預(yù)見性政府創(chuàng)新公共危機(jī)治理路徑研究

胡姍

[提要] 在當(dāng)前公共危機(jī)事件頻發(fā)背景下，快速回應(yīng)顯得尤為迫切，回應(yīng)性政府在公共危機(jī)治理上的舉措已經(jīng)不能滿足人們的要求。預(yù)見性政府所具有的以人為本、風(fēng)險(xiǎn)意識、預(yù)防型治理結(jié)構(gòu)、前瞻性、安全性決策等特征，對我國公共危機(jī)治理提出新的要求，從而能夠更好地提高政府的公共危機(jī)治理能力。

關(guān)鍵詞：預(yù)見性；公共危機(jī)；治理路徑

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年6月20日

進(jìn)入21世紀(jì)以來，在復(fù)雜變化和充滿不確定性的社會大背景下我國公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生。2008年的南方冰雪自然災(zāi)害、汶川大地震，2009年的甲型H1N1流感，2014年的上海外灘踩踏事件，2016年發(fā)生的江西電廠倒塌事故，以及6月份發(fā)生的徐州幼兒園爆炸事件等等，這些突發(fā)事件往往對社會的正常秩序造成巨大的沖擊，同時(shí)也考驗(yàn)著政府的公共危機(jī)治理能力。習(xí)近平指出，“增強(qiáng)工作預(yù)見性，全面提升防范應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的水平”是夯實(shí)治國理政能力的重要內(nèi)容。”當(dāng)前值得肯定的是我國政府應(yīng)對公共危機(jī)的回應(yīng)能力明顯提高，回應(yīng)危機(jī)的速度、效率、力度明顯加快，但是隨著風(fēng)險(xiǎn)社會的威脅日益加劇，行政生態(tài)環(huán)境的變化，人們對政府的期望越來越高，在公共危機(jī)治理上不僅要求政府具有良好的回應(yīng)能力，而且要求政府具有戰(zhàn)略思維能力和前瞻預(yù)測能力，因此在預(yù)見性政府視域下創(chuàng)新公共危機(jī)治理路徑是一個現(xiàn)實(shí)而且迫切的重大課題。

一、預(yù)見性政府：內(nèi)涵及特征

奧斯本和蓋布勒在 《改革政府》一書中指出：“有預(yù)見的政府做兩件根本性的事情。它們使用少量錢預(yù)防而不是花大量錢治療；它們在作出決定時(shí)，盡一切可能考慮到未來?！薄八鼈兎阑加谖慈唬皇窃趩栴}成堆以后才來提供各種服務(wù)?！倍P(guān)于預(yù)見性政府的內(nèi)涵，至今學(xué)術(shù)界或官方均無明確的界定。近年來，我國學(xué)者對預(yù)見性政府關(guān)注頗多，并且表達(dá)出了他們對預(yù)見性政府治理模式的見解。趙新峰（2008）指出從反應(yīng)型政府到預(yù)見性政府標(biāo)志著公共危機(jī)治理中政府角色的轉(zhuǎn)換；江永清（2008）指出預(yù)見性政府是政府從戰(zhàn)略層面的建設(shè)，高于一般性的回應(yīng)性；劉堂燈（2012）認(rèn)為當(dāng)代中國已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)型社會，政府應(yīng)該變被動應(yīng)對為主動預(yù)防，實(shí)現(xiàn)善治，也就是構(gòu)建預(yù)見性政府；田星亮（2009）結(jié)合前饋控制理論提出了政府預(yù)見力構(gòu)建的措施，胡稅根（2006）則將預(yù)見性政府概念運(yùn)用到社會突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建中；侯書和（2013）從預(yù)見性政府的理論依據(jù)、產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)背景、基本特征等角度對預(yù)見性政府做了全方位的解析。結(jié)合上述闡釋以及現(xiàn)有思想材料和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以將預(yù)見性政府概括為是在以公民本位和公共利益最大化的理念指導(dǎo)下，主動進(jìn)行預(yù)防性管理，提供預(yù)防性服務(wù)，滿足公眾的預(yù)防性需求，創(chuàng)新預(yù)防機(jī)制，從而提高政府的治理能力。預(yù)見性政府不同于以往的回應(yīng)性政府，作為服務(wù)型政府的一種具體表現(xiàn)形式，其具有以下幾點(diǎn)基本特征：

（一）以人為本。政府的權(quán)力和地位是由公民授予的，政府的一切活動都應(yīng)該以人為本，以滿足廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，最大限度地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公共利益。預(yù)見性政府不同于統(tǒng)治型政府的以政府為本位，不同于經(jīng)濟(jì)型政府只注重經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而是從人民的利益和需求出發(fā)，以更加積極的服務(wù)角色出現(xiàn)，通過進(jìn)行全方位的社會預(yù)防管理，提供預(yù)防性公共服務(wù)，積極回應(yīng)公民的預(yù)防性需求，實(shí)現(xiàn)服務(wù)價(jià)值理念和公民本位的價(jià)值取向，從預(yù)防上維護(hù)公共利益和公民權(quán)利。

（二）具有風(fēng)險(xiǎn)意識。風(fēng)險(xiǎn)社會是當(dāng)下中國乃至全球的真實(shí)寫照，為實(shí)現(xiàn)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然的目的，預(yù)見性政府始終培養(yǎng)和增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識。在對風(fēng)險(xiǎn)的成因、特征、作用機(jī)制等全面深刻地把握基礎(chǔ)上，要求政府管理者時(shí)刻懷有憂患意識和責(zé)任意識，對于公共風(fēng)險(xiǎn)和社會問題能夠防微杜漸，及時(shí)遏制。此外，政府管理者必須認(rèn)識到當(dāng)前社會管理中存在的問題及不足，進(jìn)行自我批判和自我矯正，自覺地對行為方式、制度、政策和發(fā)展道路等進(jìn)行反思，進(jìn)而防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)并解決問題。

（三）預(yù)防性治理結(jié)構(gòu)。反應(yīng)型政府在社會管理方面傾向于解決問題和處理危機(jī)，以被動反應(yīng)和“花大量的錢治療”為主，沒有建立起必要的預(yù)防機(jī)制。預(yù)見性政府則是從被動的事后服務(wù)向主動的事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，職能上更加突出預(yù)防管理和預(yù)防服務(wù)職能，組織結(jié)構(gòu)中提高對預(yù)防服務(wù)部門的重視程度，在進(jìn)行社會治理中積極主動調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和不合理的社會生產(chǎn)生活方式，預(yù)防整體性、社會性風(fēng)險(xiǎn)，在政府的管理和服務(wù)的所有環(huán)節(jié)中建立一系列的預(yù)防機(jī)制。

（四）前瞻性、安全性決策。奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，預(yù)防性政府的決策者應(yīng)是前瞻性的，而不是反應(yīng)性的；他們不一定是短期思考者，但可以是長期思考者。前瞻性反映出預(yù)見性政府能夠感知風(fēng)險(xiǎn)的早期信號，強(qiáng)調(diào)對未來潛在可能與危機(jī)的掌控和把握，政府管理者具有遠(yuǎn)見和深邃的洞察力，在當(dāng)前政治環(huán)境不完善的情況下做出的決策能夠符合長遠(yuǎn)的發(fā)展利益。安全性則反映出預(yù)見性政府致力于降低決策的風(fēng)險(xiǎn)性，對自身做出的決策始終保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，建立并完善政策風(fēng)險(xiǎn)評估管理制度，降低政府決策失誤帶來的危害。

（五）多元預(yù)防治理能力。治理模式的實(shí)施管理需要與之相對應(yīng)的多元預(yù)防治理能力，預(yù)見性政府在能夠預(yù)知和防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新靈活運(yùn)用多種治理方式，打破原有的以政府為單一治理主體的治理方式，通過引進(jìn)“動態(tài)治理”、“合作治理”，建立政府、市場、第三部門等多元主體在目標(biāo)統(tǒng)一、資源共享、協(xié)同合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)互動合作的多元治理格局，以及在過程、風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展、參與過程中形成多維度的現(xiàn)代預(yù)防治理體系。

二、預(yù)見性缺乏：既存詬病與形成機(jī)理

中國目前正處于現(xiàn)代化進(jìn)程和社會轉(zhuǎn)型期，而這一時(shí)期也是公共危機(jī)頻發(fā)的階段。但是我國政府對公共危機(jī)治理仍停留在“回應(yīng)型政府”階段，“重救輕防”的思想仍占主流，往往等到風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)問題和社會危機(jī)后實(shí)行反饋控制，尚未形成科學(xué)預(yù)測危機(jī)并采取積極有效的防范措施的預(yù)見性治理模式。其原因大概有以下幾點(diǎn)：第一，政府根深蒂固的思維定式，注重短期性思考特征使他們大多扮演“亡羊補(bǔ)牢”的角色，重視反應(yīng)而忽略預(yù)防，一味地強(qiáng)調(diào)提高反應(yīng)效率和速度，而對公共危機(jī)缺乏預(yù)見意識與前瞻能力，習(xí)慣于“劃槳”而非“掌舵”，習(xí)慣于“提供服務(wù)”而非“解決問題”，習(xí)慣于被動預(yù)測而不是主動回應(yīng)；第二，部門聯(lián)動機(jī)制不完善，政府治理方式僵化，將統(tǒng)一的治理對象實(shí)行條塊分割，使得眾多部門各自為政，缺乏應(yīng)有的協(xié)同管理，難以形成危機(jī)治理的合力；第三，公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制需進(jìn)一步完善。危機(jī)預(yù)警是進(jìn)行危機(jī)管理十分關(guān)鍵的一步，有效的危機(jī)預(yù)警可以降低危機(jī)發(fā)生的可能性及其損害程度，但目前我國的危機(jī)預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控機(jī)制其前饋性功能還較弱，對存在潛在威脅并且可能轉(zhuǎn)換為危機(jī)的災(zāi)害源缺乏足夠的重視和有效的動態(tài)監(jiān)測，在危機(jī)爆發(fā)前不能及時(shí)采取相應(yīng)的有效措施從而導(dǎo)致事態(tài)失控；第四，缺乏危機(jī)教育培訓(xùn)以及國民危機(jī)意識的培養(yǎng)。政府著重提高公共危機(jī)的應(yīng)對能力，對于社會民眾的公共危機(jī)教育缺乏重視，公共危機(jī)的宣傳教育以及培訓(xùn)缺失，社會公眾缺乏應(yīng)對公共危機(jī)的基本防范意識、防范知識和技能，一旦發(fā)生公共危機(jī)事件，公眾容易形成恐慌心理和行為，自救互救能力弱，導(dǎo)致事件不良效果擴(kuò)大。

三、從回應(yīng)性到預(yù)見性：治理路徑思考

風(fēng)險(xiǎn)型社會下，回應(yīng)性政府已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)代公眾對政府治理公共危機(jī)的要求，公眾需要政府具有有效預(yù)防危機(jī)發(fā)生的能力，以保障他們免受災(zāi)害帶來的生命財(cái)產(chǎn)損失，因此從構(gòu)建預(yù)見性政府視角出發(fā)，提高我國的公共危機(jī)治理能力需要做到以下幾點(diǎn)：

（一）培養(yǎng)政府的預(yù)見意識和前瞻能力。預(yù)見意識意味著政府要轉(zhuǎn)變只注重危機(jī)應(yīng)對的理念，要預(yù)先考慮和預(yù)測各種可能的緊急情況，提前做好應(yīng)對策略，一旦危機(jī)爆發(fā)，能迅速回應(yīng)并且有條不紊地組織應(yīng)對工作，對危機(jī)實(shí)施有效控制。因此，首先要提高政府對預(yù)見意識重要性的認(rèn)識，通過有組織有計(jì)劃地加強(qiáng)對政府預(yù)見意識的知識培訓(xùn)，將預(yù)見意識的培養(yǎng)納入政府常規(guī)管理工作中。同時(shí)，要重點(diǎn)關(guān)注對領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)見意識的宣傳和教育，促使其自覺地形成預(yù)見意識，形成有預(yù)見有準(zhǔn)備的工作風(fēng)氣，有效提高行政組織防御風(fēng)險(xiǎn)的能力；其次，要培養(yǎng)政府的前瞻能力。“未來盲”在短期政治行為中十分常見，往往會導(dǎo)致政府應(yīng)對策略只在短期內(nèi)有效，由于“精明的人解決問題，有天才的人避免問題?！币蚨?，政府應(yīng)該從長遠(yuǎn)角度出發(fā)，以前瞻性思維捕捉和發(fā)現(xiàn)社會問題，針對未來可能發(fā)生的危機(jī)，制定系統(tǒng)的常規(guī)化的計(jì)劃和方案，做出妥善的安排。

（二）完善部門危機(jī)處理聯(lián)動預(yù)防機(jī)制。公共危機(jī)的應(yīng)對，在于建立一整套力量精干、配合緊密、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的體制機(jī)制。加強(qiáng)部門間的聯(lián)動預(yù)防需要牢固樹立全局觀念，加強(qiáng)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)政府的統(tǒng)籌能力、戰(zhàn)略管理能力。提高部門間的協(xié)作能力，在日常工作中加強(qiáng)各部門間的溝通合作，通過建立多部門聯(lián)動協(xié)同的應(yīng)急管理機(jī)制，對于一定時(shí)期內(nèi)可能發(fā)生的突發(fā)事件做到事前主動預(yù)防，事中及時(shí)控制和消除。制定多部門危機(jī)預(yù)防聯(lián)動預(yù)案，按照“橫向到邊、縱向到底”的要求，保證預(yù)案細(xì)化到各部門和單位。建立健全政府部門間的信息共享機(jī)制，對與公共危機(jī)相關(guān)的信息進(jìn)行連續(xù)監(jiān)測和持續(xù)追蹤后，進(jìn)行整理與分析，實(shí)現(xiàn)“條塊”溝通順暢，促進(jìn)信息共享。

（三）進(jìn)一步健全具有前饋功能的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制。危機(jī)預(yù)警機(jī)制在政府公共危機(jī)治理過程中十分重要，它將直接關(guān)系到政府對社會突發(fā)事件的處理能力和公眾對政府的信任度。進(jìn)一步健全具有前饋功能的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制和預(yù)警系統(tǒng)需要：一是進(jìn)一步營造公共危機(jī)預(yù)警法制化環(huán)境，完善有關(guān)法律細(xì)則，將公共危機(jī)的預(yù)警工作納入常規(guī)化、制度化、法制化軌道中；二是建立獨(dú)立、專門、高效、靈活的公共危機(jī)預(yù)警組織體系，明確體系內(nèi)各部門職責(zé)，形成統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證預(yù)警質(zhì)量；三是建立強(qiáng)有力的信息保障機(jī)制，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)的信息傳遞功能，建設(shè)預(yù)警監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高信息獲取速度，同時(shí)建立信息綜合處理機(jī)構(gòu)，對獲取的信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、檢索、分析；四是做好與民眾的互動溝通，及時(shí)發(fā)布危機(jī)預(yù)警信息，使民眾能夠隨時(shí)了解事態(tài)的發(fā)展變化，減少謠言的傳播；五是加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警的理論研究，不斷提高危機(jī)預(yù)警能力。

（四）開展危機(jī)教育培訓(xùn)，培養(yǎng)國民危機(jī)意識。通過提高公眾的危機(jī)意識和危機(jī)應(yīng)對能力可以進(jìn)一步提升政府公共危機(jī)管理的效果，因此需要采取一系列措施促使公眾具備強(qiáng)烈的危機(jī)意識并提高自救能力。首先，應(yīng)注重開展公共危機(jī)管理宣傳教育，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和自救教育，考慮將公共安全知識納入到現(xiàn)有的教育體系中，并通過組織相關(guān)部門進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村開展危機(jī)教育培訓(xùn)活動；其次，利用報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾媒介，大力宣傳危機(jī)預(yù)防、避險(xiǎn)、自救等知識，強(qiáng)化民眾的危機(jī)意識，增強(qiáng)民眾的危機(jī)應(yīng)對能力。此外，針對危機(jī)事件多發(fā)性地區(qū)要重點(diǎn)關(guān)注，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該組織居民進(jìn)行危機(jī)應(yīng)急演練，提高公民的自救能力和應(yīng)急技能。

阿爾文·托夫勒在《未來的沖擊》中曾經(jīng)指出，由于不去預(yù)先考慮未來的問題和機(jī)會，我們正從危機(jī)走向危機(jī)。在經(jīng)濟(jì)全球化和政治多極化的國際形勢下，處在現(xiàn)代化進(jìn)程和社會轉(zhuǎn)型期的中國還將存在著面臨諸多公共危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。為了改變將“亡羊補(bǔ)牢”的治療與“未雨綢繆”的預(yù)防割裂開來的治理模式，政府在治理公共危機(jī)時(shí)要重新調(diào)整角色定位。不僅要提高現(xiàn)有的回應(yīng)能力，更應(yīng)該從預(yù)見性政府視角下轉(zhuǎn)變固有的思維定式，采取“預(yù)防而不是治療”的治理范式，提供更多的預(yù)防性服務(wù)，促進(jìn)政府職能向預(yù)防性轉(zhuǎn)變，從而有效地預(yù)防和治理公共危機(jī)事件，及時(shí)高效地應(yīng)對各種社會公共問題的挑戰(zhàn)，保障人民群眾的根本利益。

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