京津冀協(xié)同發(fā)展路徑設(shè)計

葉堂林++祝合良++潘鵬

京津冀區(qū)域協(xié)同的重點(diǎn)在于建立利益共享聯(lián)結(jié)機(jī)制，形成利益共同體，從而實(shí)現(xiàn)“1+1+1>3”的效益。當(dāng)前，京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)共享機(jī)制尚未完全形成，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同缺乏持續(xù)動力

京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略已經(jīng)三周年，2017年2月23日，國家主席習(xí)近平在北京考察并發(fā)表重要講話，4月1日，雄安新區(qū)正式設(shè)立，標(biāo)志著京津冀協(xié)同發(fā)展和非首都功能疏解已經(jīng)進(jìn)入更高層次的發(fā)展階段。京津冀協(xié)同發(fā)展在非首都功能疏解、交通一體化發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等方面取得了顯著進(jìn)展，但也存在一些癥結(jié)與障礙，如“一畝三分地”的思維定式尚未完全打破、協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制及非首都功能疏解的配套政策等仍需進(jìn)一步改善。本文試圖找出協(xié)同發(fā)展過程中的短板，并提出相應(yīng)的對策建議。

主要問題與關(guān)鍵癥結(jié)

1.協(xié)調(diào)共享機(jī)制尚未完全形成，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同缺乏持續(xù)動力

當(dāng)前，京津冀地區(qū)雖然成立了一些區(qū)域發(fā)展聯(lián)盟、城市合作組織等，但這些組織的主要職責(zé)一般僅限于不定期召開聯(lián)席會議，共享經(jīng)驗(yàn)、相互交流、開展經(jīng)貿(mào)洽談、簽訂合作協(xié)議，在一定程度上起到了密切三地聯(lián)系、加強(qiáng)交流合作的作用，然而由于這些組織并不具備相應(yīng)的行政權(quán)力，難以形成政策約束力，在涉及產(chǎn)業(yè)分工、交通系統(tǒng)處理、生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)等重大問題上，不能有效地發(fā)揮協(xié)調(diào)管理作用。

京津冀區(qū)域協(xié)同的重點(diǎn)在于建立利益共享聯(lián)結(jié)機(jī)制，形成利益共同體，從而實(shí)現(xiàn)“1+1+1>3”的效益?，F(xiàn)行“分灶吃飯”的財政體制和單一的政績考核制度，使得地方政府更多追求自身的經(jīng)濟(jì)增長和財政收入增加，很難打破“一畝三分地”的思維定式。當(dāng)前，京津冀地區(qū)在重大利益共享方面的橫向協(xié)商、縱向協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善，尚未形成協(xié)同發(fā)展的利益保障機(jī)制。

2.配套政策不完善，導(dǎo)致功能疏解區(qū)疏解動力不足

功能疏解作為一項(xiàng)沒有經(jīng)驗(yàn)可循的復(fù)雜系統(tǒng)工程，反映出的問題突出表現(xiàn)在三個方面。第一，在功能疏解和轉(zhuǎn)移承接上，津冀各地承接平臺建設(shè)比較盲目，平臺存在功能交叉重復(fù)、同質(zhì)化競爭的傾向；當(dāng)前圍繞非首都功能疏解，天津市提出建設(shè)12個對接平臺，河北省提出建設(shè)40個對接平臺。第二，承接地市場發(fā)育不足，當(dāng)?shù)毓不A(chǔ)設(shè)施相對薄弱，且由于缺乏合理的規(guī)劃，部分平臺規(guī)劃面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過實(shí)際用地需求，土地資源配置效率不高。第三，功能疏解和產(chǎn)業(yè)政策體系沒有建立，特別是疏解人員的戶籍、社會保障、子女入學(xué)等問題難以協(xié)調(diào)，“業(yè)走人留”現(xiàn)象普遍。對于北京來說，產(chǎn)業(yè)及功能的轉(zhuǎn)移疏解有利于緩解北京的“大城市病”，但同時必然會導(dǎo)致其自身的經(jīng)濟(jì)增速下滑、財政稅收流失，這也是在非首都功能疏解過程中，北京與天津、河北在推進(jìn)力度和積極性上存在差異的根本原因。

3.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制薄弱，導(dǎo)致環(huán)境問題缺乏長效管控

中國生態(tài)保護(hù)的區(qū)域合作機(jī)制尚不健全，從根本上影響了環(huán)境保護(hù)治理的效果。各地主要由縣級以上地方政府對本行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，缺乏區(qū)域性生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。當(dāng)前，京津冀在生態(tài)保護(hù)方面，需進(jìn)一步完善大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、清潔能源使用等領(lǐng)域的合作機(jī)制，尤其是在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立方面存在諸多問題和空白。一是尚未形成多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)服務(wù)受益地區(qū)與生態(tài)資源保護(hù)區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺，尚未形成常態(tài)化的政府間橫向補(bǔ)償機(jī)制、企業(yè)化的市場補(bǔ)償機(jī)制和非營利性的社會組織參與機(jī)制。二是生態(tài)補(bǔ)償模式及機(jī)制對生態(tài)服務(wù)直接提供者激勵不足。自上而下的縱向補(bǔ)償資金落實(shí)到生態(tài)價值實(shí)際提供者的比例過??；各級補(bǔ)償客體的權(quán)責(zé)利不明確；缺乏隨著時間變化和資源稀缺程度變化而適時調(diào)整的補(bǔ)償機(jī)制。三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低且缺乏可持續(xù)性。目前多項(xiàng)重點(diǎn)生態(tài)項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)營成本，以項(xiàng)目為載體的相關(guān)補(bǔ)償缺乏可持續(xù)性，區(qū)內(nèi)不同地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距很大，且不能隨著成本變化適時調(diào)整。四是補(bǔ)償方式單一、市場化補(bǔ)償不足。京津冀尚缺乏基于生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)交易的市場手段，比如碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等。

4.產(chǎn)業(yè)梯度落差較大，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)協(xié)同進(jìn)展較慢

從現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)協(xié)同過程中產(chǎn)業(yè)承接情況來看，河北所承接的北京產(chǎn)業(yè)多數(shù)還停留在低層次水平，如第一產(chǎn)業(yè)主要圍繞北京城市居民的菜籃子、米袋子進(jìn)行產(chǎn)業(yè)合作；第三產(chǎn)業(yè)多集中在物流、旅游等傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)；第二產(chǎn)業(yè)多集中在技術(shù)含量低、附加值低、耗能高的產(chǎn)業(yè)，而高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移受河北省產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)薄弱和缺乏相應(yīng)的政策環(huán)境制約，因而承接得較少，產(chǎn)業(yè)集聚緩慢。

合理的產(chǎn)業(yè)梯度是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)和必要條件，但是產(chǎn)業(yè)梯度差異很大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境落差大，很有可能會影響或抑制產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。當(dāng)前，北京已進(jìn)入后工業(yè)化時期，天津處于工業(yè)化后期，河北省處于工業(yè)化中期，產(chǎn)業(yè)落差大使河北省在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面處于不利地位。從企業(yè)層面來看，京津冀三地存續(xù)企業(yè)數(shù)量都集中在批發(fā)和零售業(yè)、租賃和商業(yè)服務(wù)業(yè)等行業(yè)，津冀的制造業(yè)優(yōu)勢明顯，且都以重化工業(yè)為主，很難實(shí)現(xiàn)錯位發(fā)展和基于本土資源優(yōu)勢特色的發(fā)展。

5.行政主導(dǎo)因素過強(qiáng)，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)要素分布不均

京津冀地區(qū)可以說是中國行政區(qū)劃中最有特點(diǎn)的一個區(qū)域，行政色彩過于濃厚、市場機(jī)制發(fā)育不足。原因在于：一是這個區(qū)域的發(fā)展主要依托國家重大項(xiàng)目的實(shí)施。如舉辦2022年北京冬奧會、建設(shè)首都新機(jī)場、打造通州行政副中心等，這些項(xiàng)目的獲得受行政權(quán)力制約較大，而非企業(yè)自發(fā)投資決定，這也在一定程度上影響了區(qū)域要素的自由流動。二是北京強(qiáng)大的“虹吸效應(yīng)”，使得周邊大量的優(yōu)質(zhì)資源向北京集聚，優(yōu)質(zhì)資源在空間上的布局呈現(xiàn)顯著的“中心—外圍”特征，即以北京為中心向周邊呈現(xiàn)由高到低的分布態(tài)勢，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)機(jī)會不均等，尤其是河北地區(qū)缺少足夠的發(fā)展機(jī)會。三是市場化發(fā)育程度較低。與長三角、珠三角相比，京津冀城市群市場化程度偏低，地區(qū)絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)集聚的形成與發(fā)展更多的是在政府主導(dǎo)下依靠行政規(guī)劃的方式完成的，使得市場這只“看不見的手”在這個區(qū)域內(nèi)并不能充分發(fā)揮資源配置作用。

基本路徑與對策建議

1.建立協(xié)同發(fā)展的制度框架體系和區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

構(gòu)建科學(xué)合理的制度框架，是高水平落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的基本前提。首先，建立以“規(guī)劃—立法—政策”為基本模式的協(xié)同發(fā)展制度體系。通過制定合理的發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)京津冀協(xié)同發(fā)展有序推進(jìn)；通過制定相關(guān)的法律法規(guī)，保障各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)順利落實(shí)；通過制定完備的政策條例，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略長期高效執(zhí)行。其次，建立以“地方首長聯(lián)席會議制”為主導(dǎo)的橫向協(xié)商機(jī)制，通過平等協(xié)商，最大化滿足各利益主體的訴求，促進(jìn)區(qū)域協(xié)作與共贏發(fā)展。建立由中央牽頭組建的“京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”或“區(qū)域發(fā)展委員會”的縱向協(xié)調(diào)機(jī)制，通過頂層設(shè)計，協(xié)調(diào)重大項(xiàng)目和重大矛盾，創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境。

按照合作項(xiàng)目的性質(zhì)建立不同的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，如稅收分享機(jī)制、成本分?jǐn)倷C(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。分享機(jī)制以市場為主導(dǎo)，適用于營利性的私人產(chǎn)品，可以建立基于省際間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、企業(yè)間產(chǎn)業(yè)合作的利益分享機(jī)制；分?jǐn)倷C(jī)制屬于半政府、半市場機(jī)制，適用于半公共產(chǎn)品，可以建立基于外部性彈性系數(shù)的橫向成本分?jǐn)倷C(jī)制；補(bǔ)償機(jī)制以政府為主導(dǎo)，適用于公共產(chǎn)品，可以建立由生態(tài)受益方通過財政橫向轉(zhuǎn)移支付給生態(tài)提供方的補(bǔ)償機(jī)制。

2.盡快完善功能及產(chǎn)業(yè)疏解的跨區(qū)域配套政策

功能及產(chǎn)業(yè)疏解對北京來說，短期利益是受損的，具體體現(xiàn)為GDP及財政收入的下降和失業(yè)人口的增加，如果缺乏合理的稅收分享機(jī)制就可能導(dǎo)致功能及產(chǎn)業(yè)輸出地疏解動力不足。當(dāng)前，北京正處于功能升級、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的“陣痛期”，合理的稅收分享政策可以提升北京疏解功能及產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在動力，也能實(shí)現(xiàn)功能及產(chǎn)業(yè)在承接地的更好發(fā)展。

在GDP及財政收入上，可以采取GDP分計、稅收分享的辦法來平衡輸出地與承接地之間的利益關(guān)系，以保障功能及產(chǎn)業(yè)疏解的有序進(jìn)行，如功能或產(chǎn)業(yè)疏解出去的第一年該功能或產(chǎn)業(yè)帶來的GDP和稅收的80%仍計入北京，之后計入比例逐年遞減，直至某一年份北京不再分享該功能或產(chǎn)業(yè)的GDP和財政稅收。這種做法一方面避免了北京因疏解功能或產(chǎn)業(yè)而帶來的GDP和財政稅收大幅下滑，可提升北京向外疏解功能及產(chǎn)業(yè)的動力；另一方面由于北京在功能及產(chǎn)業(yè)疏解過程中仍然存在相應(yīng)的利益，在主觀上北京也希望疏解出去的功能和產(chǎn)業(yè)能夠在承接地順利存活，在客觀上提高疏解出去的功能及產(chǎn)業(yè)的存活率。同時，北京也可以利用四五年的時間培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“騰籠換鳥”。

在失業(yè)方面，北京功能及產(chǎn)業(yè)疏解必然伴隨失業(yè)問題的產(chǎn)生，可以借鑒資源型城市的援助政策，對功能及產(chǎn)業(yè)輸出地，如大紅門地區(qū)，給予特殊政策支持。一是加強(qiáng)對疏解企業(yè)的政策扶持力度，對參與疏解的企業(yè)給予政策優(yōu)惠，如土地政策、稅收政策等。二是加大對疏解地接續(xù)產(chǎn)業(yè)的政策扶持力度，如通過財政專項(xiàng)撥款、財政參股、財政貼息等方式來實(shí)現(xiàn)。三是建立京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)基金，用于產(chǎn)業(yè)升級、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、進(jìn)行人員培訓(xùn)等。

3.盡快完善多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共建共享的有效保障。政府在生態(tài)補(bǔ)償方面應(yīng)該發(fā)揮主體和主導(dǎo)作用，應(yīng)建立以中央政府補(bǔ)償為主、地方間橫向補(bǔ)償為輔的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在中央政府與地方政府之間進(jìn)行明確分工。中央政府應(yīng)重點(diǎn)解決生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的問題（主要包括提升基礎(chǔ)設(shè)施和教育醫(yī)療等公共服務(wù)水平），以保證對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)性和穩(wěn)定性。因此，應(yīng)提升中央對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的一般性財政轉(zhuǎn)移支付力度，適度壓減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重。地方政府應(yīng)根據(jù)“誰受益、誰付費(fèi)”原則，進(jìn)行基于項(xiàng)目的橫向補(bǔ)償。要完善政府間橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，對環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施所形成的增支減收給予合理補(bǔ)償，可采取項(xiàng)目補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、資金補(bǔ)償（財政補(bǔ)貼、財政轉(zhuǎn)移支付）、智力補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、對口支援等多種方式。

在京津冀地區(qū)共建國家級生態(tài)合作試驗(yàn)區(qū)，統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。將河北省的承德、張家口、保定山區(qū)，北京西部、北部，天津北部等生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，共同申請國家級生態(tài)合作試驗(yàn)區(qū)，通過生態(tài)補(bǔ)償政策的先行先試，為全國生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)展探索新路子。通過建立合作試驗(yàn)區(qū)，加快生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌母?，推進(jìn)生態(tài)資源價值化，建立和完善碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易等市場化運(yùn)作機(jī)制。

4.打造中國參與國際競爭的世界級產(chǎn)業(yè)集群

京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)是要打造參與國際競爭的世界級產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)在空間上的優(yōu)化集聚、在鏈條上的擴(kuò)展延伸。京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展需在以下兩個方面發(fā)力。一是形成產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的新格局。依托現(xiàn)有基礎(chǔ)，堅持科學(xué)布局、相對集中、功能有別、錯位發(fā)展，重點(diǎn)建設(shè)三個開發(fā)地區(qū)，包括中關(guān)村、天津?yàn)I海新區(qū)、曹妃甸工業(yè)區(qū)，打造“3+N”產(chǎn)業(yè)功能承接平臺。可以發(fā)揮中關(guān)村創(chuàng)新資源的整合能力，打造中關(guān)村資本運(yùn)營的升級版。把中關(guān)村自主創(chuàng)新政策延伸到天津和河北，聚集海內(nèi)外科技資源，釋放天津、河北的創(chuàng)新潛能。二是培育京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體，打造中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的支撐帶。按照“創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、政策鏈”深度融合的發(fā)展思路，通過京津冀跨區(qū)域的聯(lián)合研發(fā)、重大項(xiàng)目科技攻關(guān)、園區(qū)共建、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、項(xiàng)目合作等形式，將生產(chǎn)要素、創(chuàng)新知識、科學(xué)技術(shù)串聯(lián)起來，實(shí)現(xiàn)政策鏈引導(dǎo)資金鏈、資金鏈培育創(chuàng)新鏈、創(chuàng)新鏈帶動產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈提升價值鏈，從而將京津冀若干產(chǎn)業(yè)集群打造成國家參與國際競爭的世界級產(chǎn)業(yè)集群。

5.重點(diǎn)加強(qiáng)公共服務(wù)領(lǐng)域的社會政策對接

優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)日益成為吸引人才、培育高端功能的關(guān)鍵所在。京津冀協(xié)同發(fā)展和非首都功能疏解實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人員在區(qū)域內(nèi)的優(yōu)化配置，如果沒有優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源在區(qū)域內(nèi)的重新配置作為前提，功能及產(chǎn)業(yè)疏解將成為一句空話，就會出現(xiàn)“業(yè)走人留”現(xiàn)象，達(dá)不到疏解的效果和目的。為此，我們認(rèn)為應(yīng)從以下方面加強(qiáng)公共服務(wù)領(lǐng)域的社會政策對接。一是健全基本公共服務(wù)的供給機(jī)制。積極引導(dǎo)私人企業(yè)、非營利組織、公共組織等參與公共服務(wù)的供給，提高公共服務(wù)供給的靈活性和多元化。二是提升政府供給公共服務(wù)的效率。創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，通過招投標(biāo)、特許經(jīng)營、合同承包、稅收優(yōu)惠等形式推進(jìn)公共服務(wù)市場化改革，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。三是注重公眾對公共服務(wù)的新需求和新偏好。改變“政府本位”的公共服務(wù)供給觀念，通過建立有效的溝通機(jī)制，讓公眾參與公共服務(wù)決策的制定和評價，使公共服務(wù)能夠及時滿足公眾的新需求和新偏好。

（作者單位為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）