央企外部協(xié)同監(jiān)督法律支持研究

許自飛

[提要] 十八屆三中全會總綱領(lǐng)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》明確指出，央企是國有制為主體的保證，今后一段時期，國家相關(guān)部門要落實相關(guān)文件精神，深化國企改革。中央企業(yè)的發(fā)展離不開國家支持，國家的法律支持是其中較為重要的一點。

關(guān)鍵詞：中央企業(yè)；協(xié)同監(jiān)督；法律

中圖分類號：D9 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年6月1日

一、引言

我國是公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的社會主義國家，所以國有經(jīng)濟在我國經(jīng)濟發(fā)展中一直占有主要地位。國有經(jīng)濟中，中央企業(yè)所占比重較大，所以可以說央企發(fā)展得怎么樣，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展得怎么樣。

十八屆三中全會總綱領(lǐng)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》明確指出，央企是國有制為主體的保證，今后一段時期，國家相關(guān)部門要落實相關(guān)文件精神，深化國企改革。中央政府應(yīng)該從央企的所有者角色逐漸向央企的監(jiān)管者角色轉(zhuǎn)變。面對新形勢，中央企業(yè)的監(jiān)管，如何讓中央企業(yè)更快地建立現(xiàn)代企業(yè)監(jiān)管模式，在這個過程中，法律應(yīng)該怎么支持中央企業(yè)實現(xiàn)外部協(xié)同監(jiān)督？這些問題是本文研究的主要內(nèi)容。

二、中央企業(yè)外部協(xié)同監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）中央企業(yè)外部監(jiān)督的主要形式。我國中央企業(yè)的外部監(jiān)督基本分為國家審計監(jiān)督、中央巡視組監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)督、外派監(jiān)事會等四種形式。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)有國有企業(yè)外部監(jiān)督力量在工作范圍上有著明確分工和各自的專業(yè)優(yōu)勢。但是有待加強的問題也頗為突出：在橫向溝通、信息交流中存在著溝通不暢的問題，導(dǎo)致對于國有企業(yè)的多頭監(jiān)督和監(jiān)督缺位；在工作職能上由于職責(zé)邊界的模糊性導(dǎo)致職責(zé)重疊和重復(fù)監(jiān)督。進一步改善上述問題有助于提升整體監(jiān)督效率上升整體監(jiān)督成本的節(jié)約，也是在建設(shè)中國特色國家治理結(jié)構(gòu)的大背景下對國有企業(yè)監(jiān)督提出的新任務(wù)和新要求。

（二）中央企業(yè)外部監(jiān)督的協(xié)同性問題分析。通過以上分析我們發(fā)現(xiàn)，不同的中央企業(yè)外部監(jiān)督主體在主要特征、不足之處、監(jiān)督職能等方面既有互補性也存在一定的交叉。其互補的方面增強了外部監(jiān)督的效能，有利于加強對國有資產(chǎn)的保護，但是其交叉監(jiān)督的方面卻會造成資源浪費。區(qū)分不同類型的外部監(jiān)督主體在監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、職責(zé)邊界等方面的異同，通過對比分析這些異同，有助于我們深入理解中央企業(yè)外部監(jiān)督協(xié)同發(fā)展的重要性。

第一，中央企業(yè)外部監(jiān)督的互補性。（1）從外部監(jiān)督主體的監(jiān)督類型和監(jiān)督對象上看，外派監(jiān)事會和國家審計主要是對中央企業(yè)的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍進行監(jiān)督檢查，重點檢查中央企業(yè)的資產(chǎn)、負債以及與之相關(guān)的負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任等。而紀(jì)檢監(jiān)察和中央巡視組則側(cè)重于黨員政治監(jiān)督，監(jiān)督對象是中央企業(yè)的黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)班子成員。因此，從監(jiān)督類型和監(jiān)督對象看，不同的監(jiān)督類型具有清晰的劃分界限，而且相同類型具有一定的互補性。中央巡視能夠補充紀(jì)檢監(jiān)察對于企業(yè)最高行政和黨組領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督不到的缺陷，而國家審計能夠補充外派監(jiān)事會對相關(guān)經(jīng)濟責(zé)任人的經(jīng)濟權(quán)責(zé)界定不清的問題；（2）從監(jiān)督內(nèi)容和職責(zé)邊界上看，外派監(jiān)事會主要是監(jiān)督中央企業(yè)日常運營中的決策、人事等與經(jīng)營管理活動有關(guān)的情況，防止因決策失誤導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。而國家審計則采用不定期檢查方式對企業(yè)的資產(chǎn)、負債和損益、經(jīng)濟責(zé)任等情況進行監(jiān)督核查，是對中央企業(yè)決策后執(zhí)行過程的監(jiān)督。中央巡視組只是對違反黨風(fēng)黨紀(jì)問題進行巡查，堅持“只報告，不辦案”，將發(fā)現(xiàn)的問題移交相關(guān)部門處理，而紀(jì)檢監(jiān)察則有權(quán)依法對黨員違紀(jì)違法問題進行處理，兩者在反腐敗問題上具有一定的互補性；（3）從工作方式上看，外派監(jiān)事會、國家審計和中央巡視都屬于主動型，而紀(jì)檢監(jiān)察是被動型，在發(fā)現(xiàn)和處理問題的及時性上外派監(jiān)事會、國家審計和中央巡視更具優(yōu)勢，能夠補充紀(jì)檢監(jiān)察的不足。

第二，中央企業(yè)外部監(jiān)督的交叉性分析。雖然中央企業(yè)不同的外部監(jiān)督主體在監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容上具有一定的互補性，但是由于在監(jiān)管對象上沒有進行明確區(qū)分，多數(shù)的中央企業(yè)同時接受以上4個外部監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)督，而且在時間上各個監(jiān)督主體并沒有合理界定監(jiān)督審查期限間隔，有可能造成剛送走一波監(jiān)督機構(gòu)就需要迎接下一批監(jiān)督機構(gòu)，這就不僅使得監(jiān)督的具體問題可能存在重復(fù)性，而且也會使企業(yè)疲于應(yīng)付監(jiān)督而影響企業(yè)的其他事項安排。具體來看，主要存在以下幾個方面的監(jiān)督交叉問題：（1）從監(jiān)督對象看，外派監(jiān)事會和國家審計都對中央企業(yè)的經(jīng)營狀況進行監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)督和中央巡視同時對國有企業(yè)組織及其領(lǐng)導(dǎo)班子成員進行監(jiān)督，從監(jiān)督的范圍看可能會產(chǎn)生業(yè)務(wù)的交叉。如果兩者之間沒有及時的信息溝通，那么不同的監(jiān)督單位在對中央企業(yè)進行監(jiān)督時就都會向企業(yè)尋求相同的材料，而這只會造成工作的重復(fù)，影響監(jiān)督效率提升；（2）職責(zé)邊界界定不清導(dǎo)致各監(jiān)督機構(gòu)不僅在監(jiān)督范圍上存在重復(fù)，而且在事后的問題整改上也可能存在針對相同問題不同監(jiān)督機構(gòu)提出不同的整改方式，導(dǎo)致企業(yè)無所適從，從而影響中央企業(yè)的改革進程。

三、中央企業(yè)協(xié)同監(jiān)督的法律支持

外部監(jiān)督主體——國家，在國家對中央企業(yè)的外部監(jiān)督過程中，需要多方參與促進制度的實施，其中國家政府應(yīng)該在法律上給予支持。

國家監(jiān)督包括行政監(jiān)督、人大監(jiān)督和司法監(jiān)督。在行政監(jiān)督方面，對央企進行外部監(jiān)督的行政機構(gòu)主要包括國資委和國家審計署。國資委主要是對央企的職能部門人進行擬定，通過法律法規(guī)的形式對央企的掌門人進行行為約束。國家審計署的監(jiān)督是指為了保證國有資產(chǎn)的保值，促進國有資產(chǎn)的增值，國家審計署依據(jù)《國有資產(chǎn)法》、《審計法》和《公司法》等有關(guān)法律對央企進行建議審查。審計署檢查的內(nèi)容包括資產(chǎn)狀況審計、央企掌門人任期的經(jīng)濟責(zé)任審計。央企資產(chǎn)審計主要是對央企的資產(chǎn)負債表、利潤表和現(xiàn)金流量表等財務(wù)報表的真實性進行審查，目的是實時監(jiān)督國有資產(chǎn)的規(guī)模，防止國有資產(chǎn)的流失。對國企掌門人任期經(jīng)濟職責(zé)的監(jiān)督主要包括勤政和廉政，審查其在任期內(nèi)是否完成資產(chǎn)、負債和權(quán)益等經(jīng)濟指標(biāo)任務(wù)，是否遵守國家相關(guān)法律法規(guī)，是否侵占國有財產(chǎn)，是否有行賄受賄等行為。

隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，央企審計改革制度也在不斷地完善，但是目前我國央企審計制度依然存在問題，具體表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）審計署數(shù)量有限。目前，我國審計署在省級、地級市和縣級都設(shè)有分支機構(gòu)，負責(zé)對本地區(qū)的國企、央企、政府部門和事業(yè)單位等財務(wù)收支、資金預(yù)算和年度決算等活動進行監(jiān)督，由于本地區(qū)的相關(guān)單位較多，審計部門人力有限，即使能發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，也會因為審計部門人員的精力有限，迫使審計人員為了能夠完成既定的審計目標(biāo)而可能放棄對審計質(zhì)量的追求。在人力資源有限的背景下，審計署為了完成國家相關(guān)機構(gòu)的審計任務(wù)，會加快審計速度，降低審計標(biāo)準(zhǔn)，造成相關(guān)問題的遺漏，致使中央企業(yè)的審計監(jiān)察機制形式化和空洞化，使得我國中央企業(yè)的資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

（二）審計責(zé)任不明確。我國的《審計法》對審計機關(guān)和審計人員的職責(zé)和權(quán)限實施條例有更具體的要求，但對于審計責(zé)任很少提及，也沒有明確審計行為相應(yīng)的法律責(zé)任?！秾徲嫹ā分灰?guī)定審計人員徇私舞弊，玩忽職守或者濫用職權(quán)、泄露國家秘密和商業(yè)秘密等情況將依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任?！秾徲嫹l例》實施在《審計法》的基本上進一步規(guī)定，審計人員違法取得財產(chǎn)的，依法予以追繳，沒收或者責(zé)令退回。鑒于此，可以看出中國的法律法規(guī)對政府審計機關(guān)審計責(zé)任幾乎沒有提到，即使提出應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定也很空洞，缺乏實際可操作性。這可能使審計機關(guān)和審計人員在審計活動中，因自身利益而偏袒、失職，最終不能保證政府審計結(jié)果的權(quán)威性，也會縱容央企內(nèi)部腐敗現(xiàn)象，造成央企資產(chǎn)流失。

（三）中央企業(yè)管理者的經(jīng)濟責(zé)任審計流于形式。央企的掌門人作為國有企業(yè)資產(chǎn)的直接管理者，自己的勤奮、誠實勢必會影響到中央企業(yè)的發(fā)展。我國的經(jīng)濟責(zé)任審計主要包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計和國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟責(zé)任審計兩個方面，可以說從制度設(shè)計來說是相對完善的。但由于對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任審計的認(rèn)識不足，對執(zhí)行特定的審計工作的審計機構(gòu)和人員往往不予以合作。此外，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員一般為政府官員的“官本位”的心態(tài)，往往忽視自己的職責(zé)比審計人員水平低，甚至利用其高地位迫使審計人員作出虛假經(jīng)濟責(zé)任審計報告。審計人員又明顯不足，無法應(yīng)對繁瑣復(fù)雜的經(jīng)濟責(zé)任審計工作，這些都會影響到審計機關(guān)及其審計人員的工作質(zhì)量，而經(jīng)濟責(zé)任審計的結(jié)果一旦失真，經(jīng)濟責(zé)任審計也就徒有形式之名而失去其存在的意義。

四、改進措施

依據(jù)我國經(jīng)濟環(huán)境現(xiàn)狀及我國中央企業(yè)的國家監(jiān)督狀況，對國家監(jiān)督機制提出以下幾點改進措施：

（一）根據(jù)企業(yè)審計的特點，對中央企業(yè)進行有差別的審計。目前，我國審計署對中央企業(yè)的監(jiān)管依據(jù)《審計法》實行模塊化的監(jiān)督模式，而沒有充分考慮實際情況，靈活使用審計手段。根據(jù)中央企業(yè)的現(xiàn)實，政府審計的需要，審計署應(yīng)該做一些特殊的要求，包括：對審計事項的特別規(guī)定，具體事宜明確國有企業(yè)的審計和管理，并根據(jù)企業(yè)的管理特點確定具體事宜。具體做法如下：（1）審計監(jiān)督不能侵犯企業(yè)的管理自主性。也就是說，在企業(yè)自主經(jīng)營的范圍內(nèi)，不能以審計監(jiān)督的形式。如對國有企業(yè)使用資金，企業(yè)管理人員有權(quán)按照國有企業(yè)發(fā)展的需要靈活調(diào)配，而這種靈活的審計過程往往被認(rèn)為是違規(guī)使用資金；（2）由于審計機關(guān)與國有企業(yè)之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，審計機關(guān)必須具有更大的權(quán)威性，才能獲取企業(yè)經(jīng)營的更多信息。審計報告使用特別規(guī)定，審計報告的內(nèi)容一般會涉及到很多重要的內(nèi)部信息，一旦這些重要的內(nèi)部信息泄露，就會給企業(yè)帶來巨大的風(fēng)險。因此，有必要對審計報告的立法運用作出專門規(guī)定；（3）對審計職權(quán)的特別規(guī)定。由于審計機關(guān)與國有企業(yè)之間存在嚴(yán)重的信息不對稱現(xiàn)象，審計機關(guān)為了能夠獲取有關(guān)企業(yè)經(jīng)營方面的更多信息，就必須擁有更大的職權(quán)。

（二）建立有效的內(nèi)部審計和社會審計制度。在中央企業(yè)規(guī)模大、數(shù)量多的情況下，政府審計工作必須確保審計人員的數(shù)量足以達到高質(zhì)量的審計要求。目前，相對于龐大的審計工作在中國審計人員的數(shù)量，似乎仍然缺少。這就要求政府投入更多的財力和物力，增加審計人員的數(shù)量，進一步提高審計人員的素質(zhì)。但是政府對財政、物資和人力的投入是有限的，會受到各種因素的影響。隨著現(xiàn)代企業(yè)管理制度的建立和市場經(jīng)濟體制的不斷完善，企業(yè)內(nèi)部審計和社會審計得到了極大的發(fā)展。然后，通過建立政府審計和國有企業(yè)內(nèi)部審計和社會審計制度，充分利用企業(yè)內(nèi)部審計和社會審計，政府審計不僅可以節(jié)約成本，而且可以提高政府審計工作的效率。具體措施包括：（1）對國有企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)和人員給予政府審計機構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督職能；（2）建立國有企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)和審計人員在審計和重大問題監(jiān)測機制，向政府報告審計系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)重大審計事項；（3）規(guī)定社會審計機關(guān)有義務(wù)向國家審計機關(guān)報告國有企業(yè)的審計報告。

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