論南海爭議海域水下文化遺產(chǎn)“合作保護(hù)”機(jī)制的構(gòu)建

石春雷

(廈門大學(xué) 法學(xué)院， 福建 廈門 361005)

論南海爭議海域水下文化遺產(chǎn)“合作保護(hù)”機(jī)制的構(gòu)建

石春雷

(廈門大學(xué) 法學(xué)院， 福建 廈門 361005)

南海作為海上絲綢之路南海航線的必經(jīng)海域，蘊(yùn)藏著豐富的水下文化遺產(chǎn)。因各種非法打撈或海上建設(shè)活動(dòng)的影響，南海水下文化遺產(chǎn)正遭受嚴(yán)重破壞。南海特別是存在多國主張重疊的爭議海域的水下文化遺產(chǎn)，難以通過一國單獨(dú)行動(dòng)獲得有效保護(hù)。中國與東盟國家構(gòu)建南海爭議海域水下文化遺產(chǎn)“合作保護(hù)”機(jī)制既具備基礎(chǔ)條件，也符合國際趨勢，是一種可行的保護(hù)路徑。現(xiàn)階段，中國與東盟國家可以采取如下措施構(gòu)建“合作保護(hù)”新機(jī)制：簽署《南海水下文化遺產(chǎn)合作保護(hù)協(xié)定》；開展南海水下文化遺產(chǎn)專項(xiàng)普查；建立南海水下文化遺產(chǎn)上報(bào)制度；推動(dòng)南海水下考古工作站及博物館建設(shè)。

南海；爭議海域；水下文化遺產(chǎn)；合作保護(hù)

水下文化遺產(chǎn)*按照聯(lián)合國教科文組織2001年通過的《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》中的定義，水下文化遺產(chǎn)是指至少100年來，周期性地或連續(xù)地，部分或全部位于水下的具有文化、歷史或考古價(jià)值的所有人類生存的遺跡，比如：遺址、建筑、房屋、工藝品和人的遺骸，及其有考古價(jià)值的環(huán)境和自然環(huán)境；船只、飛行器、其他運(yùn)輸工具或上述三類的任何部分，所載貨物或其他物品，及其有考古價(jià)值的環(huán)境和自然環(huán)境；具有史前意義的物品等。同時(shí)，公約排除了兩種不屬于水下文化遺產(chǎn)的情形，即海底鋪設(shè)的管道、電纜以及海底鋪設(shè)的管道和電纜以外的仍在使用的裝置，不應(yīng)視為水下文化遺產(chǎn)。是人類文化遺產(chǎn)的重要組成部分，蘊(yùn)含著豐富的歷史、文化、科學(xué)、考古、藝術(shù)等價(jià)值，為防止商業(yè)性打撈和破壞，各國紛紛將其作為文物法的保護(hù)對(duì)象。由于界定標(biāo)準(zhǔn)的不一致，各國就水下文化遺產(chǎn)應(yīng)當(dāng)具有何種程度的重要性、文化遺產(chǎn)的歷史時(shí)限、遺產(chǎn)所處的水域等方面的認(rèn)識(shí)存在差異。隨著國際社會(huì)對(duì)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的日益關(guān)注，越來越多的國家意識(shí)到，水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)需要國際合作，于是各國在國際層面開始制定雙邊、多邊以及區(qū)域性和普遍性的國際公約*郭玉軍：《國際法與比較法視野下的文化遺產(chǎn)保護(hù)問題研究》，武漢：武漢大學(xué)出版社2011年版，第269-270頁。。2001年，聯(lián)合國教科文組織《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》(以下簡稱《公約》)獲得通過，并于2009年正式生效。這是第一部在全球范圍內(nèi)達(dá)成的專門以水下文化遺產(chǎn)保護(hù)為目的的國際公約，被稱為國際水下文化遺產(chǎn)保護(hù)史上的標(biāo)志性事件，對(duì)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)制度的完善具有重大意義。

依照《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域內(nèi)，臨海國只擁有一定限度的管轄權(quán)和主權(quán)。各國對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域權(quán)利主張重疊，正是目前南海大部分爭議發(fā)生的主要原因。長期以來，爭議海域充斥著激烈的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)利爭端，該區(qū)域內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)也一直處于真空狀態(tài)。新形勢下，中國-東盟共建“21世紀(jì)海上絲綢之路”作為“一帶一路”倡議的重要內(nèi)容，正在逐步拉開序幕*王琦，石春雷：《中國-東盟共建新海上絲綢之路構(gòu)想下南海問題新思考》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2016年第4期，第1頁。，中國與南海周邊國家的合作迎來新的契機(jī)。鑒于南海爭議海域蘊(yùn)含著豐富的水下文化遺產(chǎn)，傳統(tǒng)的“單獨(dú)保護(hù)”模式難以遏制日益嚴(yán)重的破壞行為，在低敏感領(lǐng)域開展區(qū)域間的合作是一種符合各國需求、順應(yīng)國際潮流的可行方案。在南海爭議海域構(gòu)建水下文化遺產(chǎn)“合作保護(hù)”機(jī)制，有利于緩解矛盾、積累信任，為南海問題的妥善化解創(chuàng)造良好的環(huán)境。

一、南海水下文化遺產(chǎn)現(xiàn)狀

早在2 000多年前的漢代，史料便記載了中國人民在南海的航行和生產(chǎn)活動(dòng)。西漢時(shí)期開辟的古代海上絲綢之路，南海是其中的必經(jīng)之地和重要樞紐。南宋時(shí)期，海上貿(mào)易進(jìn)一步繁盛，到元、明時(shí)期達(dá)到巔峰*劉鋒：《南海，祖宗海與太平夢》，北京：外文出版社2015年版，第11-12頁。。南海及鄰近海域是環(huán)中國海古代海洋文明繁榮的核心地區(qū)，也是近古以來東西方海洋文明的交匯地，來自歐洲和美洲國家的船艦也頻繁出現(xiàn)在這條航線上*吳春明：《環(huán)中國海沉船：古代帆船、船技與船貨》，南昌：江西高校出版社2003年版，第18-20頁。。

由于南海島、礁、灘、暗沙眾多，分布廣闊，特別是西沙群島和南沙群島，是海上航行的危險(xiǎn)之地,海底蘊(yùn)藏著豐富的歷代沉船、沉物。此外，島、礁文物不僅具有研究價(jià)值，還有著突出的政治意義，是中國水下文化遺產(chǎn)最為寶貴的組成之一。1974年、1975年，廣東省博物館等連續(xù)組織了西沙海域的文物調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一批六朝以來的遺物，除了甘泉島、永興島發(fā)掘所獲為古代居住遺址外，其中近十處礁盤、沙灘上沉落的遺物都應(yīng)是歷代沉船的遺存。1997年以來，中國歷史博物館也曾多次組織西沙水下考古，獲得了更為明確的古代沉船資料，這批資料目前尚未公諸于世。僅根據(jù)西沙礁盤、沙灘調(diào)查的文物，初步確定的沉船地點(diǎn)有：北礁、全富島、珊瑚島、南沙洲、南島、北島、東島、金銀島*吳春明：《環(huán)中國海沉船：古代帆船、船技與船貨》，第25-28頁。。南沙群島的考古工作開始于20世紀(jì)90年代中前期，兩岸三地以考古學(xué)家為主進(jìn)行了較為系統(tǒng)、科學(xué)的調(diào)查和試掘工作。中央民族大學(xué)王恒杰教授的考古調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南沙海域沉船地點(diǎn)主要有：鄭和群礁、道明礁、永登暗沙、福祿暗礁、大現(xiàn)暗礁、皇路礁、南通暗礁。據(jù)第三次全國文物普查，南海沉船量約為124艘，并且不斷有新的沉船被發(fā)現(xiàn)。僅西沙群島發(fā)現(xiàn)的水下文物遺存點(diǎn)就多達(dá)52處，占全國已確認(rèn)水下文化遺產(chǎn)數(shù)量的三分之一*鄔勇，王秀衛(wèi)：《南海周邊國家水下文化遺產(chǎn)立法研究》，《西部法學(xué)評(píng)論》2013年第4期，第54頁。?？傮w而言，就中國方面歷年來對(duì)南海諸島的考古調(diào)查和發(fā)掘來看，目前共發(fā)現(xiàn)各類文化遺產(chǎn)100余處，其中水下遺物點(diǎn)50余處，沉船遺跡20處*范伊然：《南海考古資料整理與述評(píng)》，北京：科學(xué)出版社2013年版，第108頁。。

除中國在南海發(fā)現(xiàn)的沉船等水下文化遺產(chǎn)外，東南亞國家在南海諸島及周邊海域也發(fā)現(xiàn)大量古代沉船。越南相關(guān)海域發(fā)現(xiàn)的沉船有建江號(hào)、頭頓號(hào)、金甌號(hào)、占婆號(hào)、平順號(hào)等。馬來西亞發(fā)現(xiàn)的古代中國和東南亞沉船包括：Turiang號(hào)，約1370年；南洋號(hào)，約1380年；龍泉號(hào)，約1400年；皇家南洋號(hào)，約1460年；宣德號(hào)，約1540年；興泰號(hào)，約1550年，Desaru號(hào)，約1845年；Diana號(hào)，約1817年。印度尼西亞是目前發(fā)掘沉船最多的，其中最為著名的沉船有：印旦沉船、井里汶沉船、勿里洞號(hào)、Geldermalsen號(hào)、泰興號(hào)等。泰國灣沉船遺址主要包括：格達(dá)島Ko Kradad號(hào)，約16世紀(jì)；色桃邑沉船，約15世紀(jì)；郎堅(jiān)島沉船，約14世紀(jì)末；帕提雅沉船；約14世紀(jì)末；擱世淺一號(hào)，約16世紀(jì)；擱世淺二號(hào)，資料未公布；擱世淺三號(hào)，約17世紀(jì)；Klang Ao沉船，約14世紀(jì)末；蘇梅沉船，約16世紀(jì)后半葉。菲律賓發(fā)現(xiàn)的沉船既包括中國華南地區(qū)的貿(mào)易船，也包括東南亞帆船，主要有：圣迭戈號(hào)、潘達(dá)南島沉船、那斯特拉·賽諾拉·維達(dá)號(hào)、塔加波羅沉船、希拉奎沉船、圣安東尼奧沉船、皮托加拉沉船、勒拉沉船。根據(jù)對(duì)沉船的鑒定及對(duì)出水文物的分析，以上沉船大部分可以推測出來自中國，即使船主不明，船上也有許多中國元素*范伊然：《南海考古資料整理與述評(píng)》，第114-121頁。。

上述南海水下文化遺產(chǎn)是目前已經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的，主要類型為古代沉船，尚且沉睡海底未被發(fā)現(xiàn)的還大量存在，包括遺址、遺骸等。對(duì)于中國領(lǐng)海范圍內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)，中國自然擁有完全的主權(quán)，無論是調(diào)查、發(fā)掘還是保護(hù)，均由中國獨(dú)立完成。但南海大量水下文化遺產(chǎn)位于主權(quán)和管轄權(quán)受限的爭議區(qū)域，倘若中國貿(mào)然單獨(dú)行動(dòng)，勢必引起相關(guān)國家的猜忌，打破南海和平穩(wěn)定的局勢，影響“一帶一路”倡議的實(shí)施。

二、構(gòu)建南海爭議海域水下文化遺產(chǎn)“合作保護(hù)”機(jī)制的必要性

南海水下文化遺產(chǎn)是中國有關(guān)南海主權(quán)的重要?dú)v史性證據(jù)，一旦遭受破壞，就會(huì)造成不可挽回的損失和遺憾。南海爭議海域水下文化遺產(chǎn)保護(hù)面臨多重障礙，任何單方面的行動(dòng)都難以達(dá)到理想的保護(hù)效果，亟待加強(qiáng)區(qū)域間的合作。

(一)南海水下文化遺產(chǎn)正遭受嚴(yán)重破壞

隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，深入海底越來越便利，海底沉船殘骸或水下遺址中發(fā)現(xiàn)的物品的利用與交易成為一項(xiàng)相當(dāng)常見而且利潤豐厚的活動(dòng)。一件經(jīng)過長時(shí)間鹽水浸泡后被人從海底打撈起的物品如未經(jīng)處理便與空氣接觸，可能迅速毀壞。1840年，拍賣由私人從著名的 Mary Rose沉船上發(fā)現(xiàn)的物品時(shí)，人們第一次注意到：發(fā)現(xiàn)時(shí)重達(dá)32磅的鐵質(zhì)炮彈，在與空氣接觸一定時(shí)間之后重量僅剩19磅。另外，過去一直浸泡在海水中的鹽份在干燥過程中結(jié)晶，從而進(jìn)一步破壞金屬的結(jié)構(gòu)*聯(lián)合國教育、科學(xué)與文化組織：《聯(lián)合國教科文組織〈保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約〉資料包》(中文)，http:∥www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/CLT/UNDERWATER/pdf/Info_kit/Chinese%20Kit.pdf，2017年4月15日訪問。。這種現(xiàn)象不僅發(fā)生在金屬身上，瓷器和木材也同樣如此。沒有適當(dāng)保護(hù)措施的發(fā)掘很容易就變成了對(duì)藝術(shù)的破壞。

中國南海周邊國家眾多，有些國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、科學(xué)技術(shù)水平較低、法治環(huán)境薄弱，難以采取有效手段遏制盜撈行為。水下文化遺產(chǎn)被掠奪和毀壞，有不少令人惋惜的事例。在南海，1999年，從中國的最后幾艘平底帆船之一的泰興號(hào)上打撈出大量瓷器。該船全長60米，寬逾10米，是一家私人企業(yè)發(fā)現(xiàn)的，從船上發(fā)掘出30多萬件瓷器，在德國的斯圖加特拍賣。這艘沉船慘遭毀壞，所載的精美貨物散落在世界各地。打撈者根本不在乎這艘沉船的遺存是最大海難之一的見證這一事實(shí)，當(dāng)時(shí)沉船載有大約1 500人，全部隨船沉入深海，比泰坦尼克號(hào)郵輪沉沒時(shí)罹難人數(shù)還多*謝向榮，吳建軍，章榮發(fā)：《水下文化遺產(chǎn)保護(hù):白鶴梁題刻原址水下保護(hù)工程》，南京：東南大學(xué)出版社2014年版，第18-19頁。。

近年來，我國越來越重視南海水下文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，海南省公安邊防和文物部門投入大量精力，發(fā)現(xiàn)西沙海域存在有組織的團(tuán)伙性盜撈、漁民群體性打撈和外國船只非法打撈等不同類型的違法犯罪活動(dòng)。短短幾年時(shí)間，共查處盜掘西沙水下文物案件30余起*單霽翔：《聯(lián)合執(zhí)法 優(yōu)勢互補(bǔ) 共同保護(hù)水下文化遺產(chǎn)——在我國管轄海域內(nèi)文化遺產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法工作會(huì)議上的講話》，《中國文物報(bào)》2011年12月16日第1版。。2013年，國家文物局水下文化遺產(chǎn)保護(hù)中心和海南省曾聯(lián)合組隊(duì)赴南沙、西沙開展水下文化遺產(chǎn)調(diào)查，從調(diào)查情況來看，當(dāng)前南海海域水下文化遺產(chǎn)保護(hù)工作正面臨基礎(chǔ)工作薄弱；水下文化遺產(chǎn)家底不清；共享互動(dòng)建設(shè)亟待提高；水下考古應(yīng)用技術(shù)能力有待加強(qiáng)；周邊國家非法掠奪等嚴(yán)峻形勢，中國南海水下文化遺產(chǎn)正遭受各種形式的嚴(yán)重破壞*張廷皓：《開展南海水下文化遺產(chǎn)保護(hù)工程》，《中國文物報(bào)》2014年3月14日第3版。。

除了上述非法打撈或破壞性打撈對(duì)水下文化遺產(chǎn)造成損害外，一些合法活動(dòng)，比如港口建設(shè)、捕魚、管道和電纜鋪設(shè)工程等，也同樣給寶貴的南海水下文化遺產(chǎn)帶來了不同程度的破壞*朱建庚：《海洋環(huán)境保護(hù)的國際法》，北京：中國政法大學(xué)出版社2013年版，第133頁。。實(shí)踐中，漁民所采用的某些作業(yè)方式可能會(huì)無意中觸碰到沉船、沉物，擾亂其原本的位置分布，造成重要考古信息的丟失。

(二)南海爭議海域水下文化遺產(chǎn)“單獨(dú)保護(hù)”模式存在缺陷

雖然中國對(duì)南海諸島及附近海域擁有無可爭辯的主權(quán)，對(duì)相關(guān)海域及其海床、底土享有主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，但仍然有部分海域與周邊國家存在權(quán)利主張上的重疊。此外，水下文化遺產(chǎn)的非自然資源屬性，水下文化遺產(chǎn)保護(hù)工作對(duì)專業(yè)技術(shù)的要求，各國國內(nèi)相關(guān)法律規(guī)定的不完善和不協(xié)調(diào)，以及南海水域作為國際航道的水域特性和不容忽視的現(xiàn)有爭議等，迫使周邊國家必須構(gòu)建南海爭議海域水下文化遺產(chǎn)“合作保護(hù)”的新機(jī)制。

一方面，南海周邊國家水下文化遺產(chǎn)保護(hù)水平參差不齊。水下文化遺產(chǎn)保護(hù)工作對(duì)專業(yè)技術(shù)要求高，如果技術(shù)條件不成熟，很容易造成文化遺產(chǎn)遭受不可恢復(fù)的損害。同時(shí)，保護(hù)水下文化遺產(chǎn)須投入大量的人力、資金成本，對(duì)綜合國力有一定要求，即使在世界范圍內(nèi)，專業(yè)性的水下考古專家也很少，而且分布不均衡，大多集中在發(fā)達(dá)國家*傅崐成，宋玉祥：《水下文化遺產(chǎn)的國際法保護(hù)——2001年聯(lián)合國教科文組織〈保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約〉解析》，北京：法律出版社2006年版，第189頁。。受經(jīng)濟(jì)水平、科技水平等因素的制約，南海周邊國家保護(hù)水下文化遺產(chǎn)的能力和動(dòng)力存在差異，任何國家欲憑一己之力完成這項(xiàng)工作都會(huì)面臨巨大挑戰(zhàn)。即使南海周邊發(fā)展中國家的有關(guān)機(jī)構(gòu)將水下文化遺產(chǎn)打撈出水，也缺乏必要的養(yǎng)護(hù)人員、資金和技術(shù)，因此，尋求多國間的合作是解決上述問題的有效途徑。

另一方面，由一國單獨(dú)保護(hù)南海爭議海域水下文化遺產(chǎn)在法律層面也存在障礙。不同國家基于自身利益考量，國內(nèi)法規(guī)定不統(tǒng)一，會(huì)發(fā)生水下文化遺產(chǎn)管轄權(quán)沖突(見表1)。

表1 中國和南海周邊部分國家水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理立法對(duì)比一覽表

首先，中國《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》只明確了自然資源的權(quán)屬和管轄權(quán)問題，并未涉及水下文化遺產(chǎn)。而《文物法》和《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》并未按水域區(qū)分管轄權(quán)限，只聚焦水下文化遺產(chǎn)是否來源于中國。上述條例第2條、第3條規(guī)定，中國擁有在中國領(lǐng)海以外的起源于中國和起源不明的文物的管轄權(quán)，且對(duì)他國領(lǐng)海外或公海區(qū)域內(nèi)起源于中國的水下文化遺產(chǎn)也擁有管轄權(quán)。這種只關(guān)注水下文化遺產(chǎn)所有權(quán)的立法模式，與上表中部分國家會(huì)發(fā)生所有權(quán)和管轄權(quán)沖突，很難在南海爭議海域得到落實(shí)，缺乏實(shí)際可操作性。其次，南海島礁中，由東南亞國家實(shí)際占領(lǐng)的不下半數(shù)，特別是南沙群島，離岸較遠(yuǎn)，水下文化遺產(chǎn)調(diào)查工作難以開展。加之該海域?qū)賴H航道，占世界海運(yùn)總量一半以上，每年有超過4萬艘船只通過*石春雷：《南海建立特別敏感海域問題研究》，《南海學(xué)刊》2015年第3期，第45頁。。為保證航道安全暢通，不影響外國船舶根據(jù)海洋法所享有的“航行自由”，中國在該海域的勘查工作將十分敏感并受到條件限制*劉麗娜：《中國水下文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2015年版，第117頁。。最后，從表1各國水下文化遺產(chǎn)保護(hù)政策可以看到，馬來西亞、印度尼西亞等國對(duì)水下文化遺產(chǎn)打撈采取公司合作的方式，允許商業(yè)打撈，這會(huì)引發(fā)更多肆意破壞和掠奪中國水下文化遺產(chǎn)的行為，而且相互之間很難達(dá)成共識(shí)。

三、構(gòu)建南海爭議海域水下文化遺產(chǎn)“合作保護(hù)”機(jī)制的可行性

除中國外，東南亞八國均為東盟成員國，中國和東盟國家山水相連、文化交融，雙邊關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜多變、交錯(cuò)融合的發(fā)展歷程。從最初的交往隔絕，到1991年中國與東盟開啟對(duì)話進(jìn)程，再到1996年成為全面對(duì)話伙伴，并最終在2003年建立起“面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。2013年10月，習(xí)近平主席提出攜手建設(shè)更加緊密的中國-東盟命運(yùn)共同體的倡議和中國-東盟共同建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”的構(gòu)想，中國與東盟之間的睦鄰友好、合作共贏關(guān)系邁上新臺(tái)階*陸建人，范祚軍：《中國-東盟合作發(fā)展報(bào)告(2014—2015)》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第1頁。。在這種寬松、和平的環(huán)境下，積極開展與東盟國家的交流，構(gòu)建南海爭議海域水下文化遺產(chǎn)“合作保護(hù)”機(jī)制具備可行基礎(chǔ)。

(一)“合作保護(hù)”具備基礎(chǔ)條件

盡管南海部分海域存在較大爭議，但中國和東盟各國都充分意識(shí)到通過雙邊或多邊合作來解決相關(guān)問題的必要性和重要性，保護(hù)南海爭議海域水下文化遺產(chǎn)自然也具有實(shí)踐上的可行性。早在2002年，中國就與東盟各國簽署了《南海各方行為宣言》，承諾以和平方式解決領(lǐng)土和管轄權(quán)爭端，同時(shí)強(qiáng)調(diào)在全面和永久解決爭端前，有關(guān)各方可以在海洋環(huán)保、科研、航行、交通安全、搜尋與救助、打擊跨國犯罪等領(lǐng)域開展合作。雖然宣言中并未明確提及水下文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的合作，但上述列舉很多都可能牽涉到水下文化遺產(chǎn)，由此及彼地連帶促進(jìn)區(qū)域間的合作。而且，宣言中所列合作事項(xiàng)并非窮盡性的，不排除各方在必要時(shí)專門就水下文化遺產(chǎn)保護(hù)問題達(dá)成合作協(xié)議。

盡管有學(xué)者認(rèn)為隨著情況的不斷變化，《公約》中的有關(guān)立場需要重新評(píng)估*Dromgoole,Sarah,“Reflections on the Position of the Major Maritime Powers with Respect to the UNESCO Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage 2001”,Marine Policy,Vol.38,2013,p.116.，且中國和東盟除柬埔寨以外的成員國均未加入《公約》*Nitiruchirot, Yodsapon,“The Challenges of Underwater Cultural Heritage Protection in the South China Sea Null”,China Oceans Law Review,Vol.2,2016,p.244.，但作為一部專門針對(duì)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的國際規(guī)則，《公約》所確立的基本原則、相關(guān)制度都代表了水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的國際法發(fā)展方向，對(duì)中國和東盟國家國內(nèi)法的完善和水下文化遺產(chǎn)保護(hù)政策的制定都具有重要指導(dǎo)意義?！豆s》第9條在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域范圍內(nèi)確定了一項(xiàng)國際合作機(jī)制，該機(jī)制的主要內(nèi)容和基本特征是：根據(jù)《公約》，各締約國禁止其公民和船舶從事危害水下文化遺產(chǎn)的活動(dòng)；各締約國應(yīng)要求其公民和船舶報(bào)告位于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)、大陸架上和區(qū)域內(nèi)的遺產(chǎn)有關(guān)的各項(xiàng)發(fā)現(xiàn)及活動(dòng)，隨后通告其他締約國；總體來說，由一個(gè)“協(xié)調(diào)國”代表各締約國而非其自身利益，接手管理此類區(qū)域的水下遺產(chǎn)；締約國對(duì)于在其領(lǐng)土內(nèi)發(fā)現(xiàn)的水下文化遺產(chǎn)應(yīng)采取措施，防止對(duì)其非法出口或打撈并實(shí)施扣押。《公約》的規(guī)定為中國與東盟國家構(gòu)建水下文化遺產(chǎn)“合作保護(hù)”機(jī)制提供了制度范本。

(二)“合作保護(hù)”符合國際趨勢

基于不同國家間有關(guān)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條件不均衡的現(xiàn)實(shí)，《公約》第19條規(guī)定了在保護(hù)與管理方面的國際合作和信息共享，這代表了國際社會(huì)對(duì)“合作保護(hù)”模式的認(rèn)可和提倡，可為中國開展與南海周邊國家間的區(qū)域合作奠定基礎(chǔ)。該條主要規(guī)定了締約國之間開展合作以保護(hù)和管理在“可能”的情況下“調(diào)查、發(fā)掘、記錄、保存、研究和展出”水下文化遺產(chǎn)，以及在締約國之間及其與聯(lián)合國教科文組織之間分享有關(guān)遺產(chǎn)信息甚至非法遺產(chǎn)本身等?！豆s》第21條對(duì)國際合作開展水下考古培訓(xùn)作出了特別規(guī)定，涉及締約國之間在水下考古與水下文化遺產(chǎn)保存方面的技術(shù)培訓(xùn)和轉(zhuǎn)讓，尤其是經(jīng)濟(jì)水平更高的國家，需要承擔(dān)更多的國際義務(wù)。即使是存在海域管轄權(quán)上的重疊與沖突，當(dāng)事國也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行善意的合作，以便對(duì)水下文化遺產(chǎn)提供及時(shí)、有效的保護(hù)*傅崐成，宋玉祥：《水下文化遺產(chǎn)的國際法保護(hù)——2001年聯(lián)合國教科文組織〈保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約〉解析》，第189-190頁。。

除了國際規(guī)則對(duì)“合作保護(hù)”制度的倡導(dǎo)外，國際實(shí)踐中也不乏國家間進(jìn)行技術(shù)、信息交流合作的事例，這些成功的合作經(jīng)驗(yàn)同樣可以為中國聯(lián)手周邊國家共同保護(hù)南海爭議海域水下文化遺產(chǎn)提供借鑒。為了解決單兵作戰(zhàn)面臨的各種問題，一些雙邊或多邊的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條約開始出現(xiàn)。如1972年澳大利亞與荷蘭《關(guān)于荷蘭古沉船的協(xié)定》，1989年美國與法國政府《關(guān)于CSS阿拉巴馬號(hào)沉船的協(xié)定》，2004年美國、英國、法國和加拿大締約了《關(guān)于“RMS泰坦尼克號(hào)”沉船協(xié)定》等。這些協(xié)定往往是為了某些特定的水下文化遺產(chǎn)締結(jié)的，比如根據(jù)1989年美國與法國政府《關(guān)于CSS阿拉巴馬號(hào)沉船的協(xié)定》，美國與法國政府通過協(xié)定成立一個(gè)聯(lián)合科學(xué)委員會(huì)對(duì)位于法國領(lǐng)海內(nèi)的CSS阿拉巴馬號(hào)沉船進(jìn)行考古探測，此協(xié)定為考古研究和歷史沉船的保護(hù)提供了良好的國際合作示范?？紤]到國家層次上合作的不方便和宏觀性，很多國家采取經(jīng)國家主管機(jī)構(gòu)授權(quán)在不同國家的社會(huì)科研機(jī)構(gòu)間開展合作。如中國海外交流歷史博物館與西澳大利亞海洋博物館之間的合作，作為兩國合作研究和培訓(xùn)的部分環(huán)節(jié)，澳方考古學(xué)家曾多次訪問和研究中國后周時(shí)期的一艘沉船*O'keefe,Patrick J,“Shipwrecked Heritage:A Commentary on the UNESCO Convention on Underwater Cultural Heritage”,Leicester:Institute of Art and Law,2002,p.155.。無論具體的合作形式如何，強(qiáng)調(diào)區(qū)域間在保護(hù)水下文化遺產(chǎn)上的合作都是一種新的國際趨勢。

四、構(gòu)建南海爭議海域水下文化遺產(chǎn)“合作保護(hù)”機(jī)制的具體措施

南海問題由來已久，短時(shí)間內(nèi)無法全面解決，在南海各國重疊主張的爭議海域建立水下文化遺產(chǎn)“合作保護(hù)”機(jī)制，是符合各方利益、可以有效保護(hù)本國乃至周邊其他國家水下文化遺產(chǎn)的妥善方法。從維護(hù)南海穩(wěn)定局勢、實(shí)現(xiàn)各方利益最大化的目的出發(fā)，現(xiàn)階段可行的具體措施主要有以下方面。

(一)簽署《南海水下文化遺產(chǎn)合作保護(hù)協(xié)定》

中國與東盟有緊密的合作關(guān)系，中國-東盟經(jīng)貿(mào)合作在經(jīng)歷了“黃金十年”發(fā)展后，積累了扎實(shí)的基礎(chǔ)，雙邊海洋等領(lǐng)域的合作也已形成相對(duì)成熟的制度。繼《南海各方行為宣言》這一中國與東盟就南海問題簽訂的第一份多邊政治文件之后，2002年雙方又簽訂了《中國與東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》，主張建立自由貿(mào)易區(qū)。此外，中國-東盟還簽署了《非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作宣言》《非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作諒解備忘錄》等多邊協(xié)議。可以看到，在南海相關(guān)問題上，中國早已參與多邊機(jī)制，以此解決部分領(lǐng)域存在的問題。

《公約》生效后，中國和東盟國家均在積極考慮加入，但部分國家短期內(nèi)很難完全禁止水下文化遺產(chǎn)的商業(yè)開發(fā)，且《公約》是一部普遍性的規(guī)則，并不一定適應(yīng)各國實(shí)際。通過《公約》統(tǒng)一約束南海周邊國家，需要等待各國一一批準(zhǔn)加入，只能作為一種長遠(yuǎn)的選擇。中國-東盟一直致力于締結(jié)“南海行為準(zhǔn)則”，在框架草案磋商談判過程中，可以將南海水下文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)內(nèi)容納入其中。但“南海行為準(zhǔn)則”主要關(guān)注的是南海問題的妥善解決，對(duì)于水下文化遺產(chǎn)保護(hù)而言不具有專門性和針對(duì)性，只能作出原則性規(guī)定，很難應(yīng)用到實(shí)際中。因此，通過專門的區(qū)域性公約來推動(dòng)南海水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)是現(xiàn)階段最為理想的合作方式，這種思路可以充分地考慮地區(qū)特點(diǎn)，打造最適合本地區(qū)的合作機(jī)制*林蓁：《南海水下文化遺產(chǎn)保護(hù)合作機(jī)制的可行性研究——基于建設(shè)21 世紀(jì)海上絲綢之路視角》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2016年第2期，第26頁。。

中國可以主動(dòng)承擔(dān)起“協(xié)調(diào)國”的責(zé)任，積極倡導(dǎo)并推動(dòng)與東盟簽訂《南海水下文化遺產(chǎn)合作保護(hù)協(xié)定》。中國雖尚未加入《公約》，但長期以來一直是《公約》精神和有關(guān)規(guī)定的踐行者*Bingbin Lu,Shichao Zhou,“China’s State-led Working Model on Protection of Underwater Cultural Heritage: Practice, Challenges, and Possible Solutions”,Marine Policy,Vol.65,2016,p.39.。在與東盟國家構(gòu)建“合作保護(hù)”機(jī)制時(shí)，應(yīng)借鑒《公約》相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合南海特別是爭議海域的實(shí)際，協(xié)調(diào)各國間的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)措施，實(shí)現(xiàn)雙邊或多邊統(tǒng)一保護(hù)。協(xié)議書的具體內(nèi)容，由中國和東盟國家共同商議擬定，總體方向應(yīng)當(dāng)是在進(jìn)一步細(xì)化《公約》規(guī)定的基礎(chǔ)上，借鑒國際上已有的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)突出地域特色。

(二)開展南海水下文化遺產(chǎn)專項(xiàng)普查

中國應(yīng)攜手東盟國家，盡快開展全面的南海水下文化遺產(chǎn)專項(xiàng)普查工作，廓清文化遺產(chǎn)資源的家底和保存情況。對(duì)于調(diào)查收集到的水下文化遺產(chǎn)信息，建立專門的數(shù)據(jù)庫。簽署《南海水下文化遺產(chǎn)合作保護(hù)協(xié)定》的國家，應(yīng)當(dāng)與其他締約國分享有關(guān)水下文化遺產(chǎn)的信息，包括水下文化遺產(chǎn)的發(fā)現(xiàn)和所處位置等。對(duì)于數(shù)據(jù)庫資源，締約國在不違反相關(guān)規(guī)定的前提下，可以自由使用，實(shí)現(xiàn)信息的交流互通。

目前，中國和東盟國家均開展過周邊海域的水下文化遺產(chǎn)普查工作，但浩瀚復(fù)雜的南海海底究竟沉睡著多少文化遺產(chǎn)，仍是一個(gè)不解之謎。特別是南海爭議海域，在過去的考古工作中為避免引起爭端，各國都持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，并沒有全面調(diào)查發(fā)掘。構(gòu)建南海爭議海域水下文化遺產(chǎn)“合作保護(hù)”機(jī)制，中國要聯(lián)合東盟國家，共同組成考古工作組，全面鋪開包括爭議海域在內(nèi)的南海水下文化遺產(chǎn)普查。獲悉完整的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)后，錄入共同組建的數(shù)據(jù)庫，便于查找水下文化遺產(chǎn)的類型、分布、特點(diǎn)、發(fā)現(xiàn)狀況、開發(fā)狀況、起源地、特殊價(jià)值、面臨的危險(xiǎn)等*劉麗娜：《中國水下文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)》，第119頁。。這樣一來，南海爭議海域的水下文化遺產(chǎn)就被納入保護(hù)范圍，水下考古和調(diào)查工作也能進(jìn)入制度化、規(guī)范化和常態(tài)化運(yùn)行軌道。

(三)建立南海水下文化遺產(chǎn)上報(bào)制度

單純依靠聯(lián)合調(diào)查、普查等手段難免會(huì)遺漏水下文化遺產(chǎn)信息，很多水下文化遺產(chǎn)的發(fā)現(xiàn)具有一定的偶然性。國家、組織或公民個(gè)人的軍事、建設(shè)、捕魚等海上活動(dòng)，都可能發(fā)現(xiàn)新的水下文化遺產(chǎn)。因此，在《南海水下文化遺產(chǎn)合作保護(hù)協(xié)定》中可以設(shè)立上報(bào)制度，由締約國自行選擇郵件、郵寄或其他安全的上報(bào)方式，將相關(guān)情況上報(bào)合作組織。

原則上，發(fā)現(xiàn)者應(yīng)當(dāng)遵從“立即報(bào)告”的原則，及時(shí)將發(fā)現(xiàn)情況通過所在國文物保護(hù)組織上報(bào)依《南海水下文化遺產(chǎn)合作保護(hù)協(xié)定》設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由其錄入數(shù)據(jù)庫，并作出決策。如果“立即報(bào)告”存在困難，發(fā)現(xiàn)者應(yīng)當(dāng)盡可能保護(hù)現(xiàn)場，將文化遺產(chǎn)留在原位，不得損害，并在到港后及時(shí)報(bào)告。如果文物已被打撈出水，發(fā)現(xiàn)者不可侵吞或變賣，應(yīng)上交給當(dāng)?shù)匚奈镏鞴懿块T，由其代為保管。對(duì)于遵守相關(guān)規(guī)定，履行保護(hù)義務(wù)的發(fā)現(xiàn)者，可以適當(dāng)給予精神或物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于發(fā)現(xiàn)文物不上報(bào)，故意破壞或據(jù)不上交者，可以采取一定的處罰措施，以阻嚇日益頻繁的非法水下文物交易。

(四)推動(dòng)南海水下考古工作站及博物館建設(shè)

合作是有益的，特別是在研究和專業(yè)知識(shí)共享方面。因此，在現(xiàn)存所有層面的國際合作中，《針對(duì)水下文化遺產(chǎn)之行動(dòng)的規(guī)則》第8條特別指出了考古學(xué)家和其他有關(guān)專業(yè)人員的交流?！豆s》成員國間提升國際合作的方法之一是參與《公約》締約國會(huì)議、科學(xué)咨詢委員會(huì)和聯(lián)合國教科文組織的地區(qū)會(huì)議和培訓(xùn)項(xiàng)目。另一個(gè)方法是讓專業(yè)人員參加國際古跡遺址理事會(huì)(ICOMOS)及其國際科學(xué)委員會(huì)——國際古跡遺址理事會(huì)國際水下文化遺產(chǎn)委員會(huì)(ICOMOS—ICYCH)，或更加關(guān)注水下文化遺產(chǎn)并幫助建立標(biāo)準(zhǔn)的其他組織，如在不同地區(qū)建立的水下考古咨詢理事會(huì)歷史考古學(xué)會(huì)(ACUA—SHA)、澳大拉西亞海洋考古研究所(AIMA)、德國促進(jìn)水下考古學(xué)會(huì)(DEGUWA)、位于英格蘭的“聯(lián)合航海考古政策委員會(huì)”(JNAPC)或航?？脊艑W(xué)會(huì)(NAS)等*馬爾拉維爾德，格林，埃格：《水下文化遺產(chǎn)行動(dòng)手冊:聯(lián)合國教科文組織2001年〈保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約〉附件之指南》，國家文物局水下文化遺產(chǎn)保護(hù)中心譯，北京：文物出版社2013年版，第41-42頁。。中國與東盟國家同樣可以參照《公約》的做法，建設(shè)南海考古工作站，實(shí)現(xiàn)知識(shí)、人員和相關(guān)研究的互聯(lián)互通?？脊殴ぷ髡镜某蓡T由各締約國考古專家組成，負(fù)責(zé)南海水下文化遺產(chǎn)的普查、研究和保護(hù)等工作。

為了避免發(fā)掘工作對(duì)水下文化遺產(chǎn)的破壞，《公約》第2條規(guī)定，無論對(duì)于陸地遺產(chǎn)還是水下文化遺產(chǎn)，就地保護(hù)都是首選方式和基本原則之一。事實(shí)上，除了對(duì)水下文化遺產(chǎn)的純粹保護(hù)活動(dòng)，任何針對(duì)水下文化遺產(chǎn)的其他活動(dòng)都是對(duì)遺產(chǎn)的一種破壞性行為。而海洋，特別是深洋卻可以使水下遺產(chǎn)得到很好的保護(hù)。水下的泥沙無疑可以發(fā)揮遺跡、遺物的保護(hù)膜或防腐劑作用，往往可以比地下文物保存得更好*小江慶雄：《水下考古學(xué)入門》，王軍譯，北京：文物出版社1996年版，第129頁。。當(dāng)然并非在所有情況下，就地保護(hù)都是絕對(duì)的最佳保護(hù)方式，如果發(fā)現(xiàn)就地保護(hù)已不可能，就應(yīng)對(duì)遺產(chǎn)進(jìn)行搶救性發(fā)掘，交與具備保護(hù)條件的有關(guān)機(jī)構(gòu)保存，所以《公約》規(guī)定在允許或進(jìn)行任何開發(fā)水下文化遺產(chǎn)的活動(dòng)之前，就地保護(hù)應(yīng)作為首選?？紤]到技術(shù)條件的制約，倘若打撈南海水下文化遺產(chǎn)存在困難或是出水后難以保存，可以嘗試合作建設(shè)水下博物館，以實(shí)現(xiàn)妥當(dāng)保護(hù)的目的。

[責(zé)任編輯：王 怡]

On the Construction of “Cooperative Protection” Mechanism of Underwater Cultural Heritage in the Disputed Waters in the South China Sea

SHI Chun-lei

(Law School, Xiamen University, Xiamen 361005, China)

The South China Sea is the compulsory waters along the South China Sea route in the maritime Silk Road, which is rich in underwater cultural heritage. However, various kinds of illegal salvage or construction activities in the sea have been affecting and severely damaging underwater cultural heritage in the South China Sea. And it is difficult for a single country to effectively protect underwater cultural heritage in the South China Sea, particularly over the disputed waters that are claimed to be overlapped by a few countries. There exist the basic conditions for China and ASEAN countries to build a “cooperative protection” mechanism for underwater cultural heritage in the disputed waters of the South China Sea, which conforms to the international trends and is a viable protection path. At present, China and ASEAN countries are suggested to take such measures as signingTheAgreementofCooperativeProtectionofUnderwaterCulturalHeritageintheSouthChinaSea, carrying out the special survey over underwater cultural heritage in the South China Sea, setting up a system of reporting underwater cultural heritage in the South China Sea, and promote the construction of underwater archaeological workstations and museums in the South China Sea.

South China Sea; disputed waters; underwater cultural heritage; cooperative protection

2017-05-10

國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目(14BFX002)

石春雷(1988-)，男，湖北紅安人，廈門大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)博士研究生，研究方向?yàn)槊袷略V訟法學(xué)。

D 993.5

A

1004-1710(2017)04-0010-07