農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律研究

宣虹燕+馬永雙

[提要] 隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的改革，城鄉(xiāng)一體化進程的加快，現(xiàn)行宅基地制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，其存在的矛盾和弊端也顯現(xiàn)出來。發(fā)達地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿越來越強烈，但如今沒有相應(yīng)的規(guī)定和配套政策的保障，發(fā)生許多侵害農(nóng)民利益的隱形交易和宅基地使用權(quán)非自愿流轉(zhuǎn)情況。在如今的國情下，必須對有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律做出順應(yīng)時代的變化。

關(guān)鍵詞：宅基地；宅基地使用權(quán)；宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

基金項目：中共浙江省委政法委員會、浙江省法學(xué)會2016年度法學(xué)研究課題：“深化浙江省農(nóng)村宅基地制度改革研究”（編號：2016NA17）成果之一；通訊作者：馬永雙

中圖分類號：D9 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年6月2日

根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，筆者將宅基地定義為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為滿足本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的生活需要和從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要而分配給集體經(jīng)濟體成員使用的宅基地包括附屬用地”。本文的研究對象為普通農(nóng)村宅基地，不包括城中村?！罢厥褂脵?quán)是以利用他人（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）的土地建造建筑物 （農(nóng)村居民住宅）或其他工作物為目的，而取得的用益物權(quán)”。依照《物權(quán)法》第152條規(guī)定我們可知，宅基地使用權(quán)人（本經(jīng)濟體組織內(nèi)部成員）依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，可以依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。因此，我國農(nóng)村宅基地主要是針對農(nóng)村村民的住宅用地及其附屬用地來界定的。本文將分析宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，并提出相應(yīng)的法律對策。

一、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

（一）使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

1、在試點地區(qū)存在的問題。在各地的試點執(zhí)行中也表現(xiàn)出了一些問題?！捌┤?，宅基地有償使用范圍比較小，僅僅對超標(biāo)占地和‘一戶多宅等家庭收取有償使用費，使農(nóng)民擁有感不強；宅基地抵押存在處置隱患，允許宅基地使用權(quán)與農(nóng)民住房所有權(quán)一并抵押，但必須要求在處置抵押物時，原則上受讓人限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，這就導(dǎo)致銀行很難行使處置權(quán)，也增加了抵押風(fēng)險，影響了各個銀行開展抵押業(yè)務(wù)的積極性”。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點區(qū)域的流轉(zhuǎn)工作主要是依據(jù)各地方的規(guī)章政策。因此，現(xiàn)有的上下級在執(zhí)行方面會產(chǎn)生依據(jù)上的沖突；在執(zhí)行過程中，因為執(zhí)行能力、執(zhí)行經(jīng)驗方面的緣故，也會對流轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響。又或是有非自愿、強制流轉(zhuǎn)的情況。流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民無處可居，對于農(nóng)民的后續(xù)權(quán)益保障沒有配套政策。

2、在非試點地區(qū)存在的問題

（1）宅基地資源的閑置和浪費。“一戶多宅”就像上文提到的那樣，有些人特別是八九十年代計劃生育那一輩，家里獨生子女，成家后申請宅基地，父母死后又有一套宅基地，這種現(xiàn)象還是普遍存在的；或者是因為，某些村干部抓業(yè)績，統(tǒng)一蓋新房，強制要求村民入住，但是有些村民不愿意或者不肯拆除原有的宅基地；或者是“空心村”，進城務(wù)工的人數(shù)量龐大，由于法律限制流轉(zhuǎn)，而本經(jīng)濟體內(nèi)成員也不需要多余房產(chǎn)或者達不到受讓條件，因此農(nóng)村出現(xiàn)大量宅基地被閑置狀況。

（2）隱性流轉(zhuǎn)大量存在?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”大量出現(xiàn)，由于城市用地緊張，房價高昂，很多人將目光放到了城鄉(xiāng)結(jié)合部。又因為宅基地相比較而言面積較大，閑置較多，即使在沒有土地使用權(quán)證和預(yù)售許可證的情況下，還是有許多此類交易。與此同時，許多城市房地產(chǎn)開發(fā)商也看到了“小產(chǎn)權(quán)房”給其帶來的巨大經(jīng)濟收益，就開始誘使農(nóng)民與其進行私下里的使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易，矛盾糾紛自然就隨之增多。

（二）管理現(xiàn)狀分析

1、立法不完善。“迄今為止，我國宅基地監(jiān)管實行的是‘一戶一宅制度。但對于‘戶這一概念的界定卻缺乏相一致的認(rèn)識，造成宅基地取得過程中產(chǎn)生爭議。而對于宅基地使用權(quán)是否具有可繼承性也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定。繼承人是否應(yīng)是本集體經(jīng)濟組織成員、繼承人是否能擁有宅基地、房屋是否仍具有使用價值等都會對繼承人是否可以繼承宅基地而產(chǎn)生決定性的影響。因此在關(guān)于繼承人非本集體經(jīng)濟組織成員的是否具有繼承權(quán)的討論中，往現(xiàn)有法律的角度分析就存在爭議”。

我國《繼承法》中有規(guī)定：“遺產(chǎn)即公民死亡時遺留下的個人合法財產(chǎn)”，而宅基地取得和占有自然包含在內(nèi)。由此可知，房屋是可以被繼承的。并且在《城市房地產(chǎn)管理法》中也有明確規(guī)定“房地一體”原則。綜上，對于那些繼承人為非本集體經(jīng)濟組織成員的，依舊具有房屋的繼承權(quán)且同時擁有宅基地的使用權(quán)。然而，在我國《土地管理法》中有明確規(guī)定，宅基地使用權(quán)只能在本集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不允許流出農(nóng)村集體組織。這點上就存在爭議。退而言之，就算是對于繼承人為本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員且已經(jīng)擁有宅基地的人，是否具有繼承權(quán)學(xué)術(shù)界依舊存在爭論；實踐中，各地的操作也不一樣。寧波市某些村集體對于那些繼承人是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的，并不限制其對被繼承人宅基地和其房屋的繼承，但是這樣就造成了“一戶多宅”的現(xiàn)象。而另外存在一些村鎮(zhèn)則通過補償或者賠償回購的方式嚴(yán)格執(zhí)行關(guān)于“一戶一宅”的規(guī)定。但這種強硬手段容易引發(fā)村民的不滿，不利于構(gòu)建穩(wěn)定的村鎮(zhèn)關(guān)系和諧社會。

2、宅基地管理現(xiàn)狀。農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀在于，農(nóng)村宅基地的管理權(quán)能虛化、宅基地初始取得方式多元化和農(nóng)村住房與宅基地流轉(zhuǎn)意愿日漸強化。農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀紛繁復(fù)雜，在其基礎(chǔ)上形成各異的宅基地管理模式。農(nóng)村宅基地管理工作主要涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、鄉(xiāng)村關(guān)系、村級治理和村莊社會四個層次，這四級管理變量的相互作用共同形塑出了我國的宅基地管理的管理機制和主導(dǎo)型管理模式。但是無論是哪種模式，都是在大環(huán)境下，也就是法律不允許在村集體以外轉(zhuǎn)讓。盡管在十七屆三中全會以來，政府就提出要改革農(nóng)村宅基地和其他集體所有的土地的管理制度。但現(xiàn)實是耕地等集體出地有了“三權(quán)分置”的具體政策，而宅基地還停留在確權(quán)登記和加快改革的進程中，并沒有具體的政策。這對試點的推行，試點內(nèi)上下級的溝通執(zhí)行都很有壓力，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和章程會在一定程度上損害到農(nóng)民的利益。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性和可行性

（一）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

1、建設(shè)用地資源集約化發(fā)展的必然要求?，F(xiàn)階段，許多農(nóng)民連同妻兒一大家子都在城里生活工作，而因為農(nóng)民外流造成農(nóng)村大量宅基地閑置?！案鶕?jù)我國城市化進程的分析資料來看：在之后的20年，我國每年會有1，200多萬農(nóng)村居民會轉(zhuǎn)移到城市地區(qū)。而從目前我國農(nóng)村居民人均用地以153平方米來算，每年將有18.36萬平方米的農(nóng)村宅基地可能被閑置下來”。而在“一戶一宅”的繼承制度下，許多村莊都是允許已有套房產(chǎn)的村民繼承父母的宅基地，造成“一戶兩宅”甚至多宅的現(xiàn)象。還有許多宅基地面積超標(biāo)。眾所周知，第三次全國農(nóng)業(yè)普查正在如火如荼地進行著，而根據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查的結(jié)果顯示，外加上宅基地面積超標(biāo)和多處宅基地（普查資料表明：2006年底全國22，108農(nóng)戶中擁有2處宅基地的占到1，421萬余戶，為6.4%；擁有3處及以上住宅的農(nóng)戶為77萬，占0.4%）的空置部分。可見，在城鄉(xiāng)一體化進程的帶動下，閑置宅基地數(shù)量增加，為流轉(zhuǎn)提供了標(biāo)的物，而城市居民對住宅的需求，又形成了市場需要，因此農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革是勢在必行的，而宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化市場也急需建立。只有讓看不見的市場和看得見的政府宏觀調(diào)控共同參與宅基地調(diào)整，讓城鄉(xiāng)居民都介入，最后才能盤活農(nóng)村宅基地存量，優(yōu)化全社會的土地資源配置，建設(shè)資源節(jié)約型社會。

2、城鄉(xiāng)一體化、維護農(nóng)民利益的需要。如何解決三農(nóng)問題，提高農(nóng)民收入，保障在城農(nóng)民的生活，實現(xiàn)城市居民在青山水中居住的愿望，都與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)密不可分。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)能為農(nóng)民提供原始資本積累，且公開透明的流轉(zhuǎn)程序，也能使農(nóng)民免于強制交易和隱形交易，維護好農(nóng)民的利益。而擴大交易范圍，允許本集體經(jīng)濟組織成員進入買賣環(huán)節(jié)，能夠打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，消除限制的僵局，對人口流動的加強與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)十分有利。

3、全面建設(shè)小康社會，提高社會整體經(jīng)濟效益。土地從本質(zhì)上來說，是一種生產(chǎn)和生活資料，就如上文提到的那樣，對于想進城打拼，并在農(nóng)村沒有親朋好友的農(nóng)民而言，就待在城里不愿回來，而他的住宅基地又處于空置狀態(tài)。實行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后，能使其生活多一份保障，并且農(nóng)民對宅基地使用權(quán)出租或者買賣使其收入增加，又能促進全面小康社會的建設(shè)。農(nóng)村土地利用率的有效增加，整合土地資源之后復(fù)墾土地或者二次利用帶來的整體經(jīng)濟和社會效益也會提高。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性?；谏衔牡姆治?，我們知道要對現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)的制度做必要的改革，所以現(xiàn)階段是否能實施改革就要看是否具有可行性了。而隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家對農(nóng)村耕地由承包到戶到承包期為30年不變，再到現(xiàn)行物權(quán)法的保護這個趨勢來看，無不傳達了對農(nóng)民財產(chǎn)的尊重以及經(jīng)濟價值擴大。同樣，農(nóng)民宅基地使用權(quán)也沒有例外?，F(xiàn)在農(nóng)民可用“市場經(jīng)濟人”的觀念對其占有使用權(quán)的宅基地進行管理并合法且合理地使用，也契合經(jīng)濟體制要求的資源利用形式，也能讓宅基地在農(nóng)民手中煥發(fā)生機，盡可能地實現(xiàn)其本身存在的市場價值。

1、農(nóng)民有強烈的意愿。現(xiàn)如今農(nóng)民有強烈的流轉(zhuǎn)宅基地的意愿，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部和發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民們，有些農(nóng)民年紀(jì)大了賦閑在家，就希望能將多余的宅基地使用權(quán)出租出去增加收入，而那些在城里定居的人又希望把現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)出賣。根據(jù)“理性經(jīng)濟人”理論，農(nóng)民在市場交易中會以最小的代價進行對自己最有利的選擇。對于農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)也是如此，農(nóng)民盡管沒有經(jīng)受專業(yè)訓(xùn)練，但在關(guān)乎自己利益面前，他們還是會理性判斷是否需要交易，怎么樣交易能使利益最大化等問題。因此，政府也不需要因為擔(dān)心農(nóng)民被利益蒙蔽而“房財兩空”。

2、農(nóng)村社會保障系統(tǒng)逐漸完善，農(nóng)民對宅基地依賴性減弱。宅基地使用權(quán)中有一項便是福利保障制度，而隨著農(nóng)民進城務(wù)工，得到的營收方式增加，創(chuàng)業(yè)收入、工資性收入的比重逐漸超過了農(nóng)業(yè)收入的比重。他們有的在城里買房，有的沒有在城市定居但因為經(jīng)濟條件變好也具備一定的抗風(fēng)險能力。因此，決定了有很大一部分農(nóng)民對農(nóng)業(yè)、對宅基地的依賴性已經(jīng)降低。而越來完善的農(nóng)村社會保障制度，對于醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等各個方面都比較成熟和完善，基本覆蓋了全農(nóng)村，宅基地所具備的社會保障功能也相對降低。

同時具備了必要性和可行性的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革是一條行得通的道路，從農(nóng)民自身而言，有強烈的改革意愿，并希望發(fā)揮宅基地更大的財產(chǎn)性權(quán)能；從客觀方面看，農(nóng)民多方面的收入來源，農(nóng)保系統(tǒng)的完善，給農(nóng)民增加抵抗風(fēng)險的能力，因此這段時間是改革行之有效的時期，也是改革著手的最佳時間點。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革建議

（一）堅持正確的原則

1、堅持公平自愿公開的原則。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中要堅守公平正義，公平正義是法治社會的標(biāo)桿，而目前土地政策存在著不公平的現(xiàn)象，也就是前言中所提到的，城市居民住宅可以自由在市場上流轉(zhuǎn)交易，但是農(nóng)民的住宅卻不可以；宅基地也是不能被抵押的。我們要突破這些不合理的限制和約束，給予農(nóng)民更完整的用益物權(quán)。

無論是日后國家決定出臺關(guān)于農(nóng)村宅基地的什么新規(guī)定新政策，最重要的是要保證農(nóng)民的意志?！凹丛谧栽傅那疤嵯逻M行，包括是否流轉(zhuǎn)及其方式，應(yīng)該給予農(nóng)民在法律允許的范圍內(nèi)最大的自由。正是因為現(xiàn)實中曾經(jīng)不止一次發(fā)生過類似事件，例如在天津推進‘宅基地?fù)Q房的過程中，貫莊村沒有按要求召開村民代表會議，沒有協(xié)商程序，政府就直接派人來丈量宅基地，然后就要求農(nóng)民搬家”。甚至有些政府趁此機會賺取中間差價。這類事件要引起國家足夠重視，才能避免造成農(nóng)民恐慌，繼而發(fā)生群體性事件。當(dāng)然，也不能一味地盲目尊重。要在法律允許的框架下，警惕拆遷戶中“釘子戶”的存在。而在流轉(zhuǎn)過程中，如申請退出中，置換的每個過程都要求清晰明確，有據(jù)可查，就像陽光問政一樣，讓每個環(huán)節(jié)都能在陽光下運行。

2、堅持政府宏觀調(diào)控原則。國家要在流轉(zhuǎn)之前為流轉(zhuǎn)制定好相關(guān)法律法規(guī)，來維護公共利益，保護弱勢群體，實現(xiàn)公平正義。政府應(yīng)該發(fā)揮其宏觀調(diào)控的職能，在法律的框架下選擇適合當(dāng)?shù)氐牧鬓D(zhuǎn)方式，而不是照搬照抄別處的成功經(jīng)驗；在流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮監(jiān)管職能，尊重市場在資源配置中的決定性作用，減少事必躬親的情形，做到簡政放權(quán)，高效便民。

3、堅持耕地保護原則。堅持政府宏觀調(diào)控的原則，是因為我國對于土地的基本國策是“十分珍惜、合理利用每一寸土地”。若是政府一味地任由市場進行主導(dǎo)，可能會造成流轉(zhuǎn)不合理、損害土地資源等狀況的出現(xiàn)。而政府充當(dāng)在關(guān)于土地變更的監(jiān)管和執(zhí)行方面的角色再合適不過。為了避免借用宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而改變耕地用途的情況出現(xiàn)，政府應(yīng)該堅守當(dāng)?shù)氐耐恋馗丶t線。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍內(nèi)改革。

（二）具體建議

1、整合宅基地資源，完善宅基地使用權(quán)確權(quán)登記制度?！爸贫冉?jīng)濟學(xué)有一個觀點是，在沒有交易的場景里，產(chǎn)權(quán)界定是否清晰并不重要，只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)進入流動時，對它的界定才變得極為重要”。明確的權(quán)屬是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的首要要求，若產(chǎn)權(quán)不清晰，就有可能會造成像“小產(chǎn)權(quán)房”那樣不能登記、不能過戶的情況，這種情況在日后越來越嚴(yán)密的法律體系下是行不通的。

要參考城市商品房，整合宅基地資源，對宅基地做好丈量確權(quán)登記工作，流轉(zhuǎn)也需要完成登記手續(xù)?！氨M管目前各個地方也對宅基地進行了相應(yīng)的登記管理，但是存在登記部門混亂，登記標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一，土地測量不精確等各類問題，容易引發(fā)權(quán)屬爭議等矛盾。要盡快完善全國上下統(tǒng)一的確權(quán)登記管理制度，明確具體的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記機關(guān)，并規(guī)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的必要記載條款，健全權(quán)證頒發(fā)及登記簿制度，嚴(yán)格規(guī)范流轉(zhuǎn)登記工作”。

“根據(jù)最新消息顯示，國土部將在2017年底之前，把全國所有市縣的‘不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的房源信息全部接入國家級平臺”。屆時可以嚴(yán)厲打擊炒房者，看出是否有腐敗官員等，但這項重磅消息，顯然是不能夠?qū)⑥r(nóng)村宅基地囊括進去。因此，現(xiàn)在做好宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記制度顯得十分必要。能盡快與國家級平臺接軌，更好地保護農(nóng)民的權(quán)益，建立更加透明的流轉(zhuǎn)平臺。

2、擴大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。要提高資源利用率，實現(xiàn)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村房屋產(chǎn)權(quán)之間的自由流轉(zhuǎn)：相關(guān)法律應(yīng)該允許宅基地跨出集體成員內(nèi)部范圍，只要符合土地利用規(guī)劃，不改變基本農(nóng)田的用途，城市居民也可以到農(nóng)村買房置地。

這個時候就要充分考慮市場的決定性作用。要將農(nóng)村按需求分為流轉(zhuǎn)需求大的區(qū)域和流轉(zhuǎn)需求小的區(qū)域。按照需求量大小來合理規(guī)劃對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件。例如：“需求量大的城鄉(xiāng)結(jié)合部或者旅游風(fēng)景區(qū)，可以適用買賣、置換等方式。而需求量相對較小的地方，可以采用退還宅基地或者宅基地入股的方式，國務(wù)院辦公廳發(fā)表的文件中表明，國辦推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合鼓勵發(fā)展多種形式農(nóng)家樂”。這也是一個好方法，可以將宅基地入股后，村集體統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展具有當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)家樂。

3、規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式。國家出臺的政策中要對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的種類進行明確規(guī)定，并對其交易條件、程序、利益分配等各個環(huán)節(jié)都進行規(guī)定，保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程能夠順利進行。筆者認(rèn)為可以歸納為以下幾種形式：

（1）出租。在宅基地使用權(quán)人未變更的情況下，將房子轉(zhuǎn)給有需要的人。這個在東部發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村都已經(jīng)在實行。有一套較為完備的體系，可以參考：以筆者家鄉(xiāng)為例，每家每戶墻上都貼有治安管理條例中關(guān)于人口暫住的那部分，明確規(guī)定將房屋出租給不屬于本經(jīng)濟體成員的人，必須向派出所備案登記，并且派出所會聯(lián)合村支委成員不定期走訪了解和接收村支委反饋情況。這樣可以保障農(nóng)戶的人身和財產(chǎn)安全。

（2）繼承。上文中已經(jīng)提到遺產(chǎn)法中規(guī)定房子是可以被繼承的，因此子女是可以繼承父母的宅基地使用權(quán)。而對于“一戶多宅”的情況，在完成了宅基地的確權(quán)登記之后，就可以避免此現(xiàn)象。對于那些之前因為繼承而多擁有的宅基地，應(yīng)該由村集體組織回收統(tǒng)一進行流轉(zhuǎn)或再分配，由于取得的無償性，因此對于回收也不必要支付賠償；而對于繼承資格，由于上文提到擴大流轉(zhuǎn)范圍，因此筆者認(rèn)為父母死后即使子女不是該集體組織成員也可以繼承該宅基地使用權(quán)。

（3）買賣（出讓）。買賣過程中公開透明，轉(zhuǎn)讓的宅基地使用權(quán)需要經(jīng)過明確登記，并確定合理價格，堅持“房地一體”原則。

（4）置換。應(yīng)當(dāng)以政府為主導(dǎo)，政府通過宅基地的置換能夠在一定程度上緩解城市化造成的用地緊張問題，實現(xiàn)土地高效利用?！霸谡刂脫Q中，存在三大主體，農(nóng)戶是使用權(quán)的主體、集體經(jīng)濟組織是所有權(quán)的主體、政府既是管理者又是交易者”。但在如何置換，以什么方式置換的問題上應(yīng)該以村民協(xié)商為準(zhǔn)，而非政府一拍而定。

（5）抵押。允許使用權(quán)人采用合理抵押的方式，將宅基地使用權(quán)抵押給銀行和個人，以拓寬農(nóng)民融資途徑。

（6）信托。國家宅基地信托是一個可行的方案。“對于所謂國家宅基地信托制，即指農(nóng)民并不是直接將宅基地產(chǎn)權(quán)直接與集體成員外的第三人買賣，而是必須將宅基地信托給由國家設(shè)立的信托機構(gòu)來出售”。信托機構(gòu)出售只是一種代理出售的行為，議價權(quán)還掌握在農(nóng)民自己手里。此信托機構(gòu)不具有行政色彩，沒有強制力，本身只是充當(dāng)中介和財產(chǎn)管理的一個角色。信托機構(gòu)在宅基地產(chǎn)權(quán)出售后，將其所得價款存入指定銀行，根據(jù)國家相關(guān)政策將這筆錢的本息交給農(nóng)戶，用于保障其生活；而出售后的產(chǎn)權(quán)則可以在市場上進行自由流轉(zhuǎn)。

4、完善配套保障制度，使流轉(zhuǎn)無后顧之憂。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是否讓農(nóng)民無后顧之憂，不光要看流轉(zhuǎn)政策還要看其后續(xù)的配套保障是否完善。一要推動城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度，讓農(nóng)民進城之后沒有后顧之憂；二要建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的報批審批制度。不僅在宅基地申請是需要審批，在宅基地流轉(zhuǎn)是也應(yīng)該明確的進行審批，經(jīng)過村集體同意對于違法多占的、違法流轉(zhuǎn)的要予以禁止；三要完善估價制度，由政府牽頭，在農(nóng)村設(shè)立專門工作室或者委托中介部門來對要流轉(zhuǎn)的宅基地進行估價。避免農(nóng)民上當(dāng)受騙；四要創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，多給農(nóng)民提供免費學(xué)習(xí)進修深造的機會。這不但是解決農(nóng)民就業(yè)的問題，也是讓農(nóng)民生活更有保障；五要對新的使用權(quán)人進行管理。就像前文提到可以到國家級平臺查詢新的使用權(quán)人的購房紀(jì)錄、信用記錄等，避免農(nóng)民權(quán)益受損，也要保護新的使用權(quán)人的權(quán)益，為其提供證件登記等保障。只有當(dāng)政策跟上了，保障配套實施了，才能讓宅基地使用權(quán)健康的流轉(zhuǎn)，促進我國經(jīng)濟的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，實現(xiàn)全面小康社會。

當(dāng)然，關(guān)于這些建議的整體建設(shè)是一個繁雜的過程，也是一項政策性很強的工作，既要堅持制度建設(shè)的內(nèi)在邏輯，也要考慮到大環(huán)境的影響。為此，國家也應(yīng)當(dāng)注意高度預(yù)防改革風(fēng)險，超前部署確權(quán)規(guī)劃等基礎(chǔ)管理工作。

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