自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)環(huán)境構(gòu)建初探

徐思遠(yuǎn)+凌楓

【摘要】2015年，湖州市入選全國(guó)首批編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表及開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)城市之一。本文結(jié)合實(shí)地調(diào)研結(jié)果，從審計(jì)制度外環(huán)境構(gòu)建的視角出發(fā)，介紹了湖州市出臺(tái)相關(guān)法規(guī)文件支持審計(jì)工作開(kāi)展的情況，從地方法規(guī)、績(jī)效考評(píng)、審計(jì)實(shí)施、責(zé)任追究等方面，總結(jié)出試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以供參考。

【關(guān)鍵詞】自然資源 離任審計(jì) 環(huán)境

一、引言

審計(jì)的順利實(shí)施離不開(kāi)良好的制度環(huán)境。一個(gè)健全的制度體系可以讓審計(jì)有法可依，有章可循，并且有助于增強(qiáng)審計(jì)結(jié)論的權(quán)威性和說(shuō)服力。對(duì)于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)這一全新的審計(jì)模式而言，制度保障尤為重要。由于時(shí)間較短，國(guó)家目前還未能在《審計(jì)法》中加入與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)直接相關(guān)的條文。在此過(guò)渡階段，需要地方政府以文件規(guī)范等形式彌補(bǔ)這一空白。本文以湖州市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為例，對(duì)審計(jì)制度環(huán)境的構(gòu)建進(jìn)行探討。

2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院將湖州市確定為全國(guó)開(kāi)展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的5個(gè)試點(diǎn)城市之一。湖州市以此為契機(jī)，于2016年相繼出臺(tái)了《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》《湖州市自然資源資產(chǎn)保護(hù)與利用績(jī)效考核評(píng)價(jià)暫行辦法》《湖州市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行辦法》《湖州市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》等文件，從地方性法規(guī)、績(jī)效考評(píng)、審計(jì)實(shí)施、責(zé)任追究四方面進(jìn)行規(guī)范，為自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，在湖州市全面鋪開(kāi)以及進(jìn)一步縱深發(fā)展搭建了制度平臺(tái)。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)地方性法規(guī)

湖州市人大在2016年通過(guò)湖州市首部實(shí)體性地方法規(guī)《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》，從審計(jì)依據(jù)與責(zé)任界定、內(nèi)容范圍、成果公告與應(yīng)用以及責(zé)任追究四方面，明確了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)并實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的規(guī)定，如表（1）所示。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)現(xiàn)狀

目前，生態(tài)文明體制改革已得到全社會(huì)的高度重視，深化生態(tài)文明體制改革、完善制度供給的重要抓手是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，不僅是落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任的創(chuàng)舉，而且是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的拓展和延伸。在《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》中，明確了在全國(guó)范圍推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)模式的階段步驟：2015年至2017年在試點(diǎn)范圍開(kāi)展審計(jì)，2017年制定出臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定，自2018年起建立經(jīng)常性的審計(jì)制度。目前全國(guó)性的試點(diǎn)審計(jì)工作已經(jīng)開(kāi)展，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)及相關(guān)部門(mén)高度重視，根據(jù)各地的資源分布、要素稟賦特點(diǎn)選取不同的資源組合納入審計(jì)范疇，以自然資源情況和干部履職情況作為切入點(diǎn)，圍繞自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，自然資源資產(chǎn)的使用、管理、監(jiān)管情況等內(nèi)容開(kāi)展審計(jì)工作。在此基礎(chǔ)上，各地還探索采用地理信息、遙感測(cè)繪、全球定位等技術(shù)手段提高審計(jì)效率，為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的全面推廣積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

四、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)績(jī)效考評(píng)

考核評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以及審計(jì)人員都具有重大的指導(dǎo)意義，因此，在設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分考慮適用的對(duì)象范圍及其需求，使評(píng)價(jià)體系具備代表性、操作性、可比性、導(dǎo)向性。湖州市出臺(tái)的《湖州市自然資源資產(chǎn)保護(hù)與利用績(jī)效考核評(píng)價(jià)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《評(píng)價(jià)暫行辦法》）從責(zé)任指標(biāo)化、考核程序化、成果利用最大化三方面入手，構(gòu)建了適合本地實(shí)際情況的評(píng)價(jià)體系。

一是責(zé)任指標(biāo)化?！对u(píng)價(jià)暫行辦法》從自然資源保護(hù)、自然資源利用、生態(tài)環(huán)境改善等方面，選取了最具代表性的二級(jí)指標(biāo)與三級(jí)指標(biāo)并賦予不同權(quán)重，通過(guò)指標(biāo)體系勾畫(huà)出考核內(nèi)容，如表（2）所示。

二是考核程序化?？己顺绦蚧梢允箍己吮苊狻耙坏肚小焙汀耙徊阶摺钡默F(xiàn)象，有助于增強(qiáng)考核結(jié)果說(shuō)服力。在合理分配指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)上，科學(xué)統(tǒng)籌各個(gè)細(xì)分指標(biāo)做出總體評(píng)價(jià)。同時(shí)，由于各地的資源稟賦、歷史因素不盡相同，因此，還將橫向比較與縱向比較相結(jié)合，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任的履職情況做出較為全面、中肯的評(píng)價(jià)。

《評(píng)價(jià)暫行辦法》采用了量化指數(shù)與定性等次相結(jié)合的方式，在對(duì)上述三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行量化的基礎(chǔ)上，得出自然資源資產(chǎn)保護(hù)與利用績(jī)效的綜合評(píng)價(jià)指數(shù)。通過(guò)橫向比較綜合指數(shù)與全市平均指數(shù)的差異程度，按優(yōu)秀、良好、合格、不合格進(jìn)行評(píng)定；通過(guò)縱向比對(duì)該指數(shù)與以前年度的變化程度，按進(jìn)步、穩(wěn)定、退步三個(gè)屬性予以評(píng)定。如下圖所示。

三是成果利用最大化。對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源利用績(jī)效的考評(píng)需要付出成本，因此對(duì)考評(píng)的成果進(jìn)行充分利用，使其最大程度地發(fā)揮效用，避免考評(píng)時(shí)轟轟烈烈，考評(píng)后無(wú)人問(wèn)津的現(xiàn)象出現(xiàn)。

湖州市將評(píng)價(jià)結(jié)果作為生態(tài)文明建設(shè)考核的重要內(nèi)容，并將其納入對(duì)縣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核。對(duì)自然資源資產(chǎn)保護(hù)與利用績(jī)效突出的地區(qū)，給予表?yè)P(yáng)嘉獎(jiǎng)；對(duì)違背生態(tài)文明建設(shè)要求，突破耕地保護(hù)、水源保護(hù)、節(jié)能減排等“紅線(xiàn)指標(biāo)”，或嚴(yán)重破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境的地區(qū)，實(shí)行“一票否決”，并追究相關(guān)責(zé)任。通過(guò)上述制度安排，能夠使考評(píng)結(jié)果得到高度重視和充分利用，從而使干部樹(shù)立綠色GDP發(fā)展理念。

綜上所述，考核評(píng)價(jià)辦法將自然資源資產(chǎn)的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用情況加以拆解、細(xì)分和量化，將考核過(guò)程層次化，使評(píng)價(jià)更加科學(xué)合理，在結(jié)果評(píng)價(jià)中又納入定性的級(jí)次指標(biāo)，彌補(bǔ)了量化指標(biāo)考核過(guò)于僵化的缺陷。同時(shí)引入縱向比較機(jī)制，將各地稟賦與歷史因素也考慮在內(nèi)，使最終的結(jié)論更加全面、客觀，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部更具指導(dǎo)意義。

五、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)施

審計(jì)實(shí)施方面的制度規(guī)范與審計(jì)工作的開(kāi)展有著最為直接的關(guān)系。在《審計(jì)法》《審計(jì)準(zhǔn)則》等尚未對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作出相關(guān)規(guī)定的背景下，地方出臺(tái)的審計(jì)實(shí)施辦法對(duì)審計(jì)工作的開(kāi)展有著重要的補(bǔ)充作用和指導(dǎo)意義。

湖州市頒布的《湖州市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《審計(jì)暫行辦法》），從組織領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)實(shí)施、報(bào)告評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用等方面，對(duì)湖州市開(kāi)展該項(xiàng)審計(jì)做出了相關(guān)規(guī)定，為審計(jì)人員提供了操作指導(dǎo)?！秾徲?jì)暫行辦法》提出要與績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合，重點(diǎn)關(guān)注土地資源管理，水資源管理、森林資源管理、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境改善方面。

《審計(jì)暫行辦法》明確指出，審計(jì)中要做到區(qū)別對(duì)待、準(zhǔn)確評(píng)價(jià)、依規(guī)定責(zé)。這些原則的提出，既為審計(jì)人員在職業(yè)判斷與認(rèn)定上提供了依據(jù)，也有助于消除黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不必要的顧慮，從而便于雙方就審計(jì)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)更好的溝通。如表（3）所示。

審計(jì)暫行辦法是湖州市法規(guī)框架構(gòu)建中與審計(jì)工作關(guān)系最為密切的文件，對(duì)湖州市審計(jì)工作的開(kāi)展有著重要的指導(dǎo)意義。

六、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)責(zé)任追究

責(zé)任追究是保證審計(jì)整改落實(shí)的重要途徑，其作用不僅在于“懲前”，更在于“毖后”，通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，能夠促使有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀。

湖州市出臺(tái)了《湖州市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《責(zé)任追究辦法》），從問(wèn)責(zé)層面完善了自然資源資產(chǎn)責(zé)任的制度框架。問(wèn)責(zé)辦法的亮點(diǎn)有以下幾個(gè)：

一是與審計(jì)直接掛鉤。辦法中明確將“在工作檢查、干部考核、巡視巡查、事件調(diào)查、審計(jì)、環(huán)境督查等工作中發(fā)現(xiàn)責(zé)任追究線(xiàn)索”作為應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)調(diào)查線(xiàn)索的情形之一，將“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)論需追究責(zé)任”作為責(zé)任追究的情形之一，這使審計(jì)結(jié)論更具影響力，也有利于對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)進(jìn)行整改。

二是問(wèn)責(zé)對(duì)象多元化。相較于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，目前只針對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，該文件的監(jiān)察對(duì)象更具多元化：既包含了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，也包含了政府工作部門(mén)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員，并且針對(duì)不同對(duì)象的問(wèn)責(zé)情形有所不同。如對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)情形，偏重于“指使、授意或者放任分管部門(mén)……”，而對(duì)政府有關(guān)工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任界定傾向于“未按職責(zé)對(duì)本系統(tǒng)、本行業(yè)所屬企事業(yè)單位……”。此外，對(duì)問(wèn)責(zé)情形還劃定了需要從重處理的情形?？傊?，問(wèn)責(zé)對(duì)象的多元化以及處理方式的多樣化使該辦法更具有可操作性。

三是調(diào)查主體專(zhuān)業(yè)化。資源環(huán)境問(wèn)題具有復(fù)雜性和多樣性的特點(diǎn)，其追責(zé)、定責(zé)工作無(wú)疑需要專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的參與。辦法規(guī)定由環(huán)保部門(mén)作為問(wèn)題調(diào)查的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、林業(yè)、水利等部門(mén)負(fù)責(zé)其對(duì)口問(wèn)題的調(diào)查，通過(guò)上述安排使調(diào)查主體專(zhuān)業(yè)化，提高了調(diào)查效率，增強(qiáng)了調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確性與權(quán)威性。

四是與媒體監(jiān)督相結(jié)合。辦法中將“重要新聞媒體曝光嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害和資源破壞事件” 作為應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)調(diào)查線(xiàn)索的情形之一；將“被浙江衛(wèi)視《今日聚焦》和浙江日?qǐng)?bào)《治水拆違大查訪》等省級(jí)以上媒體曝光，引發(fā)社會(huì)關(guān)注” 作為責(zé)任追究的情形之一”，充分借助媒體力量達(dá)到監(jiān)督的目的。

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