農(nóng)村環(huán)境綜合治理PPP模式創(chuàng)新研究

傅晶晶　周陽

摘 要 當(dāng)前，我國農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重，治理資源嚴(yán)重不足，在面臨政府資金短缺的情況下實現(xiàn)對農(nóng)村環(huán)境綜合治理之挑戰(zhàn)，無疑是各級政府“十三五”期間的艱巨任務(wù)。PPP模式給這一難題提出了可行的解決辦法。本文基于對簡陽市農(nóng)村環(huán)境治理的實證研究，通過SWOT分析，分別厚植于簡陽市的普通村落和四川省新五大旅游區(qū)之一的“三岔湖”的地方特點，提出了在簡陽市進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境綜合治理的PPP模式的創(chuàng)新思路。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 環(huán)境綜合治理 PPP模式 SPV TBOT

基金項目：本論文系本人主持的國家社會科學(xué)基金項目（15CFX053）“公私合作開展農(nóng)村環(huán)境綜合治理的模式創(chuàng)新與法律保障研究”的階段性成果；西南石油大學(xué)科研啟航計劃項目（2014QHZ004）“大氣污染防治法律的制度邏輯與治理范式的調(diào)整研究”階段性成果；該論文得到國家留學(xué)基金委資助發(fā)表。

作者簡介：傅晶晶，西南石油大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，四川石油天然氣發(fā)展研究中心研究人員，荷蘭馬斯特里赫特大學(xué)博士研究生，研究方向：環(huán)境資源法學(xué)；周陽，西南石油大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.243

十八屆三中全會提出“要建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制”。2015年中央一號文件指出“要全面推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治、引導(dǎo)和鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)”。2017年中央一號文件進(jìn)一步明確“要深入開展農(nóng)村人居環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，加大力度支持農(nóng)村環(huán)境集中連片綜合治理，支持各地加強(qiáng)特色村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境風(fēng)貌等建設(shè)。”在此背景下，基于本土特色和實踐知識，探究農(nóng)村環(huán)境綜合治理的長效創(chuàng)新機(jī)制，就肩負(fù)著以觀念轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘?dǎo)，以制度建設(shè)為保障，以創(chuàng)新實施機(jī)制為主要內(nèi)容的中國特色農(nóng)村的建設(shè)任務(wù)；有利于促進(jìn)美麗農(nóng)村、美麗中國的盡快實現(xiàn)。

目前有關(guān)公私合作伙伴關(guān)系（Public-private partnership，以下簡稱PPP）的定義未有定論。聯(lián)合國發(fā)展計劃署將PPP定義為政府、營利性和非營利性組織基于某個項目而形成的一種長期的相互合作關(guān)系的形式，其本質(zhì)在于通過政府和社會資本的長期合作關(guān)系，形成政府資源及市場資源在數(shù)量、稟賦上的優(yōu)勢互補(bǔ)。 我國《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）把PPP定義為“政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。”

一、研究對象與調(diào)查結(jié)果概況

（一）研究對象概況

簡陽市是成都市下轄縣級市，位于四川盆地中部，平均海拔400-580米，地勢西北高、東南低，地貌以丘陵地形為主，丘陵地形占到全市總面積的88.1%。2012年末，簡陽市總?cè)丝?07萬人，其中農(nóng)業(yè)人口70多萬人，占據(jù)全市總?cè)丝诘?5.4%。農(nóng)業(yè)收入是簡陽人均收入的主要來源，農(nóng)村是簡陽人的主要居所，因此，對農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行綜合治理，直接關(guān)乎提升簡陽農(nóng)村居民的幸福感。目前，簡陽農(nóng)村環(huán)境已遭受了一定程度的污染，雖然政府也在著手治理，但囿于有限的政府資金和人力，簡陽農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)狀與應(yīng)然目標(biāo)之間仍存在較大差距。

（二）調(diào)查結(jié)果分析

本研究選取四川省簡陽市石鐘鎮(zhèn)、三岔鎮(zhèn)周邊的村莊進(jìn)行實地調(diào)查， 2016年9月向兩鎮(zhèn)周邊村莊的居民發(fā)放了200份調(diào)查問卷，收回問卷185份，其中有效問卷180份，回收率92.5%，有效回收率90%，并對長順村的居民和當(dāng)?shù)卮逦瘯母刹窟M(jìn)行了實地訪談，獲取第一手資料。調(diào)查對象中，年齡50歲以上9人，占比5%，40歲到50歲有42人，占比23.3%，30歲到40歲有84人，占46.7%，20歲到30歲的35人，占19.4%。受教育程度，初中學(xué)歷85人，占47.2%；小學(xué)及以下學(xué)歷47人，占26.1%；高中及以上學(xué)歷48人，占 26.7%。認(rèn)為當(dāng)?shù)丨h(huán)境受到污染并影響日常生活的人為107人，占59.4%，認(rèn)為當(dāng)?shù)丨h(huán)境受到污染但是污染不大的有43人，占23.9%。

通過對當(dāng)?shù)卮逦瘯刹考安糠志用癜虢Y(jié)構(gòu)式的訪談了解到簡陽市農(nóng)村環(huán)境存在的主要環(huán)境問題包括：

1.生活垃圾處理方式原始落后

根據(jù)問卷，簡陽市村民處理生活垃圾的途徑主要包括隨意傾倒、焚燒、填埋、用作農(nóng)業(yè)肥料、現(xiàn)代化集中處理五種形式，其中隨意傾倒占41%，焚燒占14%，填埋占9%，用作農(nóng)肥占5%，現(xiàn)代化集中處理占30%，由于政府資金不足，三個月到半年才有專人回收垃圾，致使垃圾點周邊的土壤、大氣等環(huán)境遭受嚴(yán)重的污染和破壞。（詳見表1）

表1：簡陽市農(nóng)村居民處理生活垃圾方式

2.新建項目致水資源二次污染

簡陽市的特色水資源景區(qū)——三岔湖，是都江堰龍泉山灌區(qū)水利工程的大型屯蓄水湖泊，也是當(dāng)?shù)丶跋掠尉用耧嬘盟畞碓吹?，可以說是當(dāng)?shù)厝嗣竦纳€。成都會展集團(tuán)已投資40億元在三岔湖新建三岔湖長島國際旅游度假區(qū)項目，旨在建成一個集會議、度假、休閑、旅游、水上游樂、戶外運(yùn)動、生態(tài)人居為一體的國際會議旅游度假區(qū)。然而對當(dāng)?shù)鼐用竦淖咴L調(diào)查結(jié)果顯示，開發(fā)商對當(dāng)?shù)丨h(huán)境破壞較為嚴(yán)重，湖區(qū)周圍隨處可見建筑垃圾和生活垃圾，致使飲水資源受到再次污染，給當(dāng)?shù)氐木用裆顜砹藰O大影響，人居環(huán)境受到了嚴(yán)重破壞。

3.大面積耕地荒蕪，土地利用率低

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致耕地大面積荒蕪。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，簡陽市耕地面積約為150萬畝，按照一個村荒蕪耕地達(dá)五分之一（有的村更甚）的比例計算，簡陽市荒蕪的耕地面積至少達(dá)到30萬畝。 在我國土地資源本就匱乏的大背景下，探究如何提升土地資源的利用效率，盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，應(yīng)是農(nóng)村發(fā)展的題中之意。

二、簡陽市農(nóng)村環(huán)境治理的實際樣態(tài)與現(xiàn)實困境

（一）簡陽市農(nóng)村環(huán)境治理的主要方式

1.傳統(tǒng)粗放式治理模式

近年來農(nóng)藥污染、塑料污染、工業(yè)污染等新型污染源對農(nóng)民賴以生存的環(huán)境和土地造成了嚴(yán)重破壞。傳統(tǒng)的農(nóng)耕模式靠的是環(huán)境的自我修復(fù)，無需治理的觀念已經(jīng)深入村民人心。而今環(huán)境破壞的速度加快，與環(huán)境自我修復(fù)的能力不相匹配，更導(dǎo)致環(huán)境繼續(xù)惡化。如此循環(huán)往復(fù)，使環(huán)境破壞超出環(huán)境修復(fù)的臨界點，發(fā)然后禁，則捍格而不勝。

2.政府出資進(jìn)行小規(guī)模治理

政府在農(nóng)村大力推廣清潔能源——沼氣。沼氣作為一種因陋就簡、就地取材的能源，以其清潔度高，使用方便的特點被政府在農(nóng)村大力推廣普及。截至2015年，四川農(nóng)村沼氣用戶達(dá)到606萬戶，占全國的1/7，居全國第一位，農(nóng)村普及率突破65%。但是據(jù)調(diào)查訪談得知，由于各家各戶經(jīng)濟(jì)條件不同和土地使用面積的限制，沼氣的推廣普及難以落實到每家每戶，目前普及率最大估值65%。此外，政府出資修建垃圾統(tǒng)一回收點和印發(fā)資料普及垃圾分類知識，但由于監(jiān)管闕如，存在實施不到位或者造成二次污染等問題。

3.私人承包土地進(jìn)行小范圍治理

目前，簡陽市較為盛行的一種農(nóng)村環(huán)境治理模式是政府代表農(nóng)民與私人簽訂大面積耕地承包合同，種植經(jīng)濟(jì)作物或樹木，進(jìn)行較大面積的土地開發(fā)和相應(yīng)區(qū)域環(huán)境治理工作。這既增加了土地利用率，也給部分農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)收入。但新問題亦隨之產(chǎn)生，大多數(shù)失地農(nóng)民只能靠微薄的土地補(bǔ)助（600-800塊一畝地）生活，令其生活更加失保。值得一提的是，在集體所有制的土地上設(shè)立承包等用益物權(quán)，理應(yīng)由農(nóng)民或者村委會與承包商簽訂合同，但據(jù)調(diào)查，農(nóng)民對承包一事知之甚少，完全由地方政府包辦。（表2）

表2：當(dāng)?shù)匾M(jìn)私人企業(yè)承包治理環(huán)境的現(xiàn)狀

（二）農(nóng)村環(huán)境綜合治理的現(xiàn)實困局

1.農(nóng)村環(huán)境治理供給主體單一，環(huán)境治理資金匱乏

環(huán)境是典型的公共物品，具有非競爭性、非排他性、公益性的特征?；谒_繆爾森的觀察，公共產(chǎn)品難以通過市場自發(fā)地生產(chǎn)，因此這類產(chǎn)品往往由政府供給。 然而政府財政轉(zhuǎn)移支付的機(jī)制面臨著資金匱乏、效率低下等問題。四川農(nóng)村環(huán)境主要面臨三種類型的污染：一是累積型污染，即傳統(tǒng)畜牧養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)耕活動所產(chǎn)生的土壤污染、農(nóng)藥污染、水體污染及大氣污染；二是新增型污染，即農(nóng)民集中居住新增的污染排放，鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展帶來的污染排放，農(nóng)民生活垃圾、廢水等污染集中處理設(shè)施建設(shè)、操作、管理不規(guī)范所帶來的污染；三是轉(zhuǎn)移型污染，即從城市轉(zhuǎn)移向農(nóng)村的高排放工業(yè)污染物。 由于環(huán)境治理資金的匱乏，有限的環(huán)境治理資源不僅無法有效治理以上三種污染源，連農(nóng)村基礎(chǔ)環(huán)保設(shè)施都難以進(jìn)行有效的配套建設(shè)。

2.現(xiàn)有法律的闕如與體系的斷裂

良法乃善治之前提。然而長期以來，我國在環(huán)境法律制度的設(shè)計上以城市和工業(yè)為導(dǎo)向，重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境法律制度嚴(yán)重滯后于污染現(xiàn)實。首先，我國至今尚無針對農(nóng)村環(huán)境問題的專門性立法。頂層設(shè)計的缺失導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理缺乏系統(tǒng)完整的立法指導(dǎo)。其次，既有的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系尚不能適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事業(yè)的要求。目前我國有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的法律主要包括《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村集體土地承包法》、《水土保持法》、以及環(huán)境污染防治單行法律。然而上述每部法律中涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的條文不僅分散，還存在籠統(tǒng)、抽象、可操作性弱等問題。法律體系的斷裂導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理工作缺乏可操作的具體措施。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的“法律真空”亦使得各種利益關(guān)系長期處于無序狀態(tài)，加劇了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化。

3.農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體系混亂抵牾

我國農(nóng)村環(huán)境治理以“命令-控制型”行政規(guī)制為主，然而負(fù)有農(nóng)村環(huán)境保護(hù)管理職能的行政部門卻包括環(huán)境保護(hù)局、農(nóng)業(yè)局、國土資源局、林業(yè)局、水利局、交通局、旅游局等。“多龍治水”的行政格局極易造成行使職權(quán)的相互推諉和政策的抵牾，致使農(nóng)村環(huán)境治理形同“制度空轉(zhuǎn)”。

三、公私合作開展農(nóng)村環(huán)境綜合治理的SWOT分析

（一）優(yōu)勢分析

長期以來，農(nóng)村環(huán)境的治理主體都是政府，導(dǎo)致政府財政資金壓力巨大，PPP模式有利于調(diào)動社會資本，減輕政府財政負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)資金的最佳價值。此外，PPP模式致力于在政府和社會資本間實現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險分配而非政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移的最大化，在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下，PPP 模式能通過合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，使各參與方對風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)控管理，以達(dá)到最佳的經(jīng)濟(jì)效益。 第三，PPP模式有利于切實落實經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。相較于其他開發(fā)模式，PPP模式以契約為基石，項目各方主體都需要在所簽訂的合同的框架內(nèi)行事，從而有效規(guī)避項目在執(zhí)行過程中的走樣與偏差風(fēng)險；同時一旦項目實施方違約，政府也可以依據(jù)合同進(jìn)行處罰與追責(zé)，從而最大限度地確保環(huán)境綜合治理的效果。因為存在合同的約束，所以政府和社會資本方都能在合同范圍內(nèi)積極履約，否則將承擔(dān)嚴(yán)重的違約責(zé)任。PPP模式亦能有效規(guī)避政策風(fēng)險。國家政策限制農(nóng)村房地產(chǎn)開發(fā)的根本目的是為了保障耕地紅線和農(nóng)民的利益，只有讓土地保持農(nóng)業(yè)用地的狀態(tài)，并為農(nóng)民找到與鄉(xiāng)村旅游結(jié)合、長期共同發(fā)展的結(jié)合點，方能符合國家相關(guān)政策法規(guī)。綜上，PPP模式是當(dāng)下最能實現(xiàn)政府、農(nóng)民、企業(yè)三方共贏的農(nóng)村環(huán)境綜合治理的新思路。

（二）劣勢分析

農(nóng)村環(huán)境綜合治理追本溯源應(yīng)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品：農(nóng)村環(huán)境是包括大氣、水、土壤等各種環(huán)境要素在內(nèi)的一個生態(tài)系統(tǒng)的總稱，個體使用環(huán)境不需要付費，但他也不能阻止別人消費環(huán)境，因此農(nóng)村環(huán)境具備受益的非排他性；同時，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的承載能力亦是有限的，工業(yè)化進(jìn)程的加速、人口的增長、污染源的增加都會導(dǎo)致特定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的質(zhì)量下降，因此農(nóng)村環(huán)境又具備消費的競爭性。括言之，農(nóng)村環(huán)境綜合治理兼具受益的非排他性和消費的競爭性特征，故可稱為準(zhǔn)公共物品。農(nóng)村環(huán)境的準(zhǔn)公共物品屬性導(dǎo)致常態(tài)的PPP模式難以進(jìn)入，如何將社會資本納入公益領(lǐng)域是每一個PPP項目得以突破的關(guān)鍵。

（三）機(jī)會分析

在國家層面，十八屆三中全會指出“要建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制”。2015年中央一號文件指出“要全面推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治、引導(dǎo)和鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)”。2017年中央一號文件進(jìn)一步明確“要深入開展農(nóng)村人居環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)”。在四川省層面，2016年8月，中共四川省委在《關(guān)于推進(jìn)綠色發(fā)展建設(shè)美麗四川的決定》中指出“推進(jìn)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗四川，就一定要注重農(nóng)村環(huán)境的綜合治理”。具體到簡陽市，自2015年以來，簡陽市采用PPP模式實施的政府投資項目共14個，估算投資193.95億元，另有7個項目已經(jīng)市政府常務(wù)會審議同意采用PPP模式實施。

（四）風(fēng)險分析

運(yùn)用PPP模式開展農(nóng)村環(huán)境綜合治理也有可能導(dǎo)致一些潛在問題的發(fā)生，需要特別注意：第一，項目風(fēng)險。PPP項目的規(guī)劃和篩選面臨著風(fēng)險預(yù)測過于樂觀、政策變更等風(fēng)險。第二，有效競爭問題。農(nóng)村環(huán)境綜合治理具有多樣性、復(fù)雜性、長期性的特征，使得一般的社會資本難以進(jìn)入該領(lǐng)域，信息的不對稱導(dǎo)致政府很難甄選出最合適的社會資本參與項目治理。第三，契約風(fēng)險。地方政府缺乏契約精神，容易因地方領(lǐng)導(dǎo)換屆或私利“毀約”是社會資本參與PPP的另一大阻礙。第四，管理風(fēng)險。PPP頂層設(shè)計的暫付闕如和地方政府管理能力的掣肘，導(dǎo)致PPP項目在具體履約過程中容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，從而出現(xiàn)損害社會公共利益的可能性。

四、農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式創(chuàng)新

（一）PPP基本模式及特征

國際慣例一般習(xí)慣按照私有化程度來劃分PPP的不同模式，可分為三大類：形式私有化，實質(zhì)私有化，功能私有化。 （詳見表3）形式私有化指把公共部門的任務(wù)打包給一個國有企業(yè)。實質(zhì)私有化指把公共部門的任務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，通過出售或者公開發(fā)行股票給一個私營企業(yè)或由私營企業(yè)和公共部門股東組成的混合實體。功能私有化指把公共部門的任務(wù)轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)一段時間，如“設(shè)計和建造（DB）”、“設(shè)計-建造-融資-運(yùn)營（DBFO）”、“建造-運(yùn)營-移交（BOT）”等常見模式，但不轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)。

表3：PPP的具體模式及主要特征

（二）農(nóng)村環(huán)境綜合治理的PPP模式創(chuàng)新

傳統(tǒng)的PPP模式并不能很好地運(yùn)用于農(nóng)村環(huán)境綜合治理工作，因此，厚植于簡陽市農(nóng)村特色，本文對簡陽市的農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式提出了以下建議：

1.SPV農(nóng)村環(huán)境綜合治理公司

SPV模式（Special Purpose Vehicle，特殊目的公司）是指為了實現(xiàn)某種特殊目的而組建成立的項目公司，公司可以通過貸款以及時下熱興的眾籌等融資方式，開展項目修建，最終通過向用戶收費或者是政府補(bǔ)貼回收投資成本并盈利。 SPV模式的特征在于投資主體（即公司股東）的多元化，既可以是政府和私人企業(yè)作為投資主體，也可以將當(dāng)?shù)卮迕窦{入投資主體，甚至可以包括主權(quán)基金和市民個人。

SPV公司運(yùn)營流程如下：（1）地方政府與私人企業(yè)或者其他社會資本按比例投入一定資金籌建PPP項目公司。（2）SPV通過銀行等融資機(jī)構(gòu)獲得債券融資，融資方式為發(fā)放銀行貸款、市政債券等。（3）SPV與政府簽訂特許經(jīng)營合同，將待建PPP項目轉(zhuǎn)讓給SPV公司。（4）SPV公司再自行與不同的主體包括設(shè)計施工、運(yùn)營維護(hù)等簽訂具體的合同，SPV負(fù)責(zé)整個項目的運(yùn)行和管理。SPV公司在組成形式上可以選擇有限責(zé)任公司開展項目運(yùn)營。

結(jié)合簡陽農(nóng)村的實際情況，筆者認(rèn)為對簡陽農(nóng)村環(huán)境綜合治理的PPP項目，可充分運(yùn)用“特色小鎮(zhèn)”的理念。目前中國國內(nèi)已經(jīng)有合肥PPP+特色小鎮(zhèn)在建。根據(jù)規(guī)劃，項目將圍繞地方產(chǎn)業(yè)的構(gòu)建為核心，按照“產(chǎn)、城、人、文”深度融合理念，集投資、創(chuàng)業(yè)、研學(xué)、居住、休閑、旅游于一體，打造一套具有地方特色、國內(nèi)領(lǐng)先的小鎮(zhèn)生態(tài)體系。

普通村落的特色小鎮(zhèn)建設(shè)PPP模式運(yùn)作方式：（1）合作主體（即股東）可以由政府、中標(biāo)的私人企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)或者是合作經(jīng)濟(jì)組織、村民個人、咨詢設(shè)計公司、施工運(yùn)營公司等，合作成立SPV專項公司。（2）盈利模式：要吸引社會資本對項目進(jìn)行投資，關(guān)鍵在于特色小鎮(zhèn)項目的盈利空間和回報機(jī)制的設(shè)置能達(dá)到社會資本的預(yù)期收益率。此時建立社會資本的兩類收入機(jī)制就顯得尤為必要：政府的開發(fā)建設(shè)成本補(bǔ)償和特許經(jīng)營中取得的收益，兩者之和能夠很好地保障社會資本方的收入。

簡陽市地形地貌以中央低矮丘陵、四周梯田環(huán)繞為主。如前所述，簡陽市農(nóng)村普遍面臨土壤污染、水污染和耕地荒蕪的環(huán)境問題。鑒此，筆者建議：有效依托簡陽特殊的地理地貌，建立以梯田濕地生態(tài)系統(tǒng)為主體的鮮花主題特色小鎮(zhèn)，即將梯田濕地生態(tài)系統(tǒng)與周邊的丘陵綠植、鮮花村莊有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成自然和諧的“山、水、林、田、村”生命共同體。梯田濕地的建設(shè)在涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)徑流、保持水土、防止滑坡、調(diào)節(jié)氣候等方面可以發(fā)揮不可替代的作用，同時可以借鑒法國、瑞士“鮮花小鎮(zhèn)”項目的成功經(jīng)驗，打造具有簡陽特色的濕地鮮花小鎮(zhèn)特色村落。寓農(nóng)村環(huán)境治理和特色小鎮(zhèn)旅游開發(fā)建設(shè)于一體，這既是治理農(nóng)村環(huán)境的一種方式，又能夠給當(dāng)?shù)氐木用駧砜捎^的經(jīng)濟(jì)收入，且形成可持續(xù)的良性循環(huán)，對于后世的生存發(fā)展具有長遠(yuǎn)的意義。

2.TBOT模式

TBOT模式（Transfer-Build-Operation-Transfer，轉(zhuǎn)讓-建設(shè)-運(yùn)營-移交）是基于TOT與BOT的創(chuàng)新。該模式是特許經(jīng)營類模式的一種新類別，以一個既有的成熟的盈利項目為依托，開展其周邊環(huán)境綜合治理的PPP項目。TBOT模式以BOT為主，融合了TOT的精髓，即政府通過招標(biāo)將已經(jīng)運(yùn)營一段成熟項目和未來若干年的經(jīng)營權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給投資人，投資人負(fù)責(zé)組建項目公司去建設(shè)和經(jīng)營周邊綜合待建項目，項目建設(shè)開始經(jīng)營后，政府從項目公司獲得與現(xiàn)有成熟的項目經(jīng)營權(quán)等值的收益，同時按照該TBOT協(xié)議，投資人在規(guī)定年限內(nèi)相繼將成熟項目和新項目的經(jīng)營權(quán)歸還給政府。

筆者認(rèn)為，簡陽市三岔湖景區(qū)即是一個適合于TBOT模式的公私合作項目，目前已有成熟的盈利三岔湖休閑項目，基于該項目的周邊農(nóng)村環(huán)境綜合治理就可以采取TBOT的模式，即簡陽市政府將三岔湖未來多年的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給特定的中標(biāo)企業(yè)，由該企業(yè)組建專門的TBOT項目公司，按照與政府簽訂的協(xié)議和政府的發(fā)展規(guī)劃，完成三岔湖景區(qū)項目的打造與周邊農(nóng)村環(huán)境綜合治理工程。待三岔湖綜合旅游基地項目打造成熟并開始運(yùn)營后，政府收取與現(xiàn)有成熟項目經(jīng)營權(quán)相等值的收益，同時按照TBOT協(xié)議，該企業(yè)在規(guī)定年限內(nèi)相繼將成熟項目（三岔湖休閑景區(qū)）和新項目（旅游休閑項目）的項目經(jīng)營權(quán)歸還給政府。

在具體操作時，要將休閑旅游項目的建設(shè)用地和周邊農(nóng)用耕地納入土地利用總體規(guī)劃和年度計劃從而進(jìn)行合理安排。厚植于三岔湖地區(qū)鄰近天府國際機(jī)場和天府新區(qū)的優(yōu)勢，將特色休閑旅游項目例如大型垂釣比賽、羊肉美食節(jié)等與原汁原味的農(nóng)耕體驗項目相結(jié)合，充分打造最具特色的成都周邊游休閑旅游項目。

在簡陽市農(nóng)村環(huán)境治理過程引入PPP模式是有理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件的，上文中以PPP模式的SWOT分析為重要契合點，創(chuàng)造性的提出了兩種新的適合簡陽地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理的PPP模式。關(guān)于兩種模式的制度保障及法律保障體系構(gòu)建，是接下來需要進(jìn)一步加強(qiáng)理論和現(xiàn)實研究的重點。

注釋：

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