)而使糾紛事態(tài)惡化；最后，要充分實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對基層農(nóng)村的監(jiān)督管理機(jī)制，嚴(yán)格審核監(jiān)督村集體、仲裁機(jī)構(gòu)的辦事效率，避免村集體與仲裁機(jī)構(gòu)“暗箱操作”，共同損害外嫁女合法權(quán)益。第二，建立健全司法救濟(jì)制度。當(dāng)外嫁女權(quán)益糾紛無法通過行政途徑解決時(shí)，通常就會選擇司法救濟(jì)途徑。為了能夠進(jìn)一步妥善解決好外嫁女權(quán)益糾紛問題，法院首先應(yīng)分析案件的性質(zhì)，案件情節(jié)較為簡單的，執(zhí)行法官要盡可能動用一切社會資源將糾紛成本降低到最小，避免外嫁女權(quán)益損失擴(kuò)大化；其次，法官在審理案件時(shí)要做到因案施法，確保法院審判的合法性、公平性；最后，法院要在國家法律規(guī)范的前提下，尊重“村民自治”制度，堅(jiān)持做到法制與自治相結(jié)合。

主要參考文獻(xiàn)：

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